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17 novembre 2014

La question prioritaire de constitutionnalité devant la juridiction administrative

Le présent dossier se concentre sur la jurisprudence développée depuis 2010 par le Conseil d’État dans son rôle de filtrage des QPC transmises par les juridictions administratives ou soulevées directement devant lui. Cette jurisprudence a précisé les modalités d’invocation d’une QPC, le champ d’application du dispositif, les conditions de renvoi de la question au Conseil constitutionnel et les conséquences juridiques à tirer des décisions de ce dernier.

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La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008[1]a introduit dans la Constitution un nouvel article 61-1 qui permet à tout justiciable, à l’occasion d’un litige porté devant une juridiction, de contester la conformité d’une disposition législative aux droits et libertés que la Constitution garantit. Si certaines conditions sont remplies, la « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC) ainsi soulevée est renvoyée au Conseil constitutionnel lequel abroge, le cas échéant, la disposition jugée inconstitutionnelle.

Ce dispositif, précisé par la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009[2] et par le décret n° 2010-148 du 16 février 2010, est entré en vigueur le 1er mars 2010. Il a considérablement modifié les modalités du contrôle de constitutionnalité des lois. Jusqu’alors, le Conseil constitutionnel n’était conduit à la contrôler qu’en amont de leur promulgation, dans les conditions prévues par l’article 61 de la Constitution. Ce contrôle de constitutionnalité « a priori » se double désormais d’un contrôle « a posteriori » exercé à l’initiative des citoyens par le biais de la QPC. Celle-ci constitue ainsi une nouvelle garantie essentielle de l’effectivité des droits et libertés prévus par la Constitution.

La QPC est un dispositif à plusieurs étages : elle est soulevée devant une instance en cours devant une juridiction administrative ou judiciaire, qui décide, si certaines conditions sont remplies, de la transmettre à la juridiction suprême de son ordre (Conseil d’État ou Cour de cassation), laquelle peut à son tour décider de la renvoyer au Conseil constitutionnel,

Le présent dossier se concentre sur la jurisprudence développée depuis 2010 par le Conseil d’État dans son rôle de filtrage des QPC transmises par les juridictions administratives ou soulevées directement devant lui. Cette jurisprudence a précisé les modalités d’invocation d’une QPC, le champ d’application du dispositif, les conditions de renvoi de la question au Conseil constitutionnel et les conséquences juridiques à tirer des décisions de ce dernier.

1. Soulever une QPC : qui, quand et comment ?

Tout d’abord, seule une « partie » à l’instance peut soulever une QPC. Le juge ne peut le faire d’office. Un intervenant n’est pas non plus recevable à soulever de sa propre initiative une QPC qui n’aurait pas été invoquée par une partie (CE, 22 fév. 2013, M. C. A., n° 356245).

Ensuite, le justiciable ne peut saisir directement le Conseil constitutionnel d’une QPC[3] : elle doit nécessairement être posée à l’occasion d’une instance introduite devant une juridiction relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation. Concernant les juridictions administratives, cela inclut non seulement les instances devant les juridictions saisies du fond d’un litige, mais aussi les procédures d’urgence introduites devant le juge des référés, prévues par le livre V du code de justice administrative (pour le référé-liberté, CE, 16 juin 2010, Mme D., n° 340250 ; pour le référé-suspension, CE, 21 oct. 2010, Conférence nationale des présidents des unions régionales des médecins libéraux, n° 343527).

Le justiciable peut soulever une QPC pour la première fois dès la première instance, mais également en cause d’appel ou en cassation. En revanche, il ne peut soumettre au Conseil d’État une QPC identique à celle qu’il aurait déjà formée devant le juge du fond et que celui-ci aurait refusé de transmettre, sauf à ce qu’elle repose sur des moyens nouveaux (CE, 1er fév. 2011, SARL Prototech, n° 342536).

Enfin, la QPC doit être présentée, à peine d’irrecevabilité, dans un mémoire distinct de celui qui contient l’argumentation sur le litige principal, et motivé. Les règles de représentation par un avocat applicables à la QPC sont les mêmes que celles qui s’appliquent à l’instance à l’occasion de laquelle elle est soulevée.

