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22 avril 2015 | Avis consultatif

Dialogue social et emploi

Le Gouvernement a décidé de rendre public l'avis rendu par le Conseil d'État sur le projet de loi relatif au dialogue social et à l’emploi. Retrouvez ci-dessous l'analyse juridique que le Conseil d'État a faite du projet qui lui était soumis.

CONSEIL D’ÉTAT
Assemblée générale
Section sociale

Séance du jeudi 16 avril 2015

N° 389.926

EXTRAIT DU REGISTRE DES DÉLIBÉRATIONS

Avis sur un projet de loi relatif au dialogue social et à l’emploi

1. Le Conseil d’État a été saisi le 3 avril 2015 d’un projet de loi relatif au dialogue social et à l’emploi, qui modifie notamment le code du travail, le code de la sécurité sociale et le code de l’action sociale et des familles.

2. Ce projet porte sur quatre thèmes traités en autant de titres.

  • Le titre Ier est relatif au dialogue social au sein de l’entreprise. Le Gouvernement avait saisi les partenaires sociaux, sur le fondement des dispositions de l’article L. 1 du code du travail, d’un document d’orientation visant à la qualité et à l’efficacité du dialogue social dans les entreprises et à l’amélioration de la représentation des salariés. La négociation s’est ouverte au mois d’octobre 2014 et s’est interrompue au mois de janvier 2015 sans que les partenaires sociaux ne parviennent à un accord. Le Gouvernement a élaboré un projet de loi portant, pour l’essentiel, sur les sujets mentionnés dans le document d’orientation.

Le chapitre Ier organise des commissions paritaires territoriales interprofessionnelles, pour animer le dialogue social dans les très petites entreprises.

Le chapitre II instaure des droits nouveaux - notamment à travers un statut du négociateur interprofessionnel, une représentation plus équilibrée entre les hommes et les femmes et un renforcement des prérogatives des représentants des salariés dans les conseils d’administration - et une reconnaissance des compétences des représentants des salariés dans leur carrière professionnelle.

Le chapitre III fixe plusieurs dispositions qui rendent plus lisibles les institutions représentatives du personnel, en élargissant le champ et les prérogatives de la délégation unique du personnel, en ouvrant la possibilité par accord majoritaire de fusionner ou de regrouper des institutions représentatives, en clarifiant leur rôle respectif, en aménageant le régime des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) et en permettant la réunion simultanée de ces institutions.

Le chapitre IV procède à une double simplification des obligations de consulter et de négocier, qui sont regroupées, et des aménagements, dans le franchissement des seuils, des obligations de mettre en place les institutions représentatives.

Le chapitre V complète ces dispositions par des mesures complémentaires en matière de représentativité patronale et de formation et de recherche pour les organisations syndicales

  • Le titre II pérennise les annexes à la convention d’assurance chômage relatives au régime particulier des intermittents du spectacle et organise les négociations combinées de cette convention entre le niveau interprofessionnel et le niveau professionnel.
  • Le titre III fixe l’objectif de création d’un compte personnel d’activité ayant vocation à rassembler les droits sociaux de chaque personne. Il invite les organisations professionnelles d’employeurs et syndicales de salariés à engager la concertation en vue d’une éventuelle négociation. Il clarifie, en outre, le rôle de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes et élargit le bénéfice du contrat de professionnalisation aux demandeurs d’emploi de longue durée.
  • Le titre IV crée une prime d’activité qui se substitue au revenu de solidarité active d’activité et à la prime pour l’emploi.

3. Le projet de loi a fait l’objet de diverses améliorations rédactionnelles. Il appelle par ailleurs, de la part du Conseil d’État, les observations suivantes.

