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21 avril 2017

Lettre de la justice administrative n°47

CONTENTIEUX

Refus de séjour

Le Conseil d’État précise sa jurisprudence relative à l'invocabilité de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme, qui garantit le droit au respect de la vie privée et familiale, en matière de recours contre une décision de refus de séjour.
CE, avis, 15 mars 2017, Préfet de la Loire-Atlantique c/ Mme B. et M. C., n°s 405586 405590, A.
La procédure prévue par l’article L. 113-1 du code de justice administrative permet aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d’appel de transmettre le dossier d’une affaire au Conseil d’État lorsque la requête soulève une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges. C’est dans ce cadre que la cour administrative d’appel de Nantes a saisi le Conseil d’État d’une demande d’avis concernant la possibilité d’invoquer, devant le juge de l’excès de pouvoir, la méconnaissance de l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (Convention EDH) ainsi que des moyens tirés de la méconnaissance de l’ensemble des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) traitant des cas de délivrance de plein droit de titres de séjour pour contester un arrêté préfectoral de refus de séjour demandé au titre l’asile.
Le Conseil d’État rappelle que le préfet, lorsqu’il est saisi d’une demande de séjour sur le fondement d’une disposition du CESEDA, n’est pas tenu, en l’absence de dispositions expresses en ce sens, d’examiner d’office si l’intéressé peut prétendre à une autorisation de séjour sur le fondement d’une autre disposition du code. Il a toutefois la possibilité de le faire et peut régulariser la situation de l’étranger au regard de l’ensemble des éléments caractérisant sa situation personnelle. Sont inopérants, devant le juge de l’excès de pouvoir, les moyens de légalité interne qui, sans rapport avec la teneur de la décision, ne contestent pas utilement la légalité des motifs et du dispositif qui sont ceux de la décision administrative attaquée.
Le Conseil d’État estime que si le préfet se borne à rejeter la demande de titre de séjour présentée initialement au titre de l’asile sans examiner d’office les autres moyens qui pourraient permettre à l’étranger d’obtenir un titre de séjour, ce dernier ne pourra pas, pour contester la décision du préfet devant le juge de l’excès de pouvoir, soulever des moyens de légalité interne différents de ceux qui avaient été soumis à l’examen du préfet. Par exemple, le moyen tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention EDH est inopérant dès lors que l’invocation de ces stipulations est sans incidence sur l’appréciation que doit porter l’autorité administrative sur les conditions posées par le CESEDA pour la délivrance des autorisations de séjour demandées au titre de l’asile ou de la protection subsidiaire.
En revanche, si le préfet exerce son pouvoir discrétionnaire en examinant d’office si l’intéressé peut prétendre à un titre de séjour sur un fondement autre que celui dont il était initialement saisi, tous les motifs de rejet pourront être utilement invoqués par l’étranger pour demander au juge de l’excès de pouvoir l’annulation de la décision du préfet. Dans cette seconde hypothèse, l’étranger pourra donc notamment se prévaloir de la violation des stipulations de l’article 8 de la Convention EDH devant le juge de l’excès de pouvoir.
La situation est différente lorsque le préfet assortit sa décision de refus de séjour d’une obligation de quitter le territoire français. Dans ce cas, l’étranger peut toujours se prévaloir de la violation des stipulations de l’article 8 de la Convention EDH pour contester cette décision, quels qu’en soient ses motifs.
> lien vers la décision n°s 405586, 405590

Principe de sécurité juridique et recours administratif

Le Conseil D’État applique la jurisprudence Czabaj aux contentieux fiscaux d’assiette et de recouvrement en jugeant que, dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d’un recours administratif, celui-ci doit être exercé dans un délai raisonnable.
CE, section, 31 mars 2017, Ministre des finances et des comptes publics c/ M. A., n° 389842, A

Les requérants ont fait l’objet d’un examen contradictoire de leur situation fiscale à l’issue duquel l’administration les a assujettis à des cotisations d’impôt supplémentaires sur le revenu au titre des années 1987 et 1989. En 1993, l’administration a partiellement fait droit à leur demande de dégrèvement, faisant suite à des réclamations de décembre 1992 et mars 1993. En août 2011, ils ont effectué une réclamation contestant les impositions laissées à leur charge. Cette réclamation rejetée, l’époux a saisi le tribunal administratif de Paris qui, par un jugement du 30 août 2013, a prononcé la décharge de la cotisation supplémentaire d’impôt à laquelle le requérant a été assujetti au titre de l’année 1987, ainsi que la réduction de l’imposition due au titre de l’année 1989. Sur demande du ministre de l’économie et des finances, la cour administrative d’appel de Paris, par un arrêt du 2 mars 2015, a rétabli les époux au rôle de l’impôt sur le revenu de l’année 1989 mais rejeté les conclusions relatives à l’année 1987. Le ministre des finances et des comptes publics s’est pourvu en cassation contre les articles 3 et 4 de cet arrêt.
Reprenant le considérant de principe de sa décision d’Assemblée Czabaj du 13 juillet 2016 (n° 387763, A), le Conseil d’Etat commence par rappeler que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance.
Il précise que, dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d’un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l’être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable.
En matière de contentieux d’assiette, le Conseil d’Etat estime que la réclamation prévue à l'article R. 190-1 du livre des procédures fiscales doit être introduite dans le délai prévu par les articles R. 196-1 et R. 196-2 de ce livre, prolongé, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le contribuable, d'un an. Dans cette hypothèse, le délai de réclamation court à compter de l'année au cours de laquelle il est établi que le contribuable a eu connaissance de l'existence de l'imposition.
S'agissant de la réclamation préalable prévue à l'article L. 281 du livre des procédures fiscales, relative au recouvrement des impôts, taxes, redevances et sommes quelconques dont la perception incombe aux comptables publics, si la notification de la décision ne comporte pas les mentions prévues par l'article R. 421-5 du code de justice administrative ou si la preuve de la notification de cette décision n'est pas établie, le contribuable doit adresser sa réclamation dans un délai raisonnable à compter de la date à laquelle l'acte de poursuite lui a été notifié ou de celle à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. Sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le contribuable, ce délai ne peut excéder un an.
En l’espèce, le Conseil d’Etat constate que les requérants ont eu connaissance des impositions mises à leur charge au plus tard les 24 mars 1993 et 31 décembre 1992, dates de leurs réclamations préalables. De ce fait, ils pouvaient former une nouvelle réclamation dans un délai expirant le 31 décembre 1996 pour les impositions de 1987 et le 31 décembre 1995 pour celles de 1989. Leur réclamation présentée le 10 août 2011 était donc tardive et, par conséquent, leur demande enregistrée par le tribunal administratif en 2012 irrecevable.

