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18 décembre 2018

Conseil d'État, Section, 18 décembre 2002, Mme Duvignères

Conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir à l’encontre d’une circulaire

Les faits et le contexte juridique

Mme Duvignères avait demandé le bénéfice de l’aide juridictionnelle pour déposer une plainte avec constitution de partie civile, mais cette aide lui avait été refusée au motif qu’elle n’en remplissait pas les conditions de ressources. Mme Duvignères a alors demandé au garde des sceaux d’abroger la circulaire qui prévoyait la prise en considération de l’aide personnalisée au logement dans le montant des ressources. Le garde des Sceaux ayant rejeté sa demande, Mme Duvignères demanda au Conseil d’État d’annuler ce refus.

Le sens et la portée de la décision

Le Conseil d’État fit droit à sa demande, en considérant que les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction de l'administration peuvent faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir.

Il a ainsi abandonné la jurisprudence Institution Notre-Dame du Kreisker (CE, Assemblée, 29 janvier 1954,n°07134), qui distinguait les circulaires regardées comme interprétatives, c’est-à-dire ne posant aucune règle nouvelle, des circulaires à caractère réglementaire, ces dernières étant seules susceptibles de faire grief, c’est-à-dire d’être attaquées devant le juge de l’excès de pouvoir et d'être invoquées à l'appui d'un recours. Le critère de recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre une circulaire ou contre le refus de l’abroger est désormais le caractère impératif des dispositions de cette circulaire – seules celles de ces dispositions qui présentent ce caractère pouvant être attaquées devant le juge.

Cette solution avait déjà été esquissée par une décision par laquelle le Conseil d’Etat  avait souligné, dans l'appréciation de la recevabilité d'un recours pour excès de pouvoir introduit contre une circulaire, la prise en compte du critère du caractère impératif ou non de la disposition de la circulaire en cause. (CE, Assemblée, Villemain, n°220361,).La décision Mme Duvignères achève cette évolution jurisprudentielle en faisant de ce caractère impératif le critère exclusif de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre la circulaire. Elle opère, par là même, une plus nette distinction entre les conditions d'appréciation par le juge de la recevabilité d'un tel recours et de son bien-fondé.

Peuvent ainsi être annulées les dispositions des circulaires qui fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle illégale ou  méconnaissent le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires que la circulaire entendait mettre en œuvre ou expliciter, soit réitèrent une règle contraire à une norme juridique supérieure (CE, 26 décembre 2012,  Association  « Libérez les mademoiselles ! », n° 358226). Le Conseil d’Etat a par ailleurs rappelé à plusieurs reprises que tout document ne peut être regardé comme une circulaire ou instruction de portée générale : il a par exemple refusé de donner cette qualification à des passages d’une « foire aux questions » du site d’un ministère, qui s’adressent aux administrés et non aux autorités administratives (CE, 17 mai 2017, M. Lacquemant,,n° 404270).
 

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