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16 juin 2016

Le juge administratif, protecteur des libertés

Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d'État
Intervention de Jean-Marc Sauvé lors du colloque organisé pour les dix ans de l’Association française pour la recherche en droit administratif (AFDA) à l'Université d'Auvergne le 16 juin 2016

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Colloque organisé pour les dix ans de l’Association française pour la recherche en droit administratif (AFDA)

Le juge administratif, protecteur des libertés

Université d’Auvergne, jeudi 16 juin 2016

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’Etat

Mesdames et Messieurs,

Je suis heureux de débattre aujourd’hui avec Danièle Lochak sur le thème « Le juge administratif, protecteur des libertés ». Disons-le d’emblée : le singulier du juge et le pluriel des libertés dans cet intitulé interpellent et nécessitent des clarifications. En France, la défense des libertés n’est l’apanage d’aucun juge, elle est une mission partagée entre le juge administratif et le juge judiciaire, chacun ayant des compétences exclusives à base constitutionnelle – la protection de la liberté individuelle pour le juge judiciaire, le contrôle des mesures prises pour la sauvegarde de l’ordre public pour le juge administratif. Cette division des tâches est, en dépit de quelques variations entre jurisprudences administrative et constitutionnelle ou entre juge des référés et du fond, ancienne, stable, opérationnelle et protectrice pour nos concitoyens. Elle est l’un des acquis de notre Etat de droit.

Si l’existence de notre système dual de protection des libertés n’est donc pas en cause, il nous faut en revanche évaluer en permanence son efficacité, remédier à ses lacunes et dysfonctionnements, perfectionner ou réinventer des formes de contrôle et des garanties adaptées à l’apparition de risques inédits d’atteinte aux droits des personnes et à l’ordre public. Bref, la dualité des ordres de juridiction est un patrimoine vivant qu’il nous faut préserver et développer. Les juges, administratif et judiciaire, tous deux gardiens des libertés, doivent disposer d’instruments de contrôle approfondi et de tous les moyens nécessaires à l’accomplissement de leurs éminentes missions. Ils doivent conduire ensemble, grâce à des voies de dialogue régulières et loyales, une réflexion globale sur la portée utile de leurs actions. Ils doivent aussi agir sous l’inspiration et en coopération avec le juge constitutionnel et rester attentifs à la jurisprudence des cours européennes.

Nos concitoyens attendent de leur justice une mobilisation totale, une capacité de rassemblement et une source de cohésion. Ce qui suppose de ne pas se perdre dans des querelles d’un autre temps, de rejeter tout corporatisme, de pratiquer l’ouverture et de se concentrer sur les questions de fond. Au débat, inaudible pour nos concitoyens, sur les compétences et les « prés carrés » des uns et des autres, j’opposerais volontiers un autre débat que nous aurions tort de négliger et qui est le seul qui vaille : comment chaque ordre de juridiction assure-t-il hic et nunc la protection des libertés ? Comment pourrait-il améliorer sa contribution en la matière ? Comment en particulier sauvegarder les libertés dans les temps d’hyper-terrorisme et de menace durable, dans lesquels nous sommes entrés ? Que peut et que doit faire chaque juge afin d’opérer une conciliation plus pertinente et protectrice entre les libertés et la sécurité, afin d’assurer l’essentiel qui n’est pas acquis une fois pour toutes, c’est-à-dire la garantie de l’Etat de droit ?

En ces temps de crise, notre justice a montré son efficacité. Mais des progrès restent encore à accomplir. D’où nous venons et où nous sommes parvenus, une nouvelle frontière se dessine, qui doit être atteinte et franchie en matière de protection des libertés. Je souhaiterais, du point de vue d’un juge administratif, qui est par ailleurs le conseiller des pouvoirs publics, tracer cette perspective, qui part des origines de notre tradition républicaine et constitutionnelle (I) et qui s’ouvre aujourd’hui sur de nouveaux horizons (II). 

I. Notre tradition républicaine et notre Constitution consacrent le rôle du juge administratif dans la défense des libertés.

A. Depuis la fin du XIXème siècle, ce juge exerce une véritable « tutelle contentieuse »[2] sur les autorités administratives.