Sur le titre Ier relatif au dialogue social au sein de l’entreprise

4. Le projet de loi prévoit la mise en place d’une commission paritaire régionale interprofessionnelle pour les très petites entreprises relevant des branches professionnelles qui n’ont pas mis en place de telles commissions au niveau d’une branche professionnelle ou d’un ensemble de branches. Ces entreprises ne sont pas soumises à l’obligation, limitée aux entreprises d’au moins onze salariés, d’élire des délégués du personnel. Cette commission paritaire régionale revêt le caractère d’une institution représentative à la fois pour les travailleurs et pour les employeurs concernés. Elle a, en effet, des compétences déterminées, qui consistent à donner aux salariés et aux employeurs toutes informations ou conseils utiles sur les dispositions légales et conventionnelles qui leur sont applicables et à apporter des informations, à débattre et à rendre tout avis utile sur les questions spécifiques aux entreprises de cette taille, notamment en matière d’emploi, de formation, de gestion prévisionnelle des compétences, de conditions de travail et de santé. De ce fait, la création d’une telle commission concourt à la mise en œuvre par la loi du principe constitutionnel de participation. Elle nécessite par conséquent l’organisation de la représentation des employeurs de moins de 11 salariés et des salariés des entreprises qu’ils exploitent. Si la représentativité des organisations syndicales de travailleurs est déterminée par le scrutin concernant les entreprises de moins de 11 salariés mentionné aux articles L. 2122-5 et L. 2122-9 du code du travail, la mesure de celle des organisations professionnelles d’employeurs de moins de onze salariés n’est pas prévue et les mesures existantes ne tiennent pas compte de ce seuil d’effectif.

Le Conseil d’État a par suite estimé nécessaire de conférer un caractère temporaire et transitoire à un dispositif de représentation des organisations professionnelles ne prenant pas en compte ce seuil. Au-delà du 1erjuillet 2021, l’aménagement des systèmes d’information dont disposeront les pouvoirs publics et les organisations professionnelles permettront de prendre en compte ce seuil dans la répartition des sièges entre ces organisations.

5. Le projet de loi fixe l’obligation pour les organisations syndicales de salariés et, plus largement pour les salariés eux-mêmes, de composer des listes de candidats et de candidates comportant une proportion d’hommes et de femmes égale à cette proportion dans le collège électoral considéré des salariés de l’entreprise ou de l’établissement. Certes, par sa décision 2006-533 DC du 16 mars 2006, le Conseil constitutionnel s’est fondé sur les articles 1er et 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, sur le troisième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et sur l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958, pour juger qu’une disposition qui impose le respect de proportions déterminées de femmes et d’hommes au sein des comités d’entreprise et parmi les délégués du personnel est contraire à l’égalité devant la loi et, par suite, contraire à la Constitution. Mais depuis cette décision, l’article 1erde la Constitution a été complété par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 par une disposition aux termes de laquelle : « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales ». Le présent projet, qui fixe l’obligation d’une composition des listes de candidats par collège qui reflète la proportion des hommes et des femmes par collège, est de nature à rendre plus effective la représentation des salariés, femmes et hommes, dans un contexte qui reste encore marqué par des différences fortes à l’intérieur des entreprises entre les emplois occupés par des femmes et ceux occupés par des hommes et par un décalage sensible entre ces proportions et celles des hommes et des femmes représentant les salariés ou exerçant des responsabilités dans les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs. Le Conseil d’État a estimé que la disposition en cause trouve son fondement dans l’article 1erde la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

6. Le nombre de représentants des salariés et le crédit d’heures dont ils bénéficient constituent des garanties liées à l’exercice de leur mandat. Or, il résulte notamment de la décision du Conseil constitutionnel 2004-494 DC du 29 avril 2004 sur la loi relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social que c’est au législateur qu’il revient de déterminer, dans le respect du principe constitutionnel de participation, les conditions de mise en œuvre de ses garanties. Le Conseil d’État en a déduit que ces garanties données aux représentants du personnel pour l’exercice de leur mandat devaient dans leur principe figurer dans la loi. Le législateur peut cependant renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer le nombre de ces représentants en fonction de critères définis par la loi comme des effectifs de l’entreprise, ainsi que le nombre d’heures de délégation dont ils bénéficient.

