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22 octobre 2009

La communication publique au service de l’exigence démocratique

Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d'Etat
Vingtième anniversaire de l'association « Communication Publique » - Colloque organisé à Paris au Palais-Royal le 21 octobre 2009

 

Intervention de Jean-Marc Sauvé,[1]

Vice-président du Conseil d'Etat.

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Monsieur le président,

Mesdames, Messieurs,

La communication publique a plus de vingt ans. Elle est peut-être même aussi ancienne que nos sociétés ou, à tout le moins, que l'Etat moderne. Elle n'a toutefois trouvé de sens que dans les sociétés libres, dont elle est devenue une composante essentielle. Longtemps discrète, sans doute en raison du caractère unilatéral de la relation entre le service et l'usager, longtemps effacée par la question de la responsabilité du pouvoir politique, la communication publique s'est affirmée et n'est plus, aujourd'hui, un complément ou un supplément d'âme des politiques publiques. Elle en constitue au contraire, très clairement, un pilier majeur. Cet anniversaire de l'association qui porte son nom, qui réunit aujourd'hui autant de décideurs et d'acteurs de la vie publique, en est d'ailleurs l'expression.

Plus encore, de l'exigence de publicité des lois et des actes règlementaires, qui constitue l'un des principes de l'Etat de droit, jusqu'à l'approfondissement récent de la relation entre les citoyens et l'administration, la communication publique, au sens large du terme, reflète l'importance que nous accordons au processus démocratique dans l'organisation et le fonctionnement des services publics.

Deux aspects de la communication publique contribuent à en faire ainsi une exigence démocratique : elle concourt, tout d'abord, à l'affirmation de l'Etat de droit et elle est, ensuite, un impératif de bonne gestion publique.

La communication publique concourt, tout d'abord, à l'affirmation de l'Etat de droit. Elle le fait tant par sa définition et ses objectifs, que par son éthique.

Par sa définition et ses objectifs, en premier lieu. L'action même de communiquer, c'est-à-dire de mettre en forme et de diffuser des données en tenant compte de la personne à laquelle on s'adresse, lorsque cette action s'applique à la règle de droit, permet une meilleure compréhension par les citoyens de cette règle. En communiquant, notamment par les nouvelles technologies, les services publics qui créent ou appliquent le droit, non seulement diffusent encore plus largement cette règle dont ils sont les vecteurs, mais ils peuvent aussi l'expliquer et, partant, mieux la faire comprendre. Le Conseil d'Etat, par exemple, en permettant un accès permanent aux décisions de justice sur son site internet et en accompagnant les plus importantes d'entre elles de communiqués les expliquant en des termes clairs et accessibles, rend ainsi plus transparent à tous le droit qu'il crée. La communication qui assortit la diffusion du droit donne donc tout son sens à l'adage « nul n'est censé ignorer la loi ».

Plus encore, la communication publique, qui est intimement liée à la transparence administrative et qui n'est donc pas étrangère à des principes ou des règles tels que l'obligation de motivation des actes administratifs ou la libre communication des documents administratifs, permet à toute personne de mieux comprendre les ressorts du fonctionnement des services publics et de demander compte à ces derniers de leur gestion. La communication publique participe ainsi du renforcement du principe de responsabilité de l'administration tel qu'il figure, notamment, à l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Ce concours apporté par la communication publique à l'Etat de droit procède également, en second lieu, de l'éthique de cette communication. Les bornes de la communication publique, par exemple, se superposent nécessairement à celles des informations publiques, telles qu'elles sont définies par la loi du 17 juillet 1978. Ne relèvent donc de la catégorie des informations communicables ni celles susceptibles de porter atteinte aux activités qui concourent de la manière la plus essentielle aux intérêts public, ni les informations produites ou reçues par les services publics, dont la diffusion mettrait en cause les droits des personnes. Les limites de la communication publique sont ainsi liées au respect des droits et du droit.

Plus encore, à la différence de la communication politique ou de celle à vocation commerciale, la communication publique ne cherche ni à plébisciter, ni à séduire. Elle est au contraire un moyen d'information et d'échange entre les pouvoirs publics et les citoyens, et donc de renforcement du lien social. Elle veille à la qualité, à l'exactitude et à l'absence d'équivoque des messages qu'elle diffuse et elle est, par là même, un vecteur de connaissance et de confiance du public dans ses institutions.