A une époque où les libertés et les droits fondamentaux n’avaient pas encore acquis de valeur constitutionnelle, le juge administratif a protégé et fait vivre la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, adoptée par l’Assemblée constituante le 26 août 1789. Depuis l’arrêt Benjamin[3] du 19 mai 1933, il exerce en particulier un entier contrôle de proportionnalité sur les mesures de police administrative. Il vérifie leur adéquation à la nature et à la gravité de la menace et il recherche si des mesures moins attentatoires aux libertés auraient pu être prises. De très longue date, le juge de l’excès de pouvoir garantit ainsi une conciliation exigeante entre liberté et sécurité, qui n’a jamais été remise en cause, mais au contraire a été constamment étendue et approfondie. Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel et en pleine cohérence avec celle des cours européennes, cette protection prend la forme d’un triple test de proportionnalité : lorsque le juge administratif examine la légalité d’une mesure portant atteinte aux droits fondamentaux des personnes, il vérifie que ces mesures sont, dans leur principe et leurs modalités, adaptées, nécessaires et proportionnées à la finalité qu’elles poursuivent[4]. C’est ce que fait le juge administratif en Allemagne, mais aussi en Italie, Belgique, Suède, Finlande, Pologne ou aux Pays-Bas et dans tout autre pays où existe une juridiction administrative spécialisée. Je n’y vois, pour ma part, aucun motif de critique ou d’étonnement : il serait en effet singulier que ce juge cesse d’opérer son contrôle sur les actes de l’administration, au moment même où celle-ci commence à porter atteinte aux libertés, alors que le cœur de l’office du juge, de tout juge, est d’assurer l’application de la loi et, d’abord, de protéger les libertés.

B. La Constitution du 4 octobre 1958 s’inscrit dans cette tradition, qu’elle a ancrée solidement au cœur de notre loi fondamentale.

L’indépendance du juge administratif[5] et ses compétences propres[6] ont été dotées d’une assise constitutionnelle, aussi solide que celle qui protège en France la liberté d’association[7]. C’est en effet en vertu d’un principe à valeur constitutionnelle et conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, que le juge administratif est seul compétent pour annuler ou réformer des décisions prises dans l’exercice de prérogatives de puissance publique – comme l’a très clairement énoncé le Conseil constitutionnel dans sa décision Conseil de la concurrence du 23 janvier 1987[8]. Notre conception de la séparation des pouvoirs n’affranchit donc pas l’administration du respect du principe de légalité et elle ne crée pas à son bénéfice un îlot d’irresponsabilité. En maintenant l’interdiction faite à l’autorité judiciaire de « troubler les opérations des corps administratifs »[9], cette conception conduit à soumettre l’administration au contrôle rigoureux d’un juge spécialisé, chargé de l’astreindre au respect de la règle de droit. Naturellement, les compétences constitutionnelles du juge administratif s’arrêtent là où commencent celles qui relèvent « par nature »[10] du juge judiciaire. Le tracé de la frontière séparant ces deux blocs de compétences exclusives a été précisé et il est aujourd’hui parfaitement connu, clair et stable.

L’une des clés de ce partage est fixée à l’article 66 de la Constitution, aux termes duquel « Nul ne peut être arbitrairement détenu. L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». La genèse de cet article a donné lieu, on le sait, à une littérature abondante parmi la doctrine et les juges. Il est cependant reconnu par tous que, dans l’esprit du Constituant de 1958, l’article 66 avait pour objet d’inscrire dans notre loi fondamentale une clause d’Habeas corpus, c’est-à-dire une disposition protégeant toute personne contre des privations arbitraires de liberté et consacrant ainsi le vieux principe révolutionnaire qu’est la sûreté. Telle est l’économie de l’article 66 de la Constitution. Comme on le sait, le Conseil constitutionnel s’en est dans un premier temps écarté, en retenant une conception très extensive de la  « liberté individuelle ». Dès 1986 et 1987, le Tribunal des conflits, puis le Conseil d’Etat, par leurs décisions Eucat[11] et Ministre de l’intérieur et de la décentralisation c. Peltier[12], ont pris leurs distances par rapport à cette conception qui s’éloignait de la lettre, comme des travaux préparatoires très clairs de l’article 66. A partir de 1998[13], le Conseil constitutionnel a renoué avec l’esprit du Constituant de 1958, en rattachant explicitement le droit au respect de la vie privée à la « liberté personnelle », garantie à l’article 2 de la Déclaration de 1789[14], combiné ensuite avec l’article 4 de ce même texte[15]. Le Conseil constitutionnel a fait ensuite de même pour la liberté d’aller et de venir[16], l’inviolabilité du domicile privé[17], le secret des correspondances[18] et la liberté du mariage[19].

