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La juridiction administrative et la profession d’avocat
Intervention de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, lors de la rentrée solennelle de l’Ecole de formation professionnelle des barreaux de la Cour d’appel de Paris le lundi 3 janvier 2011.

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Rentrée solennelle de

l’Ecole de formation professionnelle des barreaux

de la Cour d’appel de Paris

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Lundi 3 janvier 2011 

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Intervention de Jean-Marc Sauvé,[i] 

vice-président du Conseil d’Etat

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Monsieur le Président du Conseil constitutionnel,

Monsieur le Bâtonnier,

Monsieur le Vice-Bâtonnier,

Mesdames et Messieurs les hauts magistrats,

Mesdames et Messieurs les présidents et les bâtonniers,

Monsieur le directeur de l’Ecole de formation des barreaux de la cour d’appel de Paris,

Mesdames, Messieurs,

 

Il existe entre la juridiction administrative et la profession d’avocat des liens particuliers. Ces liens sont des fruits de l’histoire : les advocati rassemblés autour de Tribonien n’ont-ils pas ouvert le Digeste de Justinien par l’évocation du principe même selon lequel  « le droit se divise en droit public et en droit privé [car] il y a des choses utiles au public, et d’autres utiles aux particuliers » ? Portalis, plus près de nous, ne fut-il pas d’abord avocat, puis conseiller d’Etat, rédigeant en cette qualité le discours préliminaire du code civil ? Henrion de Pansey, l’auteur du célèbre adage selon lequel « juger l’administration, c’est encore administrer », ne fut-il pas, lui aussi, avocat, puis conseiller d’Etat – et enfin premier président de la Cour de cassation- ? Plusieurs de mes propres prédécesseurs, dont l’un des plus illustres, Edouard Laferrière, n’ont-ils pas été avocats et, en particulier, avocats au Barreau de Paris ?

Ces liens qui rassemblent la profession de juge administratif et celle d’avocat, ce sont aussi des qualités communes qu’exige la pratique de ces deux sacerdoces, celles-là mêmes que le bâtonnier Cresson rappelait en 1888 : « le goût du travail, le sentiment délicat de l’honneur, et l’amour de l’indépendance »[ii].

            Mais ces liens ne s’arrêtent pas à l’histoire. Ils sont aussi ceux qui, chaque jour, conduisent les avocats, tous les avocats, à contribuer par l’exercice de leur profession au bon accomplissement des missions de la justice administrative.

            Car, je le crois, la profession d’avocat et la juridiction administrative ont en commun un même dessein – celui de garantir l’Etat de droit (I) - et elles partagent ensemble une même volonté –celle d’être au cœur de la cité (II) -.

  1. I.                   La juridiction administrative et la profession d’avocat partagent un même dessein : garantir l’Etat de droit.

« Auxiliaires de justice » [iii] et, comme le disait Robert Badinter dont je m’honore d’avoir été le collaborateur, notamment lors du débat sur l’abolition de la peine de mort, “partenaires de la justice”, les avocats collaborent à ce titre « avec le juge à l’édiction, au maintien et au développement de l’Etat de droit »[iv]. Ils trouvent de ce fait dans la juridiction administrative une enceinte naturelle, un lieu évident pour exprimer leur vocation, leurs compétences et leurs talents.

      Comme la profession d’avocat, la justice administrative touche en effet « à la fois l’individuel et l’universel »,[v] selon les termes du bâtonnier Burguburu. Au requérant éclairé par des conseils juridiques avisés, elle ouvre des procédures qui permettent un contrôle approfondi et efficace de l’action de l’administration et elle offre ainsi une protection renforcée des droits et des libertés fondamentaux, comme de l’intérêt général.

            A.- 1.- Le contrôle approfondi qu’exerce le juge administratif sur l’action de l’administration s’exprime d’abord au travers des deux recours qui sont les piliers de son office- et qui sont autant d’outils au service des justiciables et de leurs avocats-. 