> Lien vers la décision n° 389842

Urbanisme

La circonstance qu'une autorisation d’urbanisme respecte les prescriptions du PLU ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 146-1 et s. du code de l’urbanisme (dispositions particulières au littoral).
CE, section, 31 mars 2017, Savoie Lac Investissement, n° 392186, A.

Par deux arrêtés du maire de la commune de Talloire, la société Savoie Lac Investissement s’était vue refuser la délivrance d’un permis de construire pour un bâtiment de plusieurs logements. Estimant que le maire ne pouvait  légalement fonder son refus d’autoriser la construction envisagée sur la méconnaissance par celle-ci des dispositions particulières au littoral, le terrain d’assiette étant situé dans une zone ouverte à l’urbanisation par le plan local d’urbanisme (PLU), la société a saisi en vain le tribunal administratif de Grenoble puis la cour administrative d’appel de Lyon d’une demande tendant à l’annulation de ces arrêtés.

Le Conseil d’Etat, saisi en cassation de ce litige, précise les modalités d’appréciation de la conformité d’une autorisation d’urbanisme aux dispositions particulières relatives au littoral dans l’hypothèse où le territoire de la commune est couvert par un plan local d’urbanisme compatible avec les prescriptions des directives territoriales d’aménagement ou, en leur absence, avec les dispositions particulières au littoral.

Il juge d’abord qu’il ressort des articles L. 111-1-1 et de l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme alors applicables que l’autorité chargée de se prononcer sur une demande d’occupation ou d’utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de cet article L. 146-1 doit s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions de ce code particulières au littoral.

Dans le cas où le territoire de la commune serait couvert par une directive territoriale d’aménagement ou par un document en tenant lieu, cette conformité doit s’apprécier au regard des prescriptions édictées par ce document, sous deux conditions : les dispositions qu’il comporte relatives à l’application des dispositions particulières au littoral doivent être suffisamment précises et elles doivent être compatibles avec ces mêmes dispositions.

Le Conseil d’Etat précise que la circonstance qu’une décision individuelle relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol respecte les prescriptions du PLU ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 146-1 et suivants du code de l’urbanisme, eu égard, d’une part, au seul rapport de compatibilité prévu par l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme entre les documents d'urbanisme qu'il mentionne et entre ces documents et les règles spécifiques à l'aménagement et à la protection du littoral et, d'autre part, au rapport de conformité qui prévaut entre les décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation du sol et ces mêmes règles.

Le Conseil d’Etat relève ensuite que les dispositions du I de l’article L. 146-4 alors applicable, désormais repris à l’article L. 121-8 du même code, imposent que l’extension de l’urbanisation du territoire soit effectuée soit en continuité d’agglomérations ou de villages existants, soit par la création d’hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. L’exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d’occupation ou d’utilisation du sol, l’autorité administrative qui se prononce sur une demande d’autorisation d’urbanisme dans une commune littorale doit vérifier, à moins que le terrain soit situé dans une zone destinée à l’accueil d’un hameau nouveau intégré à l’environnement, si, à la date à laquelle elle statue, l’opération envisagée est réalisée en continuité avec les agglomérations et villages existants. Il en va ainsi alors même que le PLU, en compatibilité avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur ou, en l’absence de ces schémas, avec les dispositions particulières au littoral du code de l’urbanisme, le cas échéant précisées par une directive territoriale d’aménagement ou par un document en tenant lieu, aurait ouvert à l’urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d’assiette.

En l’espèce, la cour administrative d’appel a estimé que le projet ne respectait pas les exigences de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme dès lors que les constructions envisagées constituaient une extension d’urbanisation ne s’inscrivant ni en continuité avec une agglomération ou un village existant, ni dans un hameau nouveau intégré à l’environnement. Elle en a donc déduit, à raison, qu’alors même que le terrain d’assiette était ouvert à l’urbanisation par le PLU, en l’absence de directive territoriale d’aménagement, le refus de délivrance de permis de construire pouvait être fondé sur la méconnaissance dudit article.

> Lien vers la décision n° 392186

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