Ce retour à l’orthodoxie constitutionnelle ne s’est accompagné d’aucun recul de l’Etat de droit. C’est là un point essentiel. La translation de base constitutionnelle, de la « liberté individuelle » de l’article 66 à la « liberté personnelle » des articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789, n’a pas abaissé, mais au contraire clarifié et consolidé le niveau de protection des libertés. Pour la liberté personnelle, comme pour la liberté individuelle, il n’y a pas de protection efficace sans garantie juridictionnelle adaptée et cette garantie prend la forme d’un contrôle a priori, chaque fois que la nature et les effets d’une mesure administrative l’exigent[20]. Par ailleurs, même lorsqu’une telle autorisation préalable n’est pas requise, des garanties procédurales précises doivent être prévues par le législateur[21].

A supposer qu’il ait subsisté un doute sur les compétences du juge administratif en matière de libertés, la révision constitutionnelle issue de la loi du 23 juillet 2008 achèverait de la dissiper : il appartient  à chaque juridiction suprême, dans son ordre de compétences d’assurer en coopération avec le Conseil constitutionnel la protection des droits et libertés garanties par la Constitution : telle est la signification de l’article 61-1 de la Constitution.

La dualité des ordres de juridiction et le rôle du juge administratif dans la protection des libertés sont ainsi inscrits au cœur de notre tradition républicaine et constitutionnelle et du texte même de notre loi fondamentale. Ce partage des tâches a soutenu et même enhardi la marche de notre Etat de droit. Pour autant, nous devons rester vigilants et un diagnostic précis doit être porté sur le niveau de protection aujourd’hui concrètement offert par chaque ordre de juridiction.

II. L’efficacité de notre système juridictionnel tient à la spécialisation des juges et à la qualité des voies de dialogue entre ordres de juridiction.

A. Depuis trente ans, notre modèle dualiste n’a pas cessé de se perfectionner dans sa branche administrative.

Il est tout à fait remarquable de constater que, depuis trois décennies, le législateur a élargi, avec une grande constance et une grande cohérence, les pouvoirs du juge administratif dans le périmètre des compétences qui lui était assigné et qui est demeuré globalement inchangé, contrairement à ce qui est si souvent, mais inexactement affirmé. Quelles que fussent les majorités politiques, le juge administratif a été, dans son domaine de compétences, doté d’outils de contrôle et de procédures plus performants. D’abord, avec les lois du 16 juillet 1980[22] et du 2 mars 1982[23], portant respectivement sur les pouvoirs d’astreinte du Conseil d’Etat et sur le « déféré-liberté ». Ensuite, avec les lois du 10 janvier 1990[24], du 4 janvier 1992[25] et du 8 février 1995[26], portant respectivement sur la procédure permettant de contester en urgence des arrêtés de reconduite à la frontière, sur le référé précontractuel et sur les pouvoirs d’injonction et d’astreinte du juge administratif. Enfin, plus récemment, il faut souligner l’importance majeure de la loi du 30 juin 2000[27], dans le sillage de laquelle s’est développée une véritable culture de l’urgence au sein des juridictions administratives[28]. Aujourd’hui, ce sont 15 500 référés urgents qui sont jugés chaque année, toutes juridictions confondues. Si l’on tient compte de l’ensemble des procédures enserrées dans de brefs délais de jugement et, notamment, du contentieux urgent de l’éloignement des étrangers, le contentieux de l’urgence représente près d’une requête sur trois en première instance. Cela, il ne faut jamais le perdre de vue.