            Le recours pour excès de pouvoir, d’abord, qui permet d’obtenir l’annulation des décisions de l’administration, en particulier des actes réglementaires, ce qui est, mesurez-le, presque sans équivalent dans les systèmes juridiques continentaux ou de common law en compétition, ou plutôt, en émulation avec le nôtre. Le requérant n’est alors, vous le savez, pas tenu de justifier d’un droit subjectif lésé, mais d’un simple intérêt pour agir, notion qui est largement entendue par le juge. Avec son conseil, il remplit une fonction essentielle à l’Etat de droit, celle de « procureur du droit »[vi] : le ministère public, institution qui n’existe pas devant la juridiction administrative, est ainsi, de fait, incarné par les requérants qui, au travers du recours pour excès de pouvoir, permettent au juge d’exercer son contrôle sur l’action de l’administration. C’est ce qui fait de ce recours un recours « d’utilité publique », « ouvert même sans texte contre tout acte administratif »[vii].

            Le recours de plein contentieux est le second pilier de l’office du juge administratif. Il incarne l’évolution de cet office : les pleins pouvoirs dont dispose alors le juge lui permettent d’aller au-delà de la seule annulation d’une décision administrative et de régler complètement le litige, en substituant sa propre appréciation à celle de l’administration. Le juge peut ainsi, par exemple, proclamer lui-même les résultats d’une élection, voire les inverser, fixer les bases ou le montant d’un impôt, imposer des prescriptions en vue de la protection de l’environnement, notamment pour des installations industrielles ou agricoles classées, moduler une sanction – et tenir compte à cette occasion de l’application immédiate de la loi pénale plus douce[viii]-. L’on peut penser par exemple aux sanctions prises par les fédérations sportives en cas de faits constatés de dopage[ix] ou encore aux décisions de retrait de cartes de séjour[x], qui sont des sanctions jugées par la voie du plein contentieux. Grâce à ce recours, le juge peut aussi reconnaître l’existence d’un « droit à », c’est-à-dire d’un droit subjectif : un droit à indemnisation, par exemple, lorsqu’il condamne l’administration à réparer un préjudice subi par une victime, mais aussi un droit à prestation –un droit au logement, un droit à l’allocation du revenu de solidarité active[xi]- et même peut-être un jour –pourquoi pas ?- un droit « au séjour » pour les étrangers, ce qui éviterait la multiplication de recours par une même personne sur des terrains juridiques différents, si le juge saisi du dossier d’un étranger statuait en une fois sur les multiples aspects de sa situation au regard des prescriptions de la loi.

Au-delà de ces outils dont disposent les requérants, le contrôle qu’exerce le juge administratif sur l’action de l’administration est aussi le fruit de l’évolution profonde de son office. Le renforcement constant du contrôle du juge sur la qualification des faits opérée par l’administration en est un exemple éclatant. Si le contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation reste légitime dans certains domaines, en particulier lorsque la loi ouvre à l’administration, au service même de l’intérêt général, un large éventail de choix c’est-à-dire de pouvoir discrétionnaire, l’évolution de la jurisprudence est bien celle d’un accroissement constant des domaines dans lesquels le juge administratif exerce un contrôle normal et même un contrôle renforcé, c’est-à-dire un strict contrôle de proportionnalité.

Tel est le cas, par exemple, sur les mesures qui portent atteinte aux libertés pour des motifs d’ordre public depuis le célèbre arrêt Benjamin de 1933[xii] : dans chaque cas, le juge vérifie concrètement si les menaces invoquées par l’autorité publique sont de nature à justifier une mesure d’interdiction, par exemple d’une réunion ou d’une manifestation, compte tenu des moyens dont peut raisonnablement disposer cette autorité pour faire face à ces menaces. Pour qu’une interdiction soit légale, le juge s’assure qu’il n’y a pas d’autre solution envisageable pour garantir l’ordre public.

