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20 octobre 2017

Les grands investissements publics

Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d'État
Conclusion des Entretiens en droit public économique par Jean-Marc Sauvé le 20 octobre 2017

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Entretiens en droit public économique

Les grands investissements publics

Conseil d’État, Vendredi 20 octobre 2017

Conclusion de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État

Mesdames et Messieurs,

Chers collègues,

La crise économique de 2007-2008, qui a été suivie d’une période de turbulences, avec notamment la crise des dettes publiques dans la zone euro et dont nous commençons enfin à sortir, nous a invités à repenser les leviers de l’équilibre et de la croissance économiques dans les économies occidentales. Du « grand emprunt » au « grand plan d’investissement 2018-2022 », en passant par le « plan Juncker » d’investissement en Europe, l’investissement public a semblé être la réponse à beaucoup de défis économiques auxquels la France et l’Europe ont dû et doivent encore faire face. Ce retour en grâce de l’investissement public, qui ne doit pas être surestimé lorsque l’on examine l’évolution de la formation brute de capital fixe des administrations au cours de la dernière décennie, doit néanmoins être précisé au regard des objectifs qui lui sont attribués. Au sens de la comptabilité nationale, l’investissement se définit comme la formation brute de capital fixe, c'est-à-dire un flux destiné à accroître le stock de des biens de production en vue d’augmenter la capacité productive et le rendement, l’investissement public étant la prise en charge par la puissance publique de ce coût. Il est arrivé que la réponse aux crises économiques passe par des plans publics de relance fondés sur la dépense d’équipement et d’infrastructure, tels que ceux mis en place aux États-Unis pour sortir de la crise des années 1930 ou en France après la Seconde guerre mondiale. Mais aujourd’hui, l’offre d’infrastructures existe et elle est globalement de qualité. Il serait peu productif, voire contre-productif dans certains cas, d’investir largement dans de nouveaux projets compte tenu, notamment, du cadre budgétaire contraint auquel nous sommes confrontés[2]. De quel type d’investissement public avons-nous donc besoin aujourd’hui et comment les financer ? La question mérite d’être posée et je souhaiterais en cela élargir quelque peu le champ des débats de ce jour.

Si l’on parle autant d’investissement public, c’est parce que  sa perception et celle de sa nécessité ont évolué. Ce terme désigne toujours, avec justesse, les investissements dans les infrastructures et, en particulier, les infrastructures de transport. Mais le concept d’investissement peut aussi s’entendre des dépenses publiques destinées à améliorer, sur le moyen et le long termes, le niveau et la qualité de la croissance ainsi que le développement économique. Selon le rapport remis au Premier ministre en septembre dernier par Jean Pisani-Ferry, le critère de l’investissement ne serait plus seulement lié à la nature de la dépense en cause, mais à l’utilité, notamment sociale, qui en découle au regard d’objectifs préalablement définis[3]. L’investissement public peut, par conséquent, aussi tendre à accroître le capital immatériel et humain de notre pays pour lui donner les moyens de faire face aux défis du futur. Sur ce sujet, les économistes font le plus souvent le constat que notre pays ne souffre pas d’un déficit d’investissement public[4], mais plutôt d’un risque d’éparpillement de l’effort sur des secteurs moins porteurs que d’autres pour le développement de la France [5]. Le champ est vaste et peut-être croirez-vous qu’à une heure aussi tardive, je m’éloigne de l’objet de ce colloque. Je crois au contraire que les questions qui ont été posées aujourd’hui, à savoir la définition des priorités, la validation des projets et leur financement, se posent de la même manière dans le cadre d’une définition volontairement élargie de l’investissement et je souhaiterais vous proposer, pour conclure ce colloque, d’aborder la question des grands investissements publics sous cet angle.

I - La définition des priorités de l’investissement public suppose toujours de s’interroger, en premier lieu, sur les finalités de l’État.