Le juge des référés administratifs s’est pleinement approprié ses pouvoirs d’injonction et il sait se montrer très directif, comme l’ont manifesté plusieurs affaires retentissantes relatives notamment aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires[29] ou, plus récemment, à l’hébergement des migrants au centre d’accueil de Calais[30]. Lorsqu’il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, le juge du référé-liberté, qui statue en quarante-huit heures, prend toutes les mesures provisoires, voire irréversibles[31], nécessaires à la cessation en urgence de cette atteinte. Pour autant, les pouvoirs du juge des référés ne sont pas sans limite – le juge des référés « mesures utiles » ne saurait par exemple ordonner à l’administration, sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, de prendre des mesures réglementaires, y compris d’organisation des services placés sous son autorité[32]. Il n’en reste pas moins que depuis plus de quinze ans, pour les justiciables et dans l’opinion publique, le juge du référé-liberté représente l’un des maillons les plus sûrs de la protection de nos droits fondamentaux. Si le juge administratif intervient a posteriori en raison du caractère exécutoire des décisions administratives, il faut bien mesurer que, non seulement, son délai d’intervention a été considérablement réduit devant le juge du fond[33], mais aussi qu’en cas d’urgence, le juge des référés est en capacité d’arrêter et de prévenir presque immédiatement les effets préjudiciables d’une décision manifestement illégale.

B. Le temps de la justice administrative est ainsi devenu concomitant à celui de l’action administrative et cette protection juridictionnelle a montré toute sa robustesse durant l’état d’urgence.

Comme l’a jugé le Conseil d’Etat le 11 décembre dernier[34], eu égard à son objet et à ses effets, une décision prononçant l’assignation à résidence d’une personne, en application de la loi du 3 avril 1955, porte, en principe et par elle-même, une atteinte grave et immédiate à la situation de cette personne, de nature à créer une situation d’urgence justifiant que le juge du référé-liberté puisse prononcer dans de très brefs délais une mesure provisoire et conservatoire de sauvegarde. Cette présomption d’urgence ouvre largement aux justiciables le prétoire du juge du référé-liberté. Ce dernier s’assure, au vu des éléments débattus contradictoirement devant lui et, notamment, d’éventuelles notes des services de renseignement, que l’autorité administrative, opérant la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l’ordre public, n’a pas porté d’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, que ce soit dans son appréciation de la menace que constitue le comportement de l’intéressé, compte tenu de la situation ayant conduit à la déclaration de l’état d’urgence, ou dans la détermination des modalités de l’assignation à résidence. Par ailleurs, en transmettant aussi par sa décision du 11 décembre 2015 une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil d’Etat a pris soin de préciser dans un obiter dictum que le juge de l’excès de pouvoir exerce un entier contrôle sur les mesures d’assignation à résidence, c’est-à-dire, comme l’a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 décembre 2015[35], un triple contrôle de leur caractère nécessaire, adapté et proportionné.  

Quelques statistiques donnent la mesure de l’efficacité du contrôle opéré par le juge administratif : 34% des mesures prises au titre de l’état d’urgence depuis le 14 novembre 2015 et contestées devant le juge des référés administratifs, toutes juridictions confondues, ont cessé d’être appliquées[36], soit qu’elles aient été suspendues en tout ou partie par ce juge, soit qu’elles aient été préventivement abrogées par le ministre de l’intérieur ; par ailleurs, 57% des mesures de perquisition administrative prises au titre de l’état d’urgence depuis le 14 novembre 2015 et examinées au fond par le juge de l’excès de pouvoir ont été annulées. Enfin, il faut relever que le Conseil d’Etat a été saisi de plusieurs demandes d’avis par des tribunaux administratifs sur les critères et les conditions de légalité des perquisitions administratives ainsi que sur la responsabilité de l’Etat en la matière. Sur ces graves questions, l’Assemblée du contentieux se prononcera le 1er juillet prochain.