De même, en matière de régulation économique, le juge administratif exerce un entier contrôle sur l’ensemble des aspects d’un processus de concentration d’entreprise : par exemple, pour apprécier l’existence d’une concentration[xiii], déterminer les marché pertinents[xiv], mesurer les effets anticoncurrentiels d’une concentration[xv] ou sa contribution au progrès économique et social[xvi] ou pour apprécier le caractère suffisant des engagements pris pour prévenir les atteintes à la concurrence[xvii].

Il convient de noter que sur ces questions délicates que recense et analyse dans les mêmes termes dans son propre domaine de compétence le Tribunal de l’Union européenne, celui-ci pratique un contrôle non pas entier, mais restreint, limité à celui de l’erreur manifeste.

L’étendue et la profondeur du contrôle opéré par le juge administratif français demeurent, dans la comparaison internationale des systèmes juridiques, une marque de fabrique et un signe distinctif : nous avons toujours à apprendre les uns des autres et à perfectionner nos outils et nos méthodes, mais à l’heure des « benchmarks » généralisés, le contrôle juridictionnel de l’administration en France constitue une référence que nous devons nous garder de sous-estimer. Le dernier congrès de l’Association internationale des hautes juridictions administratives en mars 2010 à Sydney en Australie, qui était précisément consacré à ces comparaisons, a été de ce point de vue instructif.

            2.- Approfondi, le contrôle du juge sur l’action de l’administration est aussi efficace grâce, tout d’abord, aux pouvoirs étendus d’injonction et d’astreinte dont il peut assortir une annulation pour excès de pouvoir[xviii]. Ces procédures permettent une exécution rapide et complète des décisions rendues par le juge.

L’efficacité de ce contrôle tient également aux procédures d’urgence. On ne peut manquer à cet égard de faire état de la procédure de jugement des arrêtés de reconduite à la frontière instituée en janvier 1990 : les recours formés contre ces arrêtés sont jugés en 72 heures à l’issue d’une procédure essentiellement orale dans laquelle les avocats occupent une place importante.

Mais il faut aussi mentionner les référés d’urgence instaurés par la loi du 30 juin 2000 entrée en vigueur le 1er janvier 2001, il y a toute juste 10 ans, auxquels les avocats recourent aujourd’hui sans hésiter, du fait de la rapidité et de l’efficience de cette procédure : ces référés représentent près de 7% des décisions rendues par les tribunaux administratifs[xix]. Le référé-suspension, par exemple, qui permet en cas d’urgence et de doute sérieux sur la légalité d’une décision administrative d’obtenir la suspension de son exécution[xx]. Ce recours est jugé devant dans un délai moyen d’une vingtaine de jours[xxi]. L’on peut penser également à la procédure de référé-liberté, qui permet au juge d’ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale, à laquelle une administration aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge du référé-liberté se prononce dans un délai de quarante-huit heures[xxii]. C’est au moyen de cette procédure, notamment, que les juges des référés des tribunaux administratifs, en première instance, et du Conseil d’Etat, en appel, se sont prononcés sur la proportionnalité des atteintes portées au droit de grève résultant des réquisitions de personnel des dépôts pétroliers prononcées par les préfets à l’occasion des mouvements sociaux du mois d’octobre 2010[xxiii].

Parmi les procédures de référé, les référés précontractuels et contractuels occupent également une place importante : ils permettent aux candidats évincés de l’attribution d’un contrat de commande publique de contester le respect, par le pouvoir adjudicateur, des obligations de publicité et de mise en concurrence qui leur incombent[xxiv]. Le référé précontractuel est, par exemple, la procédure qui a conduit la section du contentieux du Conseil d’Etat à juger en cassation de la régularité de la procédure utilisée par la Ville de Paris pour conclure l’avenant destiné à étendre le réseau « Vélib » aux communes limitrophes de la capitale[xxv].