A - Car le choix de ces priorités est lié aux objectifs poursuivis par l’État.

1 - Les objectifs poursuivis par l’investissement – public ou privé – ne s’expriment pas uniquement en termes de croissance du produit intérieur brut. De longue date, la recherche en économie a dénoncé les lacunes de la mesure unidimensionnelle du produit intérieur brut qui ne quantifie que l’activité économique marchande. De la même manière, l’investissement désigne en priorité la formation brute de capital fixe dans les transports et l’équipement ainsi que, dans une moindre mesure, dans les infrastructures de santé ou d’enseignement. Or, dans un monde globalisé, marqué par une concurrence et une interdépendance accrues entre les États et les entreprises, la France est confrontée à de nouveaux défis qui, au-delà de la seule croissance économique, supposent une réflexion approfondie sur la cohésion sociale, le bien-être et le développement humains. Les objectifs de développement, de lutte contre les inégalités et de croissance du capital humain sont eux aussi des indicateurs essentiels de la mesure de la performance et de la qualité de la vie humaine. Pour garantir son attractivité et continuer à assurer son développement, notre pays doit relever, par des réformes structurelles qui ne sont pas l’objet de ces entretiens, mais aussi par des politiques ciblées d’investissement public, à la fois les défis du présent – la lutte contre le chômage et pour l’emploi, le développement d’une plus grande cohésion sociale et l’amélioration de l’efficacité des services publics – et les défis du futur, en particulier, ceux posés par le réchauffement climatique ou la révolution numérique. Ces évolutions transforment les modalités et les conditions du travail tel que nous le connaissons et elles renouvellent la place des États dans l’ordre mondial. Pour rester compétitif et maintenir un niveau élevé de croissance, notre pays doit s’interroger sur le périmètre de l’intervention publique et repenser les objectifs de l’investissement public. Les technologies qui sont à la base de la révolution numérique doivent, notamment, faire l’objet d’un niveau élevé d’investissement pour profiter de toutes les opportunités possibles et s’inscrire pleinement dans les processus qui seront au cœur de la croissance de demain[6]. La recherche et l’innovation sont deux autres secteurs qui doivent également faire l’objet d’un effort d’investissement public déterminant pour la croissance future[7].

2 - Quelques programmes ont déjà donné lieu à des investissements publics majeurs dont l’intérêt a été souligné. L’un des plus emblématiques, le programme des investissements d’avenir, a été lancé par le Président de la République en décembre 2009 en application du rapport « Investir pour l’avenir »[8] des Premiers ministres Alain Juppé et Michel Rocard et il vise à investir dans les secteurs porteurs de croissance et d’emploi, en particulier l’innovation, la recherche et l’enseignement supérieur. Les fonds investis ont notamment vocation à financer de grands projets de recherche, à faire émerger des pôles d’enseignement supérieur et de recherche mondialement reconnus et à stimuler les partenariats de recherche public-privé. La sélection des projets est opérée par des jurys internationaux sur la base d’appels à projets, la proposition finale étant validée par le Premier ministre sur proposition du Commissariat général à l’investissement. Cette démarche, conforme aux meilleurs standards, a été saluée par la Cour des comptes qui a souligné qu’en dépit d’une mise en œuvre très progressive, les premiers effets du programme se font sentir positivement[9].

B - Pour que notre pays puisse répondre aux défis du futur, la définition d’une nouvelle stratégie d’investissement public est un levier de première importance.