C. L’efficacité de notre système juridictionnel, c’est aussi sa simplicité et sa souplesse pour les justiciables.

La dualité des ordres de juridiction sert utilement la garantie des droits, dans la mesure où elle repose sur une division des tâches simple et opérationnelle entre le juge administratif et le juge judiciaire. Il ne suffit pas que chaque juge soit efficace dans son champ de compétences, il faut encore qu’ils dialoguent et coopèrent d’une manière loyale et utile, afin de prévenir toute rigidité procédurale et tout retard d’intervention. Il n’y a de bonne administration de la justice que dans l’intérêt des justiciables, qui doivent pouvoir s’adresser aisément à un juge doté, autant que possible, d’une plénitude de juridiction. C’est ainsi qu’a été progressivement réduit le périmètre des questions préjudicielles, en faisant le plus souvent du juge de l’action, le juge de l’exception[37]. C’est aussi dans leur intérêt qu’ont été revues certaines dérogations jurisprudentielles, initialement justifiées mais devenues obsolètes, aux règles de compétence entre ordres de juridiction. A cet égard, avec le développement des référés administratifs, la voie de fait a perdu une partie de sa raison d’être et c’est pourquoi son périmètre a été réajusté[38].

 

Et maintenant, que faire ? Si l’on fait le bilan des transformations qu’a connues notre système de protection des libertés, l’actif est substantiel, mais le passif demeure et ne doit pas être négligé.

Il nous faut réfléchir aux lacunes et aux points de vulnérabilité de notre système de protection des libertés, dans la jurisprudence des cours suprêmes nationales, comme en droit positif. Plusieurs sujets de préoccupation sont sur la table et des lignes de progrès existent, par exemple, en matière de contrôle des perquisitions administratives ou encore de protection des sources des journalistes et du secret professionnel des avocats. Sur les perquisitions administratives, le juge constitutionnel a invité le législateur à reprendre la main dans un sens déterminé, sauf à limiter sérieusement la portée et l’utilité de ces procédures. De même, il est essentiel, eu égard aux responsabilités croissantes – qui vont encore s’étendre - dévolues au juge des libertés et de la détention, de renforcer son statut, ses garanties et ses moyens d’intervention. Ce chantier urgent est heureusement engagé. D’une manière générale, certaines applications ou transformations récentes de notre droit en matière de police administrative ou de répression d’infractions appellent à la vigilance, car un droit d’exception n’a pas vocation à perdurer ou à devenir la règle. C’est le cas évidemment pour l’état d’urgence, comme le Conseil d’Etat l’a rappelé dans ses avis consultatifs, en particulier ceux du 2 février et du 28 avril 2016 : « l’état d’urgence reste un "état de crise" qui est par nature temporaire. Ses renouvellements ne sauraient par conséquent se succéder indéfiniment »[39]. Mais ce doit être aussi le cas du droit pénal. Le Conseil d’Etat est bien conscient des débats qui s’expriment sur ce point[40]. Il en traite régulièrement dans ses formations consultatives et il est toujours disponible pour échanger à ce sujet avec les représentants de l’ordre judiciaire.

D’une manière générale, le développement des garanties législatives et l’approfondissement du contrôle de proportionnalité sur les mesures administratives et judiciaires portant atteinte aux libertés demeurent une nécessité. Plus la loi autorise des mesures intrusives, plus les exigences d’encadrement et de contrôle de ces mesures s’imposent. Nous devons à cette fin nous adosser à nos traditions nationales dans ce qu’elles ont de meilleur au service de la protection des droits fondamentaux, mais nous devons aussi être attentifs aux jurisprudences des cours étrangères qui ont été ou sont confrontées aux mêmes problématiques. La question de la conciliation de la sauvegarde des libertés avec la prévention ou la répression du terrorisme et de la grande criminalité se pose en effet en termes voisins dans tous les Etats de droit. Nous devons aussi tirer toutes les conséquences de l’adhésion de notre pays à la Convention européenne des droits de l’Homme et, dans le champ d’application du droit de l’Union européenne, ne pas perdre de vue les exigences de la Charte des droits fondamentaux.

Face à l’apparition de menaces nouvelles, notre arsenal de sécurité et de défense a été complété et enrichi[41]. Mais il ne doit pas toucher aux principes qui sont inscrits au cœur de notre pacte démocratique. Il doit, au contraire, veiller à ce qu’ils soient préservés et pleinement respectés. Ces principes intangibles guident l’action de l’administration, comme de tous les services chargés de missions de sécurité ou de police judiciaire, mais, bien entendu, ils doivent aussi inspirer les juges qui, à des titres différents mais complémentaires, les contrôlent, car il n’y a pas de pouvoir sans contrôle, ni sans contrôle effectif.