En quoi une QPC est-elle « prioritaire » ?

La QPC est qualifiée de « prioritaire » en ce qu’elle doit être examinée avant les moyens de conventionnalité (c’est-à-dire de conformité de la loi aux engagements internationaux de la France) soulevés, le cas échéant, par le justiciable dans le cadre de son recours.

Ce caractère prioritaire explique par ailleurs que l’examen de la QPC soit, à tous les stades de la procédure, encadré dans des délais brefs afin qu’elle n’ait pas pour conséquence de rallonger excessivement les délais de jugement. Ainsi, la juridiction du fond statue « sans délai » sur la transmission de la QPC au Conseil d’État ou à la Cour de cassation (art. 23-2 de l’ordonnance organique n° 58-1067 du 7 nov. 1958). Le Conseil d’État et la Cour de cassation ont trois mois pour se prononcer sur son renvoi au Conseil constitutionnel (art. 23-4) et ce dernier dispose également d’un délai de trois mois pour statuer (art. 23-10).

Enfin, lorsque le juge saisi du litige décide de renvoyer la QPC, cela a pour conséquence qu’il doit normalement « surseoir à statuer », c’est-à-dire suspendre la procédure dans l’attente d’une décision définitive sur la QPC. Ce n’est qu’une fois la réponse à la QPC apportée que le juge règle le litige, en répondant au moyen de constitutionnalité ainsi que, le cas échéant, aux autres moyens soulevés devant lui.

2. Un champ d’application désormais bien circonscrit

Selon les termes de l’article 61-1 de la Constitution, la QPC consiste à soutenir « qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ». D’une apparente évidence, ces termes ont néanmoins été utilement précisés par la jurisprudence afin de mieux cerner le champ d’application de ce dispositif.

- Seule une « disposition législative » peut être contestée par la voie de la QPC

Cette notion inclut notamment les dispositions des lois ordinaires, lois organiques ainsi que les dispositions législatives des « lois du pays » de Nouvelle-Calédonie. Le Conseil d’État admet également qu’un requérant conteste par cette voie l’interprétation que le juge donne de la loi, qui est inséparable de la loi elle-même (CE, 16 juill. 2010, SCI la Saulaie, n° 334665). Peu importe, en outre, que la disposition législative contestée ait été abrogée ou modifiée après l’introduction du recours, dès lors qu’elle est bien applicable au litige (CE, 23 juill. 2010, M. Laurent A., n° 340115).

Les actes administratifs (décrets, arrêtés, décisions individuelles) sont en revanche exclus du champ d’application de la QPC, leur contrôle de constitutionnalité étant assuré par le juge administratif. Il en va ainsi, par exemple, des dispositions d’une ordonnance n’ayant pas fait l’objet d’une ratification par le Parlement et qui conservent, de ce fait, un caractère réglementaire (CE, 11 mars 2011, M. Alexandre A., n° 341658).

- Seule la méconnaissance des « droits et libertés que la Constitution garantit » peut être invoquée à l’appui d’une QPC

Ces « droits et libertés » incluent non seulement ceux qui figurent dans le texte de la Constitution du 4 octobre 1958 elle-même, mais également ceux qui sont protégés par les textes auxquels elle renvoie (Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et Charte de l’environnement).

Toute règle constitutionnelle ne constitue pas automatiquement un droit ou une liberté que la Constitution garantit, au sens de son article 61-1. Il en va ainsi, par exemple, du principe d’annualité budgétaire qui, bien que de valeur constitutionnelle, constitue une règle de présentation du budget de l’État qui n’est pas invocable dans ce cadre (CE, 25 juin 2010, Région Lorraine, n° 340492). Il en va également ainsi du principe de sincérité budgétaire (CE, 15 juil. 2010, Région Lorraine, n° 340492, B).