1 - La réponse aux défis auxquels nous sommes confrontés passe en partie par la refondation de la stratégie d’investissement public vers les besoins d’avenir et l’amélioration des coûts de fonctionnement du service public. Le lien entre investissement public et croissance économique a été mis en évidence par la théorie économique[10] et, notamment, les théories de la croissance endogène qui insistent sur le rôle du progrès technique et de l’innovation comme déterminants de la croissance économique[11]. Le critère de l’investissement public pourrait dans cette hypothèse aussi être sa capacité à transformer ainsi que son utilité sociale[12]. Or, la capacité d’innovation d’un État dépend largement du niveau de formation de ses membres et de la qualité de ses institutions, en particulier dans le champ économique et social[13]. C’est pourquoi le programme des investissements d’avenir et le grand plan d’investissement présenté en septembre dernier mettent l’accent sur la formation, l’enseignement supérieur et la recherche, comme facilitateurs de l’investissement et déterminants de la croissance. L’investissement dans les compétences et la formation des individus devrait en effet agir favorablement sur l’emploi et l’activité économique. En mai 2017, l’INSEE relevait par exemple que l’un des principaux freins à l’embauche était l’indisponibilité de main d’œuvre compétente[14]. Selon le rapport remis au Premier ministre en septembre dernier, un tel investissement permettrait une baisse d’un point du taux de chômage structurel ce qui, en ramenant notre taux d’emploi à un niveau proche de celui de nos voisins européens, augmenterait significativement le revenu par tête[15], tout en permettant une amélioration des finances publiques en raison de la baisse des dépenses de prise en charge des personnes éloignées du marché du travail[16]. L’investissement dans le numérique et le recours aux plateformes dans l’administration est aussi un objectif souhaitable pour l’action publique afin de permettre des gains d’efficience tout en réduisant certaines dépenses courantes. En outre, l’investissement public doit permettre d’orienter les financements vers les secteurs socialement utiles qui répondent à de grands objectifs de politique publique préalablement définis. C’est l’objectif poursuivi par la stratégie d’investissement mise en œuvre au niveau européen. De la même manière, il est soutenu que tous les objectifs poursuivis par le grand plan d’investissement présenté en septembre dernier sont de nature à induire un surplus permanent d’activité et donc à accroître le niveau de la production potentielle, voire le taux de croissance[17]. C’est notamment le cas des investissements en faveur de la transition écologique.

2 - Compte tenu du niveau de l’investissement public en France, la définition d’orientations politiques claires est déterminante pour éviter l’éparpillement et la superposition de politiques diverses et, quelquefois, contradictoires qui ont parfois marqué les choix de ces dernières années[18]. L’investissement public doit en effet répondre à une logique de moyen ou de long terme tendant à assurer la réalisation des objectifs d’intérêt général que l’État s’est assignés. D’une part, il est nécessaire que les choix d’investissement répondent à une impulsion politique déterminée s’inscrivant en cohérence avec une stratégie d’ensemble. Les premiers enseignements du programme des investissements d’avenir mettent en évidence un risque de dérive à cet égard. En effet, alors même que le Premier ministre conserve un pouvoir final de décision, la responsabilité de l’évaluation et de la sélection des projets a été confiée à un jury international indépendant. Or, la pratique révèle que l’État ne s’est jamais écarté des avis du jury, au risque d’abandonner sa responsabilité politique de mise en œuvre d’une stratégie globale et cohérente[19]. D’autre part, les politiques trop horizontales sont dénoncées pour leur inefficacité, dès lors qu’elles aboutissent à allouer de petites sommes à une multitude de dispositifs, ce qui ne leur permet pas toujours de bénéficier du niveau d’encouragement et d’entraînement dont ils ont besoin[20]. A l’inverse, les politiques plus ciblées ont le mérite d’agir par un seul instrument sur la réalisation d’un objectif précisément identifié[21] et de mieux mobiliser les ressources de l’État avec un effet de levier plus important. Enfin, la multiplication de dispositifs concurrents doit également être évitée. En matière d’innovation, par exemple, on recense près de soixante dispositifs d’incitation différents, ce qui crée un évident problème de lisibilité, ainsi qu’une forme de redondance. Les acteurs publics ou privés peinent à savoir quels sont les dispositifs les plus dynamiques et ils choisissent donc d’investir sans cibler les projets les plus prometteurs ou les plus rentables[22]. Pour être plus efficace, l’investissement public doit, par conséquent, se concentrer sur les secteurs les plus porteurs et leur allouer les fonds qui correspondent aux besoins identifiés.