Sur le titre II relatif aux règles spécifiques d’assurance chômage des intermittents du spectacle

7. Le projet de loi consacre l’existence de règles spécifiques d’assurance chômage pour les intermittents du spectacle (salariés de l’audiovisuel, du cinéma, de la musique et du spectacle vivant) et instaure une procédure inédite de négociation « à deux niveaux » permettant aux organisations professionnelles représentatives du secteur du spectacle de participer directement à l’élaboration de ces règles dans un cadre défini par les partenaires sociaux au niveau interprofessionnel. La volonté du Gouvernement est de mettre fin, par un système pérenne, aux crises successives qui, depuis près de cinquante ans, ont ponctué l’histoire des négociations de l’assurance chômage.

8. Le texte, après avoir consacré dans l’article L. 5424-22 du code du travail l’existence de règles spécifiques pour l’assurance chômage des intermittents du spectacle, prévoit qu’à l’intérieur du cadre général de négociation des règles d’assurance chômage par les partenaires sociaux interprofessionnels au sein de l’UNEDIC, les organisations de salariés et d’employeurs représentatives de l’ensemble des professions du spectacle sont invitées à négocier entre elles des règles spécifiques. Un document de cadrage est établi au niveau interprofessionnel. Il précise les objectifs de la négociation en ce qui concerne notamment la trajectoire financière et le respect de principes applicables à l’ensemble des bénéficiaires de l’assurance chômage.

9. Lorsque l’accord respecte les orientations définies dans ce document, les règles spécifiques qu’il contient sont reprises dans les accords relatifs au régime d’assurance chômage. A défaut d’accord ou dans l’hypothèse dans laquelle l’accord ne respecte pas ces orientations, les partenaires sociaux interprofessionnels fixent alors les règles d’indemnisation du chômage des intermittents du spectacle. Un comité d’expertise institué par la loi peut être sollicité par les partenaires sociaux professionnels ou interprofessionnels sur l’évaluation de l’impact financier ou opérationnel d’une mesure ou d’un ensemble de mesures envisagées. A la fin des négociations des partenaires sociaux représentatifs des professionnels du spectacle, ce comité rend un avis sur le respect par l’accord de la trajectoire financière fixée par le document de cadrage.

Enfin, le projet de loi précise que les organisations représentatives des professionnels du cinéma, de l’audiovisuel et du spectacle négocient, avant le 31 janvier 2016, en vue d’actualiser la liste des métiers ouvrant droit au bénéfice des règles d’assurance chômage propres aux intermittents du spectacle.

10. Le Conseil d’État a estimé, en premier lieu, que l’existence de règles spécifiques d’assurance chômage pour les intermittents du spectacle consacrées par le projet de loi ne portait pas atteinte au principe d’égalité devant la loi découlant de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, dès lors que le secteur des professions du spectacle se singularise par une très forte flexibilité liée au mode d’activité par projet qui se traduit par le recours majoritaire au contrat à durée déterminée d’usage (articles L. 1242-2 et D. 1242-1 du code du travail). Cette organisation très particulière de l’emploi dans le secteur peut être regardée comme créant une situation différente de celle des autres salariés relevant du régime général d’assurance chômage, la différence de traitement envisagée étant en rapport direct avec l’objet de la loi qui est d’offrir un cadre stabilisé et sécurisé pour les intermittents du spectacle.

11. Il a également estimé que le présent projet de loi, en tant qu’il consacre l’existence de règles spécifiques d’assurance chômage spécifique pour les intermittents du spectacle, ne portait pas une atteinte excessive au principe d’égalité devant les charges publiques découlant de l’article 13 de la Déclaration de 1789. En effet, si les coûts, jugés souvent excessifs, induits par ce dispositif spécifique seront, comme c’est le cas pour le système actuel des annexes VIII et X, supportés par l’ensemble des bénéficiaires du régime d’assurance chômage, cette rupture d’égalité devant les charges publiques se justifie par la nécessité d’assurer une solidarité interprofessionnelle au bénéfice d’un secteur spécifiquement marqué par un mode d’activité par projet. Cette solidarité est d’ailleurs inhérente aux modalités selon lesquelles s’est créé en France le système d’assurance chômage. Ce motif est objectif et rationnel et il est en rapport avec l’objectif que s’est fixé le législateur, en l’occurrence assurer aux intermittents du spectacle un cadre stabilisé et sécurisé. Le Conseil d’État a relevé, en outre, que le projet tend à réduire cette rupture d’égalité en contraignant les partenaires sociaux tant par la nécessité de respecter une trajectoire financière que par l’invitation formelle à réexaminer, dans un délai proche, les listes des emplois des professions pouvant être pourvus par la conclusion de contrats à durée déterminée d’usage.