 

[1]Texte écrit en collaboration avec Stéphane Eustache, magistrat administratif, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.

[2]Selon l’expression du président Romieu dans ses conclusions sur l’affaire Jacquin (CE 30 novembre 1906, Jacquin, S. 1907.3.19).

[3]CE 19 mai 1933, Benjamin, Rec. 541.

[4]CE, Ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l’image, Rec. 506.

[5]CC n°80-119 DC du 22 juillet 1980, Loi portant validation d’actes administratifs, cons. 6.

[6]CC n°86-224 DC du 23 janvier 1987, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, cons. 15.

[7] CC n°71-44 DC du 16 juillet 1971, Loi complétant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, cons. 2.

[8] CC n°86-224 DC du 23 janvier 1987, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, cons. 15.

[9] Art. 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. »

[10]CC n°86-224 DC du 23 janvier 1987, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, cons. 15.

[11] TC 6 septembre 1986, Commissaire de la République de la région Alsace et autres c. Eucat, Rec. 301.

[12] CE, Ass., 8 avril 1987, Ministre de l’intérieur et de la décentralisation c. Peltier, Rec. 128.

[13] CC n°98-405 DC du 29 décembre 1998, Loi de finances pour 1999, cons. 60 à 62 – décision par laquelle la protection de la vie privée a été distinguée de la liberté individuelle.

[14] CC n°99-416 DC du 23 juillet 1999, Loi portant création d’une couverture maladie universelle, cons. 45 ; CC n°99-419 DC du 9 novembre 1999, Loi relative au pacte civil de solidarité, cons. 73 ; CC n°99-422 DC du 21 décembre 1999, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, cons. 52.

[15]CC n°2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure, cons. 8.

[16] CC n°2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure, cons. 8.

[17] CC n°2004-492 DC du 2 mars 2004, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, cons. 4.

[18] CC n°2004-492 DC du 2 mars 2004, Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, cons. 4.

[19] CC n°2010-92 QPC du 28 janvier 2011, Mme Corinne C. et autre, cons. 6.

[20] A cet égard, si le contexte de l’état d’urgence justifie l’exercice d’un contrôle juridictionnel a posteriori sur des mesures de perquisition administrative, il ne saurait pour autant permettre la saisie de données informatiques, ni leur exploitation, sans l’autorisation préalable d’un juge : CC n°2016-536 QPC du 19 février 2016, Ligue des droits de l’Homme, cons. 11 et 14.

[21] C’est par exemple le cas des visites de navires par des agents des douanes : ces visites peuvent avoir lieu sans l’autorisation préalable d’un juge, mais la seule référence à l’intervention d’un juge en cas de refus du capitaine ou du commandant du navire ne constitue pas une garantie suffisante (CC n°2013-357 QPC du 29 novembre 2013, Société Wesgate Charters Ltd, cons. 7 et 8).

[22] Loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public.

[23] Art. 3 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions voir, dans le code de justice administrative, l’art. L. 554-3, renvoyant aux art. L. 2131-6, 3132-1 et 4142-1 du code général des collectivités territoriales.

[24] Art. 1er de la loi n° 90-34 du 10 janvier 1990 modifiant l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.

[25] Art. 2 de la loi n° 92-10 du 4 janvier 1992 relative aux recours en matière de passation de certains contrats et marchés de fournitures et de travaux et art. 4 de la loi n° 93-1416 du 29 décembre 1993 relative aux recours en matière de passation de certains contrats de fournitures et de travaux dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications.

[26] Loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

[27] Loi n°2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives.

[28]Voir J.-M. Sauvé, « Bilan de quinze années d’urgence devant le juge administratif », discours prononcé le 26 juin 2015 aux Etats généraux du droit administratif, accessible depuis le site internet du Conseil d’Etat : http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Discours-Interventions/Bilan-de-quinze-annees-d-urgence-devant-le-juge-administratif ; voir également J.-M. Sauvé, « L’urgence devant le Conseil d’Etat : procédures, méthodes de travail et défis nouveaux », discours prononcé le 23 septembre 2014 lors du séminaire organisé par l’Association internationale des hautes juridictions administratives, discours accessible depuis le site internet du Conseil d’Etat : http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Discours-Interventions/L-urgence-devant-le-Conseil-d-Etat-procedures-methodes-de-travail-et-defis-nouveaux