En dépit des résultats mis en évidence par la théorie économique, la capacité de l’investissement public à réaliser les objectifs économiques et sociaux qui lui sont assignés[23] dépend en grande partie de son efficience, ce qui implique une réflexion approfondie sur les modalités d’évaluation, de sélection et de financement des projets.

II - Les choix opérés doivent, par conséquent, répondre à d’exigeants critères d’évaluation et de financement.

A - La sélection des projets doit être assumée sur le fondement d’une évaluation stricte de leurs avantages et inconvénients.

1 -La puissance publique intervient dans un contexte de concurrence internationale accrue et de restrictions budgétaires fortes. Il est, par conséquent, indispensable que la sélection des projets d’investissement obéisse à une procédure renforcée pour que notre pays retire de ces projets les bénéfices escomptés sans grever son budget, ni nuire à sa crédibilité sur la scène internationale[24]. L’évaluation des projets d’investissement doit, dans ce contexte, permettre d’éclairer la décision publique le plus en amont possible et d’éviter les dépenses publiques inadaptées au regard des objectifs poursuivis. Des méthodes d’évaluation de la rentabilité socio-économique des projets d’investissement ont ainsi été instaurées afin d’éviter un financement prématuré[25] ou mal mesuré de projets dont les coûts d’entretien ou de gestion s’avèreront au final trop élevés au regard des bénéfices obtenus[26]. De telles méthodes existent de longue date dans le domaine des infrastructures, en particulier des infrastructures de transport[27]. En dehors de ce secteur, peu de procédures formalisées existaient. Désormais, l’article 17 de la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012 impose, pour tous les projets d’investissement civil de l’État et de ses établissements publics, une évaluation socio-économique préalable[28]. Cette évaluation repose sur la définition d’un indicateur mesurant les bénéfices de long terme de l’investissement en y incluant toutes les externalités, positives ou négatives, au-delà de la seule rentabilité financière[29]. Cette évaluation attribue ainsi une valeur monétaire aux bénéfices et inconvénients, même non marchands, d’un projet. Cela permet, en particulier, de mesurer l’impact du projet sur l’environnement, la sécurité des personnes, la pollution… Cet indicateur global rejoint, d’une certaine manière, la théorie du bilan développée par le Conseil d’État en matière d’expropriation[30]. Cette évaluation est en outre susceptible d’être répétée à intervalles réguliers pour vérifier que les projets sont correctement mis en œuvre. Par exemple, s’agissant du label « initiative d’excellence », l’évaluation initiale est suivie d’une évaluation d’étape quatre ans plus tard pour apprécier si les engagements initiaux ont été mis en œuvre. Une telle évaluation d’étape est également préconisée dans le cadre du grand plan d’investissement[31]. Le cas échéant, le label est susceptible d’être retiré. S’agissant des investissements les plus importants, il est également prévu par le décret du 23 décembre 2013 pris pour l’application de l’article 17 de la loi de programmation du 31 décembre 2012[32] que l’évaluation socio-économique est suivie d’une contre-expertise menée par le commissariat général à l’investissement[33]. Ces dispositifs d’évaluation ex-post existent, comme on l’a vu, de longue date en matière de transports[34].

