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3 décembre 1999
Le Conseil d’État a pris position sur les conséquences à tirer de l’incompatibilité avec le droit communautaire des lois du 15 juillet 1994 et du 3 juillet 1998 relatives aux dates d’ouverture et de fermeture de la chasse
Par deux décisions du 3 décembre 1999, la Section du contentieux du Conseil d’État a pris position sur les conséquences à tirer de l’incompatibilité avec le droit communautaire des lois du 15 juillet 1994 et du 3 juillet 1998 relatives aux dates d’ouverture et de fermeture de la chasse.

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La directive communautaire du 2 avril 1979 relative à la conservation des oiseaux sauvages a posé des objectifs en matière de protection de ces espèces. La portée de cette directive a été strictement interprétée par la Cour de justice des communautés européennes dans un arrêt du 19 janvier 1994 qui a posé le principe d’une protection complète des espèces pendant la période de vulnérabilité. La Cour a notamment jugé que “la fixation, par un Etat membre, des dates de clôture échelonnées, en fonction des espèces d’oiseaux, est incompatible avec l’article 7 paragraphe 4 de la directive, sauf si cet Etat-membre peut rapporter la preuve, fondée sur des données scientifiques et techniques appropriées à chaque cas d’espèce, qu’un échelonnement des dates de clôture de la chasse n’empêche pas la protection complète des espèces d’oiseaux susceptibles d’être affectés par cet échelonnement”. La juridiction administrative française (tribunaux administratifs et Conseil d’Etat) a tiré les conséquences de cette jurisprudence dont les principes valent pour la clôture comme pour l’ouverture, en annulant, en raison de leur incompatibilité avec les objectifs fixés par la directive, des arrêtés préfectoraux et minitériels relatifs aux dates d’ouverture et de fermeture de la chasse. Le Parlement français est intervenu à deux reprises en la matière.

Par une loi du 15 juillet 1994, le législateur a ainsi introduit un second alinea à l’article L 224-2 du code rural et prévu un échelonnement par espèce des dates de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs du 31 janvier à la fin du mois de février. L’association ornithologique et mammalogique de Saône et Loire et le Rassemblement des opposants à la chasse (ROC) ont immédiatement demandé au Premier ministre, respectivement le 20 juillet et le 1er août 1994, de prendre un décret abrogeant ces dispositions de la loi du 15 juillet 1994 et de fixer des dates de fermeture de la chasse aux oiseaux migrateurs compatibles avec la directive communautaire. S’étant vu opposer des décisions implicites de rejet, elles en ont demandé l’annulation au Conseil d’Etat. Le raisonnement des associations requérantes se fondait sur la compétence du Premier ministre pour abroger un texte qui, bien que de forme législative, revêt, pour certaines de ses dispositions, un caractère réglementaire. La Constitution a ainsi prévu, à son article 37-2, une procédure dite de “délégalisation” qui permet de modifier par décret un texte de forme législative se rattachant à l’exercice du pouvoir réglementaire. Pour les lois postérieures à 1958, cette procédure exige la saisine préalable du Conseil Constitutionnel afin qu’il constate le caractère réglementaire des dispositions en cause.

Le refus du Premier ministre d’engager la procédure prévue à l’article 37-2 de la Constitution afin de prendre un décret abrogeant les dispositions litigieuses de la loi du 15 juillet 1994 et de les remplacer par des dispositions compatibles avec les objectifs de la directive constitue une décision administrative susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Par une décision du 3 décembre 1999, la Section du contentieux du Conseil d’Etat a réaffirmé que “en l’état des connaissances scientifiques, la quasi-totalité des dispositions de la loi du 15 juillet 1994 fixant les dates de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs sont incompatibles avec les objectifs de l’article 7 paragraphe 4 de la directive du 2 avril 1979 telle que celle-ci a été interprétée par l’arrêt de la CJCE du 19 janvier 1994.” Elle a rappelé qu’il incombait au Premier ministre de tirer les conséquences de l’incompatibilité de cette loi avec la directive “eu égard aux exigences inhérentes à la hiérarchie des normes ainsi qu’à l’obligation pour les autorités nationales d’assurer l’application du droit communautaire”. Mais la Section a également reconnu au Premier ministre “un large pouvoir d’appréciation quant à, notamment, la détermination de la date et de la procédure appropriées pour parvenir à cette fin”. Aux cas d’espèce, elle a rejeté les requêtes des deux associations en considérant que les décisions de refus du Premier ministre n’étaient pas entachées d’une erreur manifeste d’appréciation.

Le Parlement français est intervenu une seconde fois en la matière. Par une loi du 3 juillet 1998, le législateur, en modifiant le second alinea de l’article L 224-2 du code rural, a fixé lui-même, département par département et espèce par espèce les dates d’ouverture anticipée et de clôture temporaire de la chasse au gibier d’eau. L’association ornithologique et mammalogique de Saône et Loire et l’association France Nature Environnement ont demandé, respectivement en juin et juillet 1998, au ministre de l’environnement, chargé de la chasse, de fixer au 1er septembre 1998 la date d’ouverture anticipée de la chasse au gibier d’eau dans différents départements métropolitains. Le ministre a rejeté ces demandes au motif que la loi du 3 juillet 1998 lui avait retiré la compétence qu’il détenait antérieurement en la matière. Les associations ont demandé au Conseil d’Etat l’annulation de ces décisions.

Par une décision du 3 décembre 1999, la Section du contentieux du Conseil d’Etat a fait droit aux demandes des associations requérantes et a annulé les décisions de refus du ministre de l’environnement. Pour ce faire, elle a raisonné en deux temps. La Section a d’abord relevé l’incompatibilité de la quasi-totalité des dispositions introduites au second alinea de l’article L 224-2 du code rural par la loi du 3 juillet 1998 avec les objectifs posés par la directive communautaire du 2 avril 1979, par un raisonnement identique à celui tenu pour la loi du 15 juillet 1994. Elle en a déduit, conformément à une jurisprudence constante, que ces dispositions n’étaient pas applicables et que, dès lors, elles n’avaient pu dessaisir le ministre de l’environnement de sa compétence. Le ministre restait donc compétent en la matière en vertu des dispositions combinées du premier alinea de l’article L 224-2 du code rural, tel que repris et maintenu par la loi du 3 juillet 1998 -aux termes duquel “Nul ne peut chasser en dehors des périodes d’ouverture de la chasse fixées par l’autorité administrative”- et de l’article R 224-6 du même code. Par suite, le ministre de l’environnement ne pouvait légalement refuser “d’exercer, dans le respect des objectifs de la directive”, la compétence réglementaire qu’il détenait pour fixer les dates d’ouverture anticipée de la chasse au gibier d’eau.

Ces deux décisions soulignent que, dans le domaine de la chasse, les dispositions nationales tant législatives que réglementaires sont soumises au respect du droit communautaire tel qu’il résulte de la directive de 1979 et de l’arrt de la CJCE qui en a donné l’interprétation. Le Conseil d’Etat s’est borné tirer les conséquences de cette situation.

 

Section du Contentieux, sur le rapport de la 6ème sous-section - Séance du 26 novembre 1999, lecture du 3 décembre 1999, N°  199622, 200124, ASSOCIATION ORNITHOLOGIQUE ET MAMMALOGIQUE DE SAONE-ET-LOIRE, RASSEMBLEMENT DES OPPOSANTS DE CHASSE ET ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT

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