[29]Voir par ex. en ce qui concerne l’injonction de mettre en œuvre, sans délai, un régime de fouilles intégrales modulé selon la personnalité des détenus et de modifier, dans un délai de 15 jours, la décision contestée : CE, ord., 6 juin 2013, Section française de l’Observatoire international des prisons, n°368816 ; en ce qui concerne l’injonction de procéder, dans un délai de 10 jours, à la détermination des mesures nécessaires à l’éradication des animaux nuisibles présents dans les locaux du centre pénitentiaire des Baumettes à Marseille : CE, ord., 22 décembre 2012, Section française de l’Observatoire international des prisons, Rec. 496.

[30] Voir l’ordonnance du 2 novembre 2015, par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Lille a enjoint, d’une part, à l’Etat de procéder, dans un délai de quarante-huit heures, au recensement des mineurs isolés en situation de détresse et de se rapprocher du département du Pas-de-Calais en vue de leur placement, d’autre part, à l’Etat et à la commune de Calais, de mettre en place des points d’eau, des toilettes et des dispositifs de collecte des ordures supplémentaires, de procéder à un nettoyage du site, de créer des accès pour les services d’urgence et, le cas échéant, des services de collecte des ordures, avec un début d’exécution dans un délai de huit jours sous astreinte – ordonnance confirmé par le juge des référés du Conseil d’Etat, par une ordonnance du 23 novembre 2015 (n°394540).

[31] Voir, par ex., en ce qui concerne la liberté de réunion : CE, ord., 30 mars 2007, Ville de Lyon, Rec. 1013; en ce qui concerne la liberté syndicale : CE 31 mai 2007, Syndicat CFDT Interco 28, Rec. 223.

[32] CE, Sect., 27 mars 2015, Section française de l’Observatoire international des prisons, n°385332, concl. E. Crépey.

[33] Ce dispositif est d’autant plus efficace que le juge administratif se prononce dans des délais plus brefs. Depuis 2000, le délai prévisible moyen de jugement a été divisé par trois dans les cours administratives d’appel, par deux dans les tribunaux administratifs et de 40% au Conseil d’Etat – ce délai est aujourd’hui de 10 mois et 25 jours dans les cours, de 10 mois et 9 jours dans les tribunaux et de 6 mois et 23 jours au Conseil d’Etat.

[34] CE, Sect., 11 décembre 2015, Domenjoud, n°395009.

[35]CC n°2015-527 QPC du 22 décembre 2015, Cédric D, cons. 12.

[36] Du 14 novembre 2016 au 14 juin 2016, 127 ordonnances ont été rendues en la matière par les juges des référés administratifs, toutes juridictions confondues : 21 ordonnances prononcent la suspension, totale ou partielle, de la mesure de police contestée et 22 ordonnances tirent les conséquences d’une abrogation de la mesure contestée par le ministre de l’intérieur avant que le juge ne statue.

[37] TC 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau, Rec. 698 et décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles.

[38] Elle ne s’applique désormais plus aux procédures de référé administratif (CE, ord., 23 janvier 2013, Commune de Chirongui, Rec. 6) et, hors ces procédures, elle a été recentrée sur les compétences exclusives du juge judiciaire, à savoir la protection de la liberté individuelle et les cas d’extinction du droit de propriété (TC 17 juin 2013, M. Bergoend contre la société ERDF Annecy Léman, Rec. 370 et TC 9 décembre 2013,  Panizzon, Rec. 376).

[39]Avis n°391.124 du 2 février 2016 sur un projet de loi prorogeant l’application de la loi n°55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence : https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Les-avis-du-Conseil-d-Etat-rendus-sur-les-projets-de-loi/2016/Projet-de-loi-prorogeant-l-application-de-la-loi-n-55-385-du-3-avril-1955-relative-a-l-etat-d-urgence-INTX1602418L-30-02-2016

[40] Voir notamment C. Lazerges, « Le nouveau droit pénal se construit sur des sables mouvants », Le Monde, 5 mars 2016 ; M. Delmas-Marty, « Le droit d’exception risque de devenir la règle », Le Monde, 18 novembre 2015.

[41] Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

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