2 - L’évaluation socio-économique doit non seulement permettre de mesurer la valeur d’un projet, mais aussi de pouvoir les comparer entre eux et donc de les hiérarchiser[35]. Cette obligation d’inventaire est notamment prévue par le décret de 2013[36]. En matière de transport, l’inventaire avait déjà été mené par la commission Mobilité 21 sur la base de quatre critères : l’impact sur les objectifs de la politique de transport, l’impact écologique, l’impact sociétal et les performances socio-économiques du projet. L’objectif est dans ce cadre d’éclairer la stratégie globale de l’État le plus en amont possible en le renseignant sur la valeur absolue du projet, mais aussi sur sa valeur relative par rapport à d’autres projets comparables. Cependant, plusieurs difficultés ont été relevées à ce stade. D’une part, il demeure des incertitudes quant au périmètre du décret du 23 décembre 2013, dès lors que sa rédaction a pour l’instant conduit à exclure de son champ les investissements en recherche et développement, en équipement et en renouvellement des réseaux, ainsi que les investissements réalisés par les collectivités territoriales,[37] alors même que ces dernières représentent une part importante de l’investissement public. Simplement, les règles imposées aux collectivités territoriales pour la sélection de leurs investissements devraient être définies au niveau législatif pour tirer les conséquences de l’article 72 de la Constitution et elles devraient veiller à ne pas porter atteinte à leur libre administration. D’autre part, l’utilité de l’évaluation des projets d’investissement n’est pas encore entièrement perçue par les acteurs concernés[38]. Cette phase reste trop souvent perçue comme l’étape finale et formelle d’un processus déjà engagé pour laquelle les porteurs de projet se bornent à compiler ex-post les études nécessaires sans porter un regard critique et global sur la rentabilité socio-économique de leur projet[39]. Sur ces sujets, le Conseil d’État a progressivement renforcé ses exigences en matière d’évaluation[40]. Encore récemment, il a annulé la déclaration d’utilité publique d’un projet d’infrastructure ferroviaire - la ligne à grande vitesse Poitiers-Limoges - en raison, notamment, de l’insuffisante définition des modalités de financement du projet, qui rejaillissait sur son utilité publique[41]. Enfin, l’évaluation résulte trop souvent d’une analyse d’espèce sans considération de la cohérence d’ensemble de la stratégie d’investissement public. Il est pourtant indispensable que les décideurs publics puissent s’appuyer sur des évaluations objectives et précises leur permettant d’apprécier à la fois l’intérêt, les avantages et les inconvénients intrinsèques d’un projet, ainsi que sa cohérence vis-à-vis d’autres projets existants ou en cours de développement.

B - Au-delà de la sélection des projets, leur financement s’inscrit dans un contexte de forte contrainte budgétaire qui interroge notre capacité à mettre en œuvre des réformes structurelles crédibles.

1 -Dans ce contexte, la question du financement des investissements publics n’est pas neutre. Car tous les financements n’ont pas le même impact. Il est évident que dans certaines hypothèses, dans lesquelles la rentabilité économique de l’investissement est faible, voire inexistante, seule la ressource budgétaire peut être mobilisée. C’est par exemple le cas de la formation des chômeurs ou des personnels de santé qui est un secteur dans lequel la notion de rendement purement financier n’a pas vraiment de sens. Dans d’autres cas, l’État peut agir sur certains leviers incitatifs, tels que la fiscalité ou le déploiement de garanties en loi de finances, ou consentir des prêts afin d’entraîner le secteur privé à investir dans les domaines qui lui paraîtront les plus utiles socialement. Ces instruments, qui minimisent l’impact sur le solde budgétaire des administrations publiques, sont, par exemple, pertinents dans le domaine de la transition énergétique dans lequel le levier fiscal peut être efficace. En outre, une attribution probatoire des fonds peut être envisagée à l’instar de ce qui se fait pour les établissements labellisés « initiative d’excellence » qui, au cours des quatre premières années, ne disposent pas des fonds alloués, mais uniquement des intérêts que ces sommes produisent. Ce n’est qu’à l’issue de l’évaluation d’étape et si celle-ci confirme le label, que les fonds sont définitivement alloués aux établissements concernés, ce qui limite pour l’État la prise de risque initiale et surtout impose aux établissements de mener à bien les réformes nécessaires. D’autres instruments innovants de financement peuvent être envisagés à l’instar de ce qui a été prévu au niveau européen avec les fonds de garantie, qui associent les investisseurs publics et privés dans une logique de partage des risques[42].