3. Pour être renvoyée au Conseil constitutionnel, la QPC doit passer au travers d’un « double filtre »

Afin d’éviter que des QPC ne soient soulevées à des fins dilatoires ou que le Conseil constitutionnel n’ait à se prononcer sur des questions manifestement infondées ou dénuées de tout lien avec le litige principal, la loi organique a soumis le renvoi de la QPC à un double filtrage. Ainsi, la juridiction du fond saisie du litige puis, le cas échéant, la juridiction suprême de l’ordre juridictionnel dont elle relève – le Conseil d’État pour les juridictions administratives, la Cour de cassation pour les juridictions judiciaire – vérifient, avant sa transmission, que la QPC remplit certaines conditions.

a)      L’examen de la QPC par les juges du fond[4]

La juridiction devant laquelle une QPC est soulevée statue sans délai et par une décision motivée sur sa transmission au Conseil d’État. Le juge du fond procède à un premier examen de la QPC et vérifie que trois conditions sont remplies :

- la disposition dont la constitutionnalité est contestée est applicable au litige ou à la procédure ou constitue le fondement des poursuites,

- cette disposition n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances,

- la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux.

Si elle estime que ces conditions sont respectées, la juridiction transmet la QPC au Conseil d’État (à la Cour de cassation  s’il s’agit d’une juridiction judiciaire) et doit, en principe, surseoir à statuersur le litige principal. L’article 23-3 de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958 réserve toutefois quelques exceptions dans lesquelles il n’est pas sursis à statuer : c’est notamment le cas lorsque l’instance a pour objet de mettre fin à une mesure privative de liberté ou lorsqu’il est prévu que la juridiction statue en urgence ou dans un délai déterminé.

Si, au contraire, ces conditions ne sont pas réunies, la juridiction tranche le litige sans transmettre la QPC. La décision de ne pas transmettre la QPC peut être contestée par le justiciable à l’occasion de l’appel ou du pourvoi en cassation exercé contre la décision rendue par le juge du fond sur le litige principal.

L'article R. 771-6 du code de justice administrative permet également à la juridiction de ne pas transmettre une QPC mettant en cause, par les mêmes motifs, une disposition dont le Conseil d’État ou le Conseil constitutionnel est déjà saisi. Dans ce cas, elle sursoit à statuer sur le fond, jusqu’à ce qu’elle soit informée de la décision du Conseil d’État ou du Conseil constitutionnel.

b)      Le filtrage des QPC par les juridictions suprêmes[5]

Le Conseil d’État – comme la Cour de cassation - dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel. A défaut, celui-ci est automatiquement saisi de la question.

Dans le cadre de son office de « juge du filtre », le Conseil d’État procède à un examen approfondi des conditions de renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel telles qu’elles sont définies par l’article 23-4 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 

1°) La disposition législative dont la constitutionnalité est contestée doit être applicable au litige ou à la procédure, ou constituer le fondement des poursuites.

Cette condition est commune aux juges du fond et au Conseil d’État.

La disposition est regardée comme applicable au litige si le juge estime qu’elle a un lien suffisant avec le débat contentieux. Ce lien peut résulter, par exemple, de ce que la décision administrative attaquée dans le cadre du litige principal fait application de la disposition législative contestée.

Le juge administratif a retenu une appréciation assez libérale de cette première condition de renvoi. Elle est ainsi considérée comme remplie même lorsqu’elle résulte d’une interprétation de la disposition législative contestée qui ne serait pas le seule possible (CE, 14 avril 2010, Union des familles en Europe, n° 323830). Le Conseil d’État a même admis qu’un requérant puisse invoquer l’inconstitutionnalité d’une disposition législative dans la mesure où c’est à tort qu’elle n’était pas appliquée à sa situation (CE 14 avr. 2010, Mme Khedidja A. et M. Mokhtar A., n° 336753), à la condition qu’il soit effectivement victime de cette exclusion (CE, 13 janv. 2014, M. C. B. , n° 372804)

Dans certains cas cependant, le juge conclut au caractère inapplicable au litige de la disposition contestée. Certaines catégories de loi ne peuvent, en raison de leur objet, être regardées « applicables » à un litige : loi de ratification d’un traité (CE, 14 mai 2010, M. Senad B., n° 312305) ou loi de programmation (CE, 18 juil. 2011, Fédération nationale des chasseurs et autre, n° 340412), par exemple. Dans d’autres cas, l’inapplicabilité tiendra aux circonstances du litige, par exemple lorsque l’invocation de la loi est inopérante au regard de l’objet du litige (CE, 19 janv. 2011, EARL Schmittseppel et autre, n° 343389)

2°) La disposition législative contestée ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances.