12. Le Conseil d’État a constaté, en deuxième lieu, que si le dispositif proposé conduit à une négociation collective à un double niveau, les règles gouvernant cette négociation restent fixées par la loi. Celle-ci encadre de manière suffisante la délégation aux partenaires sociaux, notamment en redéfinissant l’articulation des niveaux de la négociation collective dans le champ concerné et en instaurant un cadre précis pour la subdélégation opérée entre le niveau interprofessionnel et le niveau professionnel. Ce cadre prévoit en particulier le respect de principes applicables à l’ensemble des bénéficiaires du régime d’assurance chômage et le respect d’une trajectoire financière. Le Conseil d’État a donc estimé que le projet ne méconnaissait pas l’article 34 de la Constitution.

13. Il a estimé, en troisième lieu, que le projet de loi pouvait, sans méconnaître le principe de participation découlant du huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, réarticuler les niveaux de négociation en habilitant les partenaires sociaux représentatifs des professions du spectacle à négocier les règles spécifiques concernant les intermittents du spectacle. En effet, si le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère celui de la Constitution du 4 octobre 1958, dispose en son huitième alinéa que « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises », l'article 34 de la Constitution range dans le domaine de la loi la détermination des principes fondamentaux du droit du travail et du droit syndical. Il appartient par conséquent au seul législateur de déterminer, dans le respect des principes qui sont énoncés au huitième alinéa du Préambule, les conditions de leur mise en œuvre. (Décision n° 77-79 DC du 5 juillet 1977, Rec. p. 35).

Le Conseil d’État a également relevé que le caractère contraint des négociations, qui se traduit par l’obligation des partenaires sociaux des professions du spectacle de respecter les orientations générales et financières d’un document de cadrage défini par les partenaires sociaux au niveau interprofessionnel, ne portait pas une atteinte excessive au principe de participation, ni à la liberté contractuelle des partenaires sociaux, principe qui procède de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (CC. Décision n° 99-423 DC du 13 janvier 2000, cons. 48, Rec. p. 33). En effet, le cadre contraint des négociations se justifie par la nécessité de réduire les écarts de situation entre les intermittents du spectacle et les autres salariés relevant du régime d’assurance chômage. Le Conseil d’État a, enfin, estimé que l’obligation imposée aux partenaires sociaux du niveau interprofessionnel de reprendre dans la convention d’assurance chômage un accord conclu par les partenaires sociaux du secteur du spectacle se justifie dès lors que celui-ci respecte les orientations fixées par le document de cadrage et permet de donner un plein effet à l’accord conclu par les partenaires sociaux du secteur du spectacle.

Sur le titre IV relatif à la création de la prime d’activité

14. La prime d’activité a pour objet d’inciter à l’exercice ou à la reprise d’une activité professionnelle des travailleurs disposant de ressources modestes, qu’ils soient salariés ou non salariés. Elle remplace la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) et la prime pour l’emploi, dispositifs à l’efficacité contestée, le premier en raison du faible taux de recours à cette prestation parmi les publics éligibles, le second en raison de son caractère trop dispersé et du décalage temporel de son versement. La réforme conduit à dissocier, d’une part, la part « socle » du RSA qui est maintenue dans une stricte logique de minima social et qui consiste en un montant forfaitaire dont le niveau varie en fonction de la composition du foyer et du nombre d’enfants à charge et, d’autre part, la prime d’activité, qui constitue un outil de soutien à l’insertion professionnelle et à l’activité.