2 - Par ailleurs, la question du financement des projets d’investissement interroge la répartition de la charge entre l’État, les collectivités territoriales, les institutions européennes et les acteurs privés. En France, les collectivités territoriales représentent 55% de l’investissement public et l’État 35%[43]. Au sein des collectivités territoriales, ce sont surtout les régions qui se sont affirmées comme les acteurs centraux de l’investissement public, notamment en matière d’innovation[44]. Cette répartition interne à la France ne doit pas faire oublier l’acteur majeur qu’est l’Union européenne. Elle contribue, par exemple, à hauteur de 4,5% au total des aides à l’innovation[45]. Cette dernière s’est d’ailleurs engagée, avec le « plan Juncker » d’investissement pour l’Europe, dans un plan d’investissement de grande envergure doté de 315 milliards d’euros à partir d’une mise de départ de 21 milliards[46].

Cette multitude d’acteurs nécessite une coordination renforcée entre eux pour éviter l’émergence de projets concurrents et le saupoudrage des aides sans ciblage spécifique sur les projets transversaux les plus porteurs et les plus dynamiques[47]. Cela implique un meilleur dialogue entre les acteurs locaux et nationaux et une plus grande collaboration dans le portage de projets.

 

Les dépenses publiques d’investissement bénéficient le plus souvent d’un regard positif, dès lors qu’elles sont perçues comme utiles, voire nécessaires, au développement économique et social des pays. Le récent essor des plans d’investissement sur les plans national et européen ne peut que confirmer cette appréciation positive de l’investissement public. Cependant, les restrictions budgétaires auxquelles nous devons faire face et la nécessité de développer une politique efficace et cohérente ont aussi accru la nécessité d’exercer un contrôle plus attentif sur les choix publics en matière d’investissement.

Il est important de souligner que les analyses économiques préalables à la sélection des décisions d’investissement et portant sur leurs méthodes de financement ont une dimension économique et politique évidente. Elles sont aussi des outils indispensables à la qualité des décisions juridiques susceptibles d’être prises en cas de conflit. Certes, le juge fait application de la loi et du droit, mais il ne peut s’approprier pleinement les questions dont il est saisi en la matière que s’il dispose d’analyses économiques documentées, le cas échéant divergentes, voire contradictoires, pour être en mesure de statuer en connaissance de cause. Toute dérive et toute séparation injustifiée des raisonnements économiques et juridiques risqueraient de conduire à des jurisprudences subjectives, hors-sol, voire carrément arbitraires. C’est la raison pour laquelle je ne peux, en concluant cette séance, que lancer un appel au rapprochement et à la coopération des économistes et des juristes afin qu’ils soient  en capacité de mieux prendre et de contrôler d’une manière plus pertinente les décisions économiques. De même, il convient corrélativement d’approfondir l’analyse économique du droit et, notamment, de la production normative et des décisions de justice. Ces pistes sont essentielles pour que les économistes, les politiques et les juristes puissent être en capacité de mieux exercer leurs fonctions.

En tout cas, dès aujourd’hui, les dialogues menés entre juristes, économistes et décideurs publics ont montré l’importance d’une évaluation plus rigoureuse des projets et des modalités de leur financement, ainsi que d’une évaluation de l’intervention des acteurs européens. Je souhaite par conséquent remercier très chaleureusement Jean Pisani-Ferry, pour sa stimulante introduction, les présidents des quatre tables rondes, Philippe Martin, Christian Leyrit, Rémi Bouchez et Herald Ruijters qui ont dirigé avec beaucoup de clarté et de maîtrise nos échanges ainsi que l’ensemble des intervenants pour la qualité de leurs réflexions et de leurs éclairages. Enfin, j’adresse un cordial salut aux participants qui nous ont apporté des critiques, des remarques et des observations très utiles.