De là découle naturellement le second aspect de la communication publique qui fait d'elle une exigence démocratique : elle est un impératif de bonne gestion publique.

A la vérité, il n'y a pas de service public sans attention au public et donc sans communication publique. Mais ce lien consubstantiel ne doit pas faire perdre de vue les profondes mutations de la communication publique au cours des trente dernières années, qui ne sont autres que le pendant des métamorphoses qu'a connues la gestion publique. La transformation de la gouvernance publique et des politiques publiques en sont les aspects les plus marquants.

La prise de décision publique, tout d'abord, que l'on appelle également « gouvernance publique », a connu une profonde évolution, au cœur de laquelle des processus liés à la communication publique ont joué un rôle central. L'Union européenne, ainsi, s'est construite autour de modes de fonctionnement qui accordent une place essentielle à la transparence et au droit à l'information du public. Si l'on ajoute à cela le fait que le processus de décision y repose sur une négociation permanente entre les Etats, la Commission, le Parlement européen et les acteurs économiques et sociaux, il devient alors évident que l'Europe incarne un mode de gouvernance nouveau, étroitement lié à l'idée même de communication, bien au-delà du seul domaine de l'environnement dans lequel des procédures particulières d'information et de participation du public ont été édictées. Ce mode de gouvernance s'est d'ailleurs diffusé dans les Etats membres de l'Union européenne, notamment en France, où les procédures de consultation des milieux concernés sur les projets de décision se sont considérablement renforcées. Les autorités administratives indépendantes, par exemple, ont affiné de manière spectaculaire, au cours de la dernière décennie, ces méthodes de travail impliquant des procédures très organisées de consultation des milieux professionnels.

Les politiques publiques, ensuite, se sont elles-mêmes transformées sous l'effet de la communication publique. Que l'on songe par exemple à la gestion de crise ou à l'ensemble des politiques ayant pour objet de favoriser l'évolution des comportements, notamment dans le domaine de la maîtrise de l'énergie ou de la lutte contre le changement climatique. De même, le principe de précaution et les politiques de sécurité sanitaire dans de multiples champs (aliments, produits de santé, conditions de travail, environnement) sont étroitement tributaires de la communication publique et de sa gestion. Ainsi la communication publique constitue un facteur essentiel de mise en œuvre des politiques et, en même temps, elle les fait évoluer. Mais elle renouvelle aussi le management public, qui ne pense plus comme auparavant : les consultations organisées par les pouvoirs publics ou les services publics en amont du processus de décision -je pense par exemple au débat public-, participent d'une plus grande attention des décideurs publics à l'impact et aux effets des projets qu'ils conduisent. Ces consultations permettent également aux services publics d'adapter leur action aux besoins et aux attentes ainsi exprimées. La communication publique est donc, de ce fait, le gage d'une plus grande qualité et d'une meilleure pertinence des politiques publiques. Dans le même temps, en faisant de l'administré passif un citoyen actif, elle contribue à faire des administrations elles-mêmes des acteurs de la démocratie.

L'apport de cette journée d'échange sur les défis et enjeux de la communication publique, qui célèbre également les 20 ans de l'association qui porte son nom, est donc double. D'une part, cette journée permettra à chacun de prendre mieux la mesure des objectifs, des démarches et des métiers de la communication publique, afin de s'en approprier les enjeux pour mieux la promouvoir. D'autre part, elle offrira l'opportunité de réfléchir, échanger et partager entre acteurs publics et avec les citoyens sur ce vecteur de l'Etat de droit, ce qui ne peut que contribuer à l'approfondissement de la démocratie. Je sais donc gré à cette association d'avoir organisé une telle manifestation et je la félicite pour son jubilé et le bilan de ses deux premières décennies. Je forme pour son avenir des vœux chaleureux d'activité réussie et féconde.

 


[1] Texte écrit en collaboration avec M. Timothée Paris, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, chargé de mission auprès du Vice-président du Conseil d'Etat

 

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