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17 septembre 2016

Tribunal des conflits, 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau c/INAPORC et M. Cherel et autres c/ CNIEL

n°s 3828-3829, Rec. p. 698

L’essentiel

Si le juge administratif est en principe seul compétent pour statuer, le cas échéant par voie de question préjudicielle, sur toute contestation de la légalité d’un acte administratif soulevée à l’occasion d’un litige relevant à titre principal de l’autorité judiciaire, il en va autrement lorsque, au vu notamment d’une jurisprudence établie, la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal. En outre, lorsqu’est en cause le respect par un acte administratif du droit de l’Union européenne, le juge judiciaire peut, lorsqu’il s’estime en état de le faire, appliquer lui-même directement le droit de l’Union sans poser de question préjudicielle au juge administratif ou poser une question préjudicielle directement à la CJUE.

Etaient en cause dans cette affaire plusieurs litiges opposant, devant le tribunal de grande instance de Rennes, la SCEA du Chéneau à l’interprofession nationale porcine (INAPORC) d’une part, M. Cherel au Centre national interprofessionnel de l’économie laitière (CNIEL) d’autre part. Tous ces litiges portaient sur le remboursement de « cotisations interprofessionnelles volontaires rendues obligatoires » que les demandeurs avaient versées à l’INAPORC et au CNIEL en application d’accords interprofessionnels rendus obligatoires par des arrêtés interministériels pris en application des articles L. 632-3 et L. 632-12 du code rural et de la pêche maritime. La SCEA du Chéneau ainsi que M. Cherel fondaient leurs demandes sur la circonstance que les cotisations litigieuses avaient été exigées en application d’un régime d’aide d’État irrégulièrement constitué, faute d’avoir été notifié à la Commission européenne, en application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Estimant que la contestation ainsi soulevée portait sur la légalité d’actes administratifs réglementaires, le préfet de la région Bretagne a demandé au tribunal de grande instance de se déclarer incompétent pour connaître d’une telle question. Le tribunal de grande instance a toutefois rejeté ces déclinatoires de compétence, ce qui a conduit le préfet à élever le conflit.

Cette affaire a conduit le Tribunal des conflits à rendre un arrêt de grande portée par lequel il a procédé à une profonde atténuation de la jurisprudence relative aux questions préjudicielles issue de la décision Septfonds du Conseil d’État (CE, 16 juin 1923, Septfonds c/ Chemins de fer du Midi, Rec. p. 498).
Cette dernière distingue, s’agissant des actes réglementaires, entre leur interprétation, qui est permise aux tribunaux judiciaires, et l’appréciation de leur légalité par voie d’exception, qui leur échappe en principe. En vertu de cette jurisprudence, le juge judiciaire doit, dans cette dernière hypothèse, surseoir à statuer et saisir la juridiction administrative d’une question préjudicielle. Contestée dès l’origine, notamment par Maurice Hauriou qui reconnaissait « n’avoir jamais aimé les questions préjudicielles et les complications de procédure » et ajoutait que « si la suppression des questions préjudicielles [devait] s’opérer graduellement, il y [avait] de très bonnes raisons pour qu’elle s’opère d’abord en matière de règlements administratifs », la jurisprudence Septfonds avait déjà fait l’objet de plusieurs tempéraments.

Le Tribunal des conflits a apporté une exception à la jurisprudence Septfonds en matière de fiscalité indirecte, en attribuant au juge judiciaire une plénitude de compétence pour apprécier la légalité des actes administratifs ou individuels (TC, 7 décembre 1998, District urbain de l’agglomération rennaise c/ Société des automobiles Citroën, n° 3123, Rec. p. 551). Enfin, la plénitude de juridiction du juge répressif a été reconnue par la jurisprudence (TC, 5 juillet 1951, Avranches et Desmarets, n° 1187, Rec. p. 638) avant d’être consacrée par le législateur et codifiée à l’article 111-5 du code pénal entré en vigueur le 1er mars 1994.

En revanche, le juge administratif restait seul compétent pour connaître de la légalité d’un acte administratif, fût-ce au regard du droit communautaire (TC, 19 janvier 1998, Union française de l’Express c/ La Poste, n° 3084, Rec. p. 329) ou de la Convention européenne des droits de l’homme (TC, 23 octobre 2000, B. , n° 3227, Rec. p. 775). A cet égard, l’arrêt SCEA du Chéneau c/INAPORC du 17 octobre 2011 marque une profonde inflexion.