Sur la qualification de la prime d’activité au sens du droit de l’Union

15. Le règlement n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale distingue les prestations de sécurité sociale, les prestations spéciales en espèces à caractère non contributif et les autres prestations, dites d’assistance sociale, chaque prestation étant exclusive l’une de l’autre. Ces qualifications n’emportent pas les mêmes conséquences. En particulier, la qualification de prestation de sécurité sociale implique, entre autres, de totaliser les périodes de résidence accomplies dans le cadre de la législation d’un État membre pour calculer les droits à une prestation de sécurité sociale dans un autre État membre.

En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, une prestation peut être qualifiée de prestation de sécurité sociale dans la mesure où elle est octroyée, en dehors de toute appréciation individuelle et discrétionnaire des besoins personnels, aux bénéficiaires sur la base d’une situation légalement définie et où elle se rapporte à l’un des risques énumérés à l’article 3 du règlement n° 883/2004 (16 juillet 1992, Hughes, C-78/91, point 15).

Le Conseil d’État a estimé que la prime d’activité ne se rattachait à aucune des prestations listées à l’article 3 de ce règlement et, en particulier, ne relevait pas des prestations de chômage mentionnées au h). En effet, la prime d’activité, qui au demeurant est financée par l’État et gérée par les caisses d’allocation familiale et les caisses de la mutualité sociale agricole, n’a pas pour objet de couvrir le risque lié à la perte involontaire d’emploi. Elle ne tient pas compte des périodes de travail antérieures et des cotisations qui ont été versées et son versement est maintenu en cas de reprise d’activité dès lors que le bénéficiaire remplit par ailleurs les autres conditions d’octroi de la prestation. Si la Cour de justice de l’Union européenne a pu assimiler des prestations destinées à prévenir un chômage futur à des prestations de chômage, comme par exemple des prestations d’aide à la formation professionnelle concernant des travailleurs au chômage ou menacés de chômage (4 juin 1987, Campana, C-375/85, point 12), la prime d’activité ne peut être regardée comme destinée aux travailleurs sous le coup d’une « menace concrète de chômage » au sens de la jurisprudence de la Cour.

Le Conseil d’État a, par conséquent, estimé que la prime d’activité constituait une prestation d’assistance sociale et non une prestation de sécurité sociale au sens du règlement n° 883/2004, la circonstance que la prime d’activité soit codifiée dans le code de la sécurité sociale n’emportant par elle-même aucune qualification particulière. La qualification de prestation spéciale en espèces à caractère non contributif est par ailleurs exclue dès lors que la prime d’activité ne figure pas à l’annexe X de ce règlement et ne remplit ainsi pas l’une des trois conditions pour revêtir cette qualification.

Le Conseil d’État a, par ailleurs, considéré que la prime d’activité, qui vise les travailleurs disposant de ressources modestes, ne pouvait être qualifiée de prestation financière destinée à assurer le retour à l’emploi, au sens de la jurisprudence de la Cour de justice (4 juin 2009, Vatsouras et Koupatantze, C-22/08 et C-23/08, point 40), une telle qualification étant réservée aux prestations versées aux personnes à la recherche d’un emploi.

Sur la condition de résidence stable et effective

16. L’octroi de la prime d’activité est soumis, d’une part, à une condition de ressources et, d’autre part, à la condition que l’allocataire réside en France de façon stable et effective. Le bénéfice de la prime d’activité peut être accordé à tout Français et à tout ressortissant d’un État membre de l’Union européenne, d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse. Pour en bénéficier, les ressortissants d’États tiers doivent en revanche être titulaires depuis au moins cinq ans d’un titre de séjour autorisant l’exercice d’une activité professionnelle.

Le Conseil d’État a relevé que la prime d’activité constitue un « avantage social » au sens de l’article 7 du règlement n° 492/2011 du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union, en vertu duquel les travailleurs ressortissants d’un État membre bénéficient sur le territoire d’un autre État membre des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux.