      B.- Si le juge administratif s’attache à exercer ainsi un tel contrôle approfondi et efficace de l’action de l’administration, c’est avant tout parce que la protection des libertés et des droits fondamentaux et leur articulation avec l’intérêt général est au cœur de sa mission, mission qui prend directement appui sur le mouvement qu’initient à l’origine, par les requêtes qu’ils déposent, les requérants et leurs avocats. Le professeur Wortley n’affirmait-il pas, selon une conception très britannique mais dont nos pays de droit continental peuvent sans nul doute s’inspirer, que « les déclarations des Droits de l’Homme ont une valeur, mais il faut un barreau pour les faire appliquer, il faut un barreau pour sauvegarder la justice »[xxvi] ? Et je le dis avec force : ce que le juge administratif a fait de mieux depuis plus d’un siècle, il n’aurait pu le faire sans le rôle inspiré qu’ont joué auprès de lui les avocats à la Cour et les avocats aux Conseils.

            La protection des libertés individuelles est ainsi une préoccupation constante du juge administratif. L’on peut penser, par exemple, à la restriction continue de la notion de mesure d’ordre intérieur, en particulier dans le domaine des mesures prises par l’administration pénitentiaire à l’encontre des détenus. Les trois arrêts d’assemblée du 14 décembre 2007 M. Boussouar, M. Planchenault et M. Payet[xxvii] ont ainsi redéfini sur quels critères et dans quelle mesure les décisions prises à l’encontre de détenus étaient ou non susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. C’est ainsi qu’indépendamment des décisions qui, au cas par cas, porteraient atteinte aux droits et libertés, le juge administratif identifie désormais des catégories d’actes qui, bénéficiant d’une présomption irréfragable de justiciabilité, font grief et peuvent dès lors être discutés au contentieux. Tel est le cas par exemple des retraits d’emplois (« les déclassements ») dans les prisons et du transfert dans une catégorie d’établissements se traduisant par une aggravation des conditions de détention.

L’attachement porté par le juge administratif au respect du principe des droits de la défense procède d’une logique similaire de respect des droits fondamentaux et de protection des libertés individuelles. Le juge administratif impose de longue date le respect de ce principe à l’administration : il l’a qualifié de principe général du droit, applicable même sans texte, à l’occasion d’un contentieux qui en 1945 portait sur une sanction prise dans le cadre de l’épuration administrative ayant suivi la Seconde Guerre mondiale[xxviii]. Ce principe des droits de la défense et, plus généralement, le droit au procès équitable, le juge administratif l’applique aussi de manière renforcée à la procédure administrative contentieuse. Il a été un vecteur important des réformes récentes qui ont apporté des garanties nouvelles aux justiciables dans le procès administratif. Par exemple, le décret du 6 mars 2008 a inscrit dans les textes la séparation de fait qui existait jusqu’alors entre les activités de conseil et les activités contentieuses du Conseil d’Etat. Afin de pouvoir vérifier par eux-mêmes le respect de cette règle, les justiciables et leurs conseils peuvent désormais obtenir communication de la liste des membres des formations consultatives ayant pris part à l’avis rendu sur l’acte qu’ils attaquent.

            Protecteur des libertés, individuelles mais aussi économiques, le juge administratif est de fait au cœur de la régulation de l’économie, comme je l’ai suggéré. Outre que la plupart des contentieux en matière fiscale relèvent de sa compétence, il s’assure également du respect, par l’ensemble des pouvoirs publics, de la liberté du commerce et de l’industrie et des règles de la concurrence – qu’il juge applicables, par exemple, à toutes les mesures de police administrative[xxix]-. Le Conseil d’Etat est en outre compétent en premier et dernier ressort pour connaître de la légalité de la plupart des décisions prises par les autorités de régulation : tel est le cas, je l’ai dit, des décisions en matière de concentrations économiques prises par l’Autorité de la concurrence[xxx], mais aussi de celles qui portent sur la détermination des tarifs fixés pour l’accès des opérateurs économiques aux infrastructures essentielles. Le Conseil d’Etat est ainsi conduit, par exemple, à contrôler la légalité des décisions de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) fixant les plafonds des tarifs d’interconnexion et d’accès à la boucle locale de France Télécom[xxxi].