Le Tribunal des conflits reformule tout d’abord le considérant de principe de la décision Septfonds, en jugeant qu’en « vertu du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, sous réserve des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire et sauf dispositions législatives contraires, il n’appartient qu’à la juridiction administrative de connaître des recours tendant à l’annulation ou à la réformation des décisions prises par l’administration dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique ; que, de même, le juge administratif est en principe seul compétent pour statuer, le cas échéant, par voie de question préjudicielle, sur toute contestation de la légalité de telles décisions, soulevée à l’occasion d’un litige relevant à titre principal de l’autorité judiciaire ».

Puis le Tribunal des conflits juge que si, en cas de contestation sérieuse portant sur la légalité d’un acte administratif, les tribunaux de l’ordre judiciaire statuant en matière civile doivent surseoir à statuer jusqu’à ce que la question préjudicielle de la légalité de cet acte soit tranchée par la juridiction administrative, il en va autrement lorsqu’il apparaît manifestement, au vu d’une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie par le juge saisi au principal. Cette évolution remarquable est fondée sur une conception moderne de la bonne administration de la justice, notion reconnue tant par le Conseil constitutionnel, qui l’a érigée en objectif de valeur constitutionnelle (CC, décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009), que par le Conseil d’État (CE, Section, 25 avril 2001, Association Choisir la vie, n° 211638, Rec. p. 248). Surtout, elle renoue, en réalité, avec l’esprit originel de la jurisprudence de 1923, en réservant les cas de question préjudicielle au juge administratif aux seules hypothèses de « contestation sérieuse ».

En outre, s’agissant du cas particulier du droit de l’Union européenne, dont le respect constitue une obligation, tant en vertu des traités européens qu’en application de l’article 88-1 de la Constitution, il résulte du principe d’effectivité issu des dispositions de ces traités que le juge national chargé d’appliquer les dispositions du droit de l’Union a l’obligation d’en assurer le plein effet en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire. A cet effet, il doit pouvoir, en cas de difficulté d’interprétation de ces normes, en saisir lui-même la Cour de justice à titre préjudiciel ou, lorsqu’il s’estime en état de le faire, appliquer le droit de l’Union, sans être tenu de saisir au préalable la juridiction administrative d’une question préjudicielle, dans le cas où serait en cause devant lui, à titre incident, la conformité d’un acte administratif au droit de l’Union européenne. Cette solution évite, notamment que le juge judiciaire saisisse le juge administratif qui devrait à son tour saisir la CJUE d’une question préjudicielle : dans un tel cas, le juge judiciaire saisit directement la CJUE.

Cette évolution de jurisprudence a rapidement donné lieu à des applications par l’ensemble des hautes juridictions.
Le Tribunal des conflits a jugé, dans son arrêt du 12 décembre 2011, Société Green Yellow et autres c/ Electricité de France (n° 3841, Rec. p. 705), que la contestation de la légalité d’un acte réglementaire au regard du principe général du droit de non-rétroactivité des actes administratifs pouvait, eu égard à la jurisprudence établie du Conseil d’Etat sur la portée de ce principe, être tranchée par le juge judiciaire.

Pour ce qui est de la Cour de Cassation, elle a invoqué la jurisprudence établie du Conseil d’État issue de sa décision Commune de Béziers I pour apprécier elle-même la légalité d’un contrat administratif (Cass. Civ. I, 24 avril 2013, Syndicat mixte du Parc des Grivelles, n° 12-18180).

Le Conseil d’État a, quant à lui, transposé aux questions préjudicielles posées par le juge administratif au juge judiciaire les règles dégagées par le Tribunal des conflits à propos de ces mêmes questions dans une décision du 23 mai 2012, Fédération Sud Santé Sociaux (Section, 23 mars 2012, n° 331805, Rec.), qui est le miroir de l’arrêt SCEA du Chéneau. Il résulte de cette décision que le juge administratif est lui aussi dispensé du renvoi préjudiciel si, au regard d'une jurisprudence établie, l'invalidité de l'acte de droit privé invoquée est patente.

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