[1] Texte écrit en collaboration avec Sarah Houllier, magistrat administratif, chargée de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.

[2] V. Aussilloux et C. Gouardo, « Mieux investir au service de la croissance », France Stratégie, février 2017, p. 2.

[3] J. Pisani-Ferry, « Le grand plan d’investissement 2018-2022 », rapport remis au Premier ministre en septembre 2017, p. 13.

[4] F. Dell, P. Douillard, L. Janin et N. Lorach, « Y a-t-il un retard d’investissement en France et en Europe depuis 2007 ? », Note d’analyse de France Stratégie n° 16, septembre 2014 ; FMI, Making Public Investment More Efficient, 11 juin 2015 ; J. Pisani-Ferry, op.cit. note 3.

[5] Annexe au PLF 2017, « Evaluation des grands projets d’investissements publics », p. 12.

[6] F. Dell, P. Douillard, L. Janin et N. Lorach, op.cit. note 4, p. 4.

[7] F. Dell, P. Douillard, L. Janin et N. Lorach, op.cit. note 4, p. 5.

[8] Rapport d’A. Juppé et M. Rocard, « Investir pour l’avenir. Priorités stratégiques d’investissement et emprunt national » remis au Président de la République en novembre 2009, accessible à <http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/contenu/piece-jointe/2014/08/rapport_juppe_rocard.pdf> (16/10/2017).

[9] Rapport de la Cour des comptes, Le programme d’investissement d’avenir. Une démarche exceptionnelle, des dérives à corriger, décembre 2015.

[10] Voir sur ce point le rapport du FMI, Making public investment more efficient, op.cit. note 4, p. 17.

[11] Voir, notamment, P. Aghion, Repenser la croissance économique, leçon inaugurale au Collège de France, Fayard, 2016.

[12] J. Pisani-Ferry, op.cit. note 3, p. 13.

[13]Quinze ans de politiques d’innovation en France, Rapport de France Stratégie, 21 janvier 2016.

[14] Selon l’INSEE, 27% des entreprises interrogées et 84% des entreprises en développement citaient l’indisponibilité de main d’œuvre compétente comme frein à l’embauche (J. Pisani-Ferry, op.cit. note 3, p. 19).

[15] J. Pisani-Ferry, op.cit. note 3, p. 17.

[16] J. Pisani-Ferry, op.cit. note 3, p. 23.

[17] J. Pisani-Ferry, op.cit. note 3.

[18]Quinze ans de politiques d’innovation en France, op.cit. note 13.

[19] Cour des comptes, Lancement du programme des investissements d’avenir relevant de la mission recherche et enseignement supérieur, rapport délibéré le 23 mai 2013, p. 6.

[20] Voir notamment Quinze ans de politiques d’innovation en France, op.cit. note 13, et M. Basache-Beauvallet, D. Bureau, F. Giavazzi et X. Ragot, « Quelle stratégie pour les dépenses publiques ? », Note du Conseil d’analyse économique, n° 43, juillet 2017.

[21]Quinze ans de politiques d’innovation en France, op.cit. note 13.

[22]Quinze ans de politiques d’innovation en France, op.cit. note 13. Voir en particulier le tableau n°3 de la synthèse du rapport.

[23] FMI, Improving public investment efficiency in the G-20, 1er septembre 2015, p. 5.

[24] V. Aussilloux et C. Gouardo, op.cit. note 2, p. 2.

[25] Par exemple, le développement massif du photovoltaïque avait été favorisé par des tarifs d’achat très avantageux, alors que la technologie n’était pas encore stabilisée, ce qui s’était ensuite avéré très coûteux (J. Pisani-Ferry, « Quelles politiques structurelles mener dans un contexte d’insuffisance de la demande ? », novembre 2014, accessible à <http://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/201410_problemes_eco_jecos.pdf> (16/10/2017)).