            2.- Le droit administratif offre aussi aux praticiens et aux techniciens avertis du droit que sont les avocats, la faculté d’exercer pleinement leur mission en conduisant le juge administratif à articuler entre elles les normes qui procèdent des différents systèmes juridiques auxquels il participe.

            Dans l’ordre juridique interne, le juge administratif est juge de la légalité des actes administratifs. Mais il participe aussi depuis le 1er mars 2010, sous l’égide du Conseil constitutionnel et avec la Cour de cassation, au contrôle de la conformité des lois aux droits et libertés que la Constitution garantit. De fait, une part importante des questions prioritaires de constitutionnalité transmises au juge constitutionnel – la moitié- l’ont été par le Conseil d’Etat, soit le plus souvent, à l’issue d’une saisine directe, soit après avoir exercé son rôle de filtre sur des questions transmises par les autres juridictions de l’ordre administratif. Parmi ces questions, beaucoup d’entre elles ont conduit à des décisions importantes du Conseil constitutionnel. Parmi les nombreuses décisions rendues, je relèverai la décision Mme Danielle S du 26 novembre 2010, qui a déclaré contraires à la sauvegarde de la liberté individuelle les dispositions du code de la santé publique permettant, sans l’autorisation d’un juge[xxxii], de maintenir au-delà de 15 jours l’hospitalisation d’une personne en l’absence de son consentement. L’on peut penser également à la décision du 6 octobre 2010 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la liberté d’entreprendre l’absence de garanties suffisantes prévues par le législateur en matière d’attribution et de gestion des noms de domaine de l’internet[xxxiii].

            A côté de la contribution qu’il apporte au contrôle de constitutionnalité des lois, le juge administratif reste aussi, en tant que juge national, chargé de l’application du droit international. Il est en particulier l’un des juges de droit commun de l’application du droit de l’Union européenne et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Cette double mission de juge interne et de juge du droit international et européen le conduit, bien sûr, à appliquer ces normes en tenant compte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour européenne des droits de l’homme. Il veille, ce faisant, à l’articulation entre eux de ces systèmes juridiques. Le Conseil d’Etat a ainsi défini, par sa décision Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres[xxxiv], les conditions dans lesquelles devait être examiné un moyen tiré, contre un décret, de la contrariété d’une directive à des principes et dispositions à valeur constitutionnelle. Il a aussi déterminé, selon une logique analogue, les conditions d’examen d’un moyen tiré, toujours contre un décret, de la contrariété d’une directive de l’Union aux droits prévus par la Convention européenne des droits de l’homme[xxxv]. Le Conseil d’Etat a enfin contribué, sous l’inspiration du Conseil constitutionnel, à définir une interprétation de la loi organique relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution qui assure la conformité au droit de l’Union de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité[xxxvi].

La crédibilité du juge administratif français sur la scène européenne, tout comme la pertinence de ce qu’il accomplit, ne sont peut-être pas étrangères au fait que, sur la proposition du président de la Cour de justice de l’Union européenne, votre serviteur ait été choisi en février 2010 pour présider le comité de sept juges et juristes européens créé par le Traité de Lisbonne pour donner un avis sur l’aptitude des candidats des Etats membres à exercer des fonctions juridictionnelles au sein de l’Union, c’est-à-dire à la Cour de justice et au Tribunal de l’Union européenne.

II. Nous partageons, juges administratifs et avocats, un même dessein : garantir l’Etat de droit. Nous avons aussi en commun une même volonté : celle d’être au cœur de la cité.

            « L’avocat dans la cité ». Tel est le titre des deux ouvrages, publiés en 2005 et 2006, qui rassemblent les travaux des commissions ouvertes du Barreau de Paris. Il fait écho, de manière évidente, à cette même volonté qui anime la justice administrative : celle d’être une justice de qualité au service du public et celle d’être une justice ouverte au dialogue avec ses partenaires et les citoyens.

            A.- La justice administrative, tout autant qu’un pouvoir public, est un service public. Consciente des responsabilités qui en découlent, elle veille scrupuleusement à la qualité du service qu’elle rend en plaçant le justiciable et son conseil au cœur de sa mission.