La Cour de justice de l’Union européenne admet que le bénéfice d’un avantage social soit soumis à une condition de résidence, par définition plus facilement remplie pour un travailleur national que pour un travailleur ressortissant d’un autre État membre, sous réserve qu’une telle condition soit objectivement justifiée et proportionnée à l’objectif poursuivi (CJCE, 23 mai 1996, O’Flynn, C-237/94, point 20). S’agissant d’aides financières relatives à la poursuite d’études de niveau secondaire ou supérieur, qui visent à augmenter la proportion de titulaires de diplômes d’enseignement supérieur dans l’État concerné, elle considère ainsi la condition de résidence objectivement justifiée mais non proportionnée au but poursuivi, dès lors que d’autres critères, moins restrictifs, pourraient être instaurés pour témoigner du degré d’attachement réel entre les intéressés et l’État membre (CJUE, 12 juin 2012, Commission c/ Pays-Bas, C-542/09, points 63, 65 et 66 et 20 juin 2013, Giersch, C-20/12, point 82). Elle admet, en revanche, qu’une prestation accordée aux jeunes travailleurs résidant aux Pays-Bas atteints d’une incapacité de travail totale ou partielle de longue durée avant leur entrée sur le marché du travail, qui dépend du salaire minimal et du niveau de vie aux Pays-Bas et est étroitement liée au contexte socio-économique de cet État, soit versée aux seuls résidents aux Pays-Bas (CJCE, 11 septembre 2007, Hendrix, C-287/05).

Au regard de l’objectif de la prime d’activité, qui vise à l’insertion professionnelle sur le marché du travail français, et à ses modalités de calcul, qui tiennent compte, par construction, du niveau de vie constaté en France et sont propres au contexte socio-économique français, le Conseil d’État a estimé, en l’état de la jurisprudence de la Cour de justice, que la condition de résidence stable et effective était objectivement justifiée et proportionnée à l’objectif poursuivi et, par suite, conforme au droit de l’Union.

Sur l’exclusion des travailleurs détachés en France du champ de la prime d’activité

17. Les travailleurs détachés en France s’entendent des travailleurs employés par une entreprise installée hors de France, dans un autre État membre de l’Union européenne, et détachés pour une durée limitée sur le territoire national afin d’exécuter un travail à la demande de leur employeur.

Le statut des travailleurs détachés dans les États membres de l’Union européenne est régi par les directives 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services et 2014/67/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l'exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services et modifiant le règlement (UE) n° 1024/2012 concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur.

En vertu de l’article 3 de la directive 96/71/CE, les États membres veillent au respect, par les entreprises détachant des travailleurs sur leur territoire, des « conditions de travail et d’emploi » fixées par le droit national, que ce soit par des normes législatives ou réglementaires ou par conventions collectives.

18. Le Conseil d’État a estimé que la prime d’activité n’était pas au nombre des conditions de travail et d’emploi devant être garanties aux travailleurs détachés en France. En particulier, si, en vertu du c) de l’article 3 de cette directive, le « taux de salaire minimal » constitue une condition de travail et d’emploi, la Cour de justice de l’Union européenne juge que les majorations et suppléments, qui ne sont pas définis en tant qu’éléments faisant partie du salaire minimum par la législation ou la pratique nationale de l’État membre sur le territoire duquel le travailleur est détaché, et qui modifient le rapport entre la prestation du travailleur et la contrepartie que celui-ci perçoit n’entrent pas dans le champ du c) de l’article 3 (14 avril 2005, Commission c/ Allemagne, C-341/02, point 39). S’appuyant sur ce raisonnement, le Conseil d’État a estimé que la prime d’activité ne pouvait être rattachée au « taux de salaire minimal ». Il a donc considéré que la disposition du projet de loi consistant à exclure les travailleurs détachés en France du champ de la prime d’activité était conforme aux directives 96/71/CE du 16 décembre 1996 et 2014/67/UE du 15 mai 2014.