[26] L. Janin et P. Douillard, « Trois secteurs cibles pour une stratégie européenne d’investissement », Note d’analyse de France Stratégie n° 18, novembre 2014, p. 5.

[27] Voir notamment l’article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs et le décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 relatif à l’application de cet article.

[28]Article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

[29] L. Janin et P. Douillard, op.cit. note 27, p. 5.

[30] CE Ass, 28 mai 1971, Ministre de l'équipement et du logement c. Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville Nouvelle Est », n° 78825, Rec. 409.

[31] J. Pisani-Ferry, op.cit. note 3, p. 15.

[32]cret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d'évaluation des investissements publics en application de l'article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

[33] Article 3 du décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d'évaluation des investissements publics en application de l'article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

[34] Article L. 1511-6 du code des transports : « Lorsque les opérations mentionnées à l'article L. 1511-2 sont réalisées avec le concours de financements publics, un bilan des résultats économiques et sociaux est établi au plus tard cinq ans après leur mise en service. Ce bilan est rendu public. »

[35] J-M. Charpin, L. Ruat et C. Freppel, « Evaluation des procédures d’évaluation socio-économique des projets d’investissements publics », rapport de l’IGF, décembre 2016, p. 1.

[36] Article 2 du décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d'évaluation des investissements publics en application de l'article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

[37] J-M. Charpin, L. Ruat et C. Freppel, op.cit. note 36, pp. 3-4.

[38] J-M. Charpin, L. Ruat et C. Freppel, op.cit. note 36.

[39] J-M. Charpin, L. Ruat et C. Freppel, op.cit. note 36, p. 29.

[40] Le juge administratif s’attache à vérifier que le dossier comporte une étude d’impact actualisée permettant, en particulier, d’apprécier les effets du projet sur l’environnement (CE, 10 novembre 1995, Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature et autres, n° 156788),une notice expliquant avec suffisamment de précision les motifs ayant conduit à retenu cette variante du projet plutôt qu’une autre (CE, 25 avril 2007, Commune de Beauregard-de-Terrasson, n° 283016 ; CE, 17 mars 2010, Alsace Nature, n° 314114), ainsi que des précisions permettant d’apprécier le coût réel et total de l’opération projetée (CE, 23 janvier 1970, Epoux Neel ; CE, 20 septembre 1993, Association de défense des riverains et usagers de la RN 117 ; CE, 28 mars 2011, Collectif contre les nuisances du TGV de Chasseneuil du Poitou et de Migne-Auxances, n° 330256).

[41] CE, 15 avril 2016, Fédération nationale des associations des usagers des transports et autres, n° 387475 : s’agissant de la ligne à grande vitesse « Poitiers-Limoges », le Conseil d’État a jugé que le dossier d’enquête préalable se bornait, dans son analyse des conditions de financement du projet, à présenter les différentes modalités de financement habituellement mises en œuvre pour ce type d’infrastructure et les différents types d’acteurs susceptibles d’y participer, sans donner d’informations précises et concrètes sur le financement particulier de ce projet.

[42] J. Pisani-Ferry, op.cit. note 3, p. 25.

[43] Annexe au PLF 2017, op.cit. note 5, p. 10. Ces chiffres incluent les investissements en matière de défense, qui représentent l’essentiel de l’investissement de l’État.

[44]Quinze ans de politiques d’innovation en France, op.cit. note 13 : les régions assurent les deux tiers des financements des collectivités territoriales en matière d’innovation (527 millions d’euros en 2014).

[45]Quinze ans de politiques d’innovation en France, op.cit. note 13.

[46] Voir sur ce sujet le discours du président Juncker devant le Parlement européen prononcé le 26 novembre 2014, accessible à <http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-2160_fr.htm> (16/10/2017).

[47] FMI, Improving public investment efficiency in the G-20, op.cit. note 24, p. 18.

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