Cette condition, également commune aux juges du fond et au Conseil d’État, découle de l’autorité de chose jugée des décisions du Conseil constitutionnel à laquelle la jurisprudence a donné toute sa portée. Ainsi, même lorsque le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur la conformité de la disposition contestée aux droits et libertés invoqués dans le cadre de la QPC, le fait qu’il l’ait déjà déclarée constitutionnelle dans les motifs et le dispositif de sa décision, au regard d’un autre principe, fait échec à ce que la QPC lui soit transmise (CE 19 mai 2010, Commune de Buc, n° 330310).

La réserve du « changement de circonstances » fait cependant échec à un tel scénario. Le Conseil constitutionnel a précisé que cette notion devait être entendue comme incluant des circonstances de droit et de fait (3 déc. 2009, n° 2009-595 DC). Un tel changement peut donc résulter d’une évolution du cadre juridique dans lequel s’inscrit la disposition litigieuse. Ainsi, les modifications substantielles des règles applicables au financement des campagnes électorales a pu justifier de soumettre à nouveau au Conseil constitutionnel certaines dispositions du code électoral (CE, 28 janv. 2011, M. Jean-Paul A., n° 338199).

Des changements d'ordre factuel peuvent également être pris en compte. Ainsi en va-t-il, par exemple, de l’évolution des charges et des ressources financières des départements, qui a justifié que soit à nouveau examinée la conformité à la Constitution des dispositions législatives organisant la compensation financière du transfert de compétences en matière d’allocation de revenu minimum d’insertion (CE, 20 avril 2011, Département de la Somme, n° 346460). C’est également au regard des changements factuels ayant affecté la vie politique et l’organisation institutionnelle du pays que le Conseil d’État a renvoyé une QPC portant sur les dispositions relatives au « parrainage » des candidats à l’élection présidentielle pourtant déjà déclarées conformes à la Constitution (CE, 22 déc. 2011, Mme Marine A., n° 355137).

3°) La question doit être nouvelle ou présenter un caractère sérieux.

Le Conseil d’État considère notamment que la question soulevée est nouvelle - critère qui n’est pas examiné par le juge du fond – lorsque la norme constitutionnelle invoquée n’a fait l’objet d’aucune application par le Conseil constitutionnel. Tel était le cas, par exemple, de l'article 66-1 de la Constitution, qui prévoit que nul ne peut être condamné à la peine de mort, et qui était invoqué à l’encontre d’une disposition du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CE, 8 oct. 2010, M. Kamel A., n° 338505). Le Conseil d’État a également admis, à ce titre, qu’une partie se prévale d’un principe qu’elle qualifie de principe reconnu par les lois de la République mais dont le Conseil constitutionnel n’a jamais eu l’occasion de reconnaître l’existence (CE, 21 sept. 2011, M. G., n° 350385).

L’examen du caractère « sérieux » de la question – critère plus strict que le critère, applicable devant les juges du fond, tenant à ce que la question ne soit pas « dépourvue de caractère sérieux » -  conduit le juge à écarter les questions manifestement infondées ou ne laissant aucun doute sur le fait que le Conseil constitutionnel serait conduit à ne pas censurer la disposition législative sur le fondement des griefs invoqués. A l’inverse, en renvoyant la question comme « sérieuse », le Conseil d’État ne préjuge en rien de l’inconstitutionnalité du dispositif et se borne à constater, dans son rôle de filtre, que la question mérite d’être soumise au Conseil constitutionnel.