Sur le mécanisme de bonification

19. La prime d’activité est calculée en prenant compte un montant forfaitaire, dont le niveau varie selon la composition du foyer et le nombre d’enfants à charge, les revenus professionnels de chaque travailleur membre du foyer et l’ensemble des ressources du foyer.

Le montant forfaitaire peut être bonifié pour chaque travailleur membre du foyer, en fonction des revenus qu’il tire de son activité professionnelle. La bonification est calculée selon une fonction croissante des revenus professionnels du travailleur situés entre un seuil et un plafond, au-delà duquel elle atteint une valeur maximale fixe. Ce mécanisme de bonification vise à concentrer l’effort budgétaire de la prime d’activité sur les travailleurs exerçant à mi-temps et au-delà, afin de favoriser l’insertion professionnelle de ces travailleurs.

20. Le Conseil d'État a relevé que le mécanisme de bonification est construit selon les revenus professionnels des intéressés, c'est-à-dire indirectement selon la quotité de travail fournie, et limité dans son montant en valeur absolue. Il a ainsi estimé que la différence de traitement instaurée entre travailleurs était justifiée et proportionnée à l'objectif poursuivi de soutien à l'insertion professionnelle des travailleurs et d’incitation à l’exercice d’une activité. Il a noté également que le revenu de solidarité active, tel qu'il est réformé par le présent projet de loi, permet de garantir un "filet de sécurité" pour les personnes les plus démunies, soit qu'elles ne travaillent pas, soit qu'elles disposent de revenus tirés d'activité professionnelle d’un niveau très faible, les rendant éligibles à cette prestation. La prime d'activité, qui commence à produire ses effets au moment où les allocataires ne sont plus éligibles au seul revenu de solidarité active, s'inscrit ainsi en continuité avec cette prestation, tout en assurant un soutien particulier aux travailleurs disposant de ressources modestes et en situation de mieux s’insérer sur le marché du travail.

Sur les différences de calcul et de réexamen des droits entre le revenu de solidarité active et la prime d’activité 

21. Les ressources prises en compte pour le calcul de la prime d’activité sont plus restreintes que celles intervenant pour le calcul du revenu de solidarité active. Ne sont pas pris en compte les avantages en nature autres que la mise à disposition d’un logement à titre gratuit, déterminée de façon forfaitaire, tout comme les capitaux, placés ou non, non productifs de revenus et les biens immobiliers non loués.

Le Conseil d’État a estimé que cette différence de traitement ne méconnaît pas le principe d’égalité, eu égard à la nature spécifique de la prime d’activité. Si, pour l’attribution d’un minimum social comme le revenu de solidarité active, l’ensemble des ressources de l’allocataire, qu’elles soient ou non productives de revenus, doit être pris en compte, les ressources prises en compte pour calculer les droits à la prime d’activité peuvent être restreintes aux ressources productives de revenus pour l’allocataire.

22. Par ailleurs, si les droits à la prime d’activité font l’objet d’un réexamen périodique, comme pour le revenu de solidarité active, il n’est pas tenu compte de l’évolution des ressources du foyer pour le calcul du montant de la prime d’activité servi durant la période considérée, alors que les décisions relatives à l’attribution du revenu de solidarité active sont révisées dès lors que les organismes gestionnaires ont connaissance d’éléments nouveaux modifiant la situation au vu de laquelle ces décisions sont intervenues.

Cette règle des « droits figés » pendant une période donnée pour la prime d’activité constitue une mesure de simplification certaine pour les organismes gestionnaires. Si elle conduit à instaurer une différence de traitement entre allocataires du revenu de solidarité active et de la prime d’activité, le Conseil d’État a estimé que cette différence est justifiée par la nature particulière de la prime d’activité, qui ne constitue pas un minimum social impliquant un réexamen à tout moment des droits de l’intéressé.

Cet avis a été délibéré et adopté par l’Assemblée générale du Conseil d’État dans sa séance du jeudi 16 avril 2015.

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