Comme devant les juges du fond, l’article R. 771-18 du code de justice administrative permet au Conseil d’État de ne pas renvoyer une QPC mettant en cause une disposition législative dont le Conseil constitutionnel est déjà saisi, lorsqu'elle est contestée « par les mêmes motifs ». En revanche, la QPC sera renvoyée si elle comporte un autre moyen lui conférant un caractère sérieux et que le Conseil constitutionnel ne s’est pas déjà prononcé sur la première QPC (CE, 24 nov. 2010, M.C., n° 340970).

4. L’examen de la QPC par le Conseil constitutionnel et ses conséquences

Une fois la question renvoyée, le Conseil constitutionnel dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer, au terme d’une procédure contradictoire et par une décision motivée[6].

- Si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est conforme à la Constitution, la disposition conserve sa place dans l’ordre juridique interne et la juridiction saisie du litige au fond devra en principe en faire application, en tenant compte des éventuelles réserves d’interprétation formulées par le Conseil constitutionnel, à moins qu’elle ne la juge incompatible avec le droit international ou européen.

- Si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est contraire à la Constitution, il résulte de l’article 62 de la Constitution qu’elle est en principeabrogée à compter de la publication de la décision. Cela signifie qu’elle disparaît de l’ordre juridique et qu’elle ne sera pas appliquée ni à l’auteur de la QPC, dans le litige à l’occasion duquel il l’a soulevée, ni aux instances en cours à la date de la publication de la décision.

Les dispositions de la Constitution permettent toutefois au Conseil constitutionnel de fixer la prise d’effet de l’abrogation à une date ultérieure qu’il détermine dans sa décision. Cela doit permettre au législateur de disposer d’un délai suffisant pour corriger l’inconstitutionnalité de la loi.

Le Conseil constitutionnel peut également déterminer les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause. Il peut, à ce titre, prévoir par exemple que le législateur devra adopter des dispositions législatives relatives aux instances en cours (n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010). Dans une décision d’Assemblée du 13 mai 2011 rendue à la suite de cette décision du Conseil constitutionnel, le Conseil d’État a précisé que, lorsque celui-ci a fait usage de cette faculté, il appartient au juge administratif, saisi d’un litige relatif aux effets produits par la disposition déclarée inconstitutionnelle, de remettre en cause ses effets en écartant, le cas échéant d’office, cette disposition, dans les conditions et limites fixées par le Conseil constitutionnel (CE, 13 mai 2011, n° 316734). 

 

Pour aller plus loin :

« Bilan de la question prioritaire de constitutionnalité », Audition de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, et de Bernard Stirn, président de la section du contentieux du Conseil d’État, par la Commission des lois de l’Assemblée nationale, mercredi 21 septembre 2012

La QPC sur le site internet du Conseil constitutionnel

[1]Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.

[2]Cette loi organique a modifié l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel en y ajoutant les articles 23-1 à 23-12. Elle a fait l’objet d’une décision du Conseil constitutionnel du 3 décembre 2009 (n° 2009-595 DC).

[3]La seule hypothèse dans laquelle une QPC peut directement être soulevée devant le Conseil constitutionnel est celle où un litige lui est soumis en tant que juge du fond, notamment en tant que juge des élections parlementaires (cf. par ex. n° 2011-4538 SEN du 12 janvier 2012).

[4]Les dispositions relatives à la QPC applicables devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel figurent aux articles 23-1 à 23-3 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et aux articles R. 771-3 à R. 771-12 du code de justice administrative.

[5]Les dispositions relatives à la QPC applicables devant le Conseil d’État et la Cour de cassation figurent aux articles 23-4 à 23-7 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et les dispositions procédurales applicables devant le Conseil d’État aux articles R. 771-13 et suivants du code de justice administrative.

[6]Les dispositions relatives à la QPC applicables devant le Conseil constitutionnel figurent aux articles 23-8 et suivants de l’ordonnance n° 58_1067 du 7 novembre 1958 ainsi que dans le règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité.

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