            1.- La qualité de la justice administrative se mesure d’abord à l’aune de la garantie qu’elle apporte au maintien de l’Etat de droit et à la protection des droits et libertés fondamentaux – je l’ai évoqué-. Mais cette qualité se mesure aussi en termes de sécurité juridique, au regard du soin apporté à la rédaction des décisions de justice et en termes de célérité.

            La sécurité juridique que la justice administrative place au cœur de sa mission se traduit de manière concrète par la sûreté des décisions rendues par chacun des degrés de juridiction. Un chiffre suffit à l’attester : 96 % des litiges portés devant la juridiction administrative sont définitivement réglés conformément à la solution adoptée en premier ressort, y compris lorsque ceux-ci font l’objet d’un appel et d’un pourvoi en cassation. Nous attachons aussi à l’unité, à la prévisibilité et à la cohérence de la jurisprudence une importance cardinale : les contradictions de jurisprudence ne font pas vraiment partie de notre culture et ne sont pas regardées comme les éléments d’une dialectique bénéfique. Elles sont donc évitées avec soin dans le cadre de méthodes de travail rigoureuses qui ne font évidemment pas échec à des inflexions ou des revirements de jurisprudence, justifiés et collégialement délibérés. Le juge administratif, en général, et le Conseil d’Etat, en particulier, sont particulièrement soucieux d’adresser des messages clairs et prévisibles aux justiciables et à leurs conseils.

            Le soin apporté par la juridiction administrative à la rédaction des décisions qu’elle rend est également un témoignage de sa volonté d’œuvrer en faveur d’une justice de qualité au service des justiciables. Si je nourrissais des doutes à ce sujet, nos échanges avec des collègues britanniques, y compris de la Cour suprême, me convaincraient que nous sommes sur la bonne voie. Mais nos acquis ne suffisent pas. Aussi ai-je mandaté un groupe de travail, commun à l’ensemble des juridictions administratives, aux fins de réfléchir aux améliorations qui devraient encore être apportées à la rédaction de nos décisions et de nos motivations.

La qualité de la justice administrative se mesure aussi en termes de délais. Une bonne justice, c’est en effet une justice qui tranche les litiges en temps utile : c’est ce que rappelle la notion de délai raisonnable qui figure à l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme. A cette fin, notre ordre de juridiction a entrepris un effort considérable de réduction de ses délais de jugement, que ce soit par l’amélioration de son organisation et de ses procédures ou en s’efforçant d’obtenir des nouveaux moyens : la création des tribunaux administratifs de Melun en 1996, de Cergy-Pontoise en 2000 et de Montreuil en 2009, ainsi que celle de la cour administrative d’appel de Versailles en 2004, sont un témoignage évident de cette volonté dans la région d’Ile-de-France. Les délais de jugement devant la juridiction administrative – hors contentieux d’urgence-, qui étaient encore supérieurs à 3 ans dans les cours administratives d’appel et proches de 2 ans dans les tribunaux administratifs au début des années 2000, ont ainsi été ramenés désormais à 1 an ou moins, aussi bien en première instance qu’en appel et devant le Conseil d’Etat. Les stocks des affaires en instance ont également diminué de manière drastique : pour ne citer l’exemple que d’un seul tribunal administratif, celui de Paris, il comptait en 2002 près de 40 000 affaires en instance et au 31 décembre 2010 moins de 14 500.

            2.- Une justice au service du public, c’est aussi une justice qui place le justiciable au cœur de son action et offre aux avocats les moyens d’exercer au mieux leur mission essentielle de « collaborateur du service public de la justice administrative », selon l’expression du président Barthélémy [xxxvii] de l’Ordre des avocats aux Conseils.

            Pour cette raison, la justice administrative s’efforce d’être une justice accessible. L’aide juridictionnelle dont peuvent bénéficier les requérants y contribue, bien sûr. Mais aussi l’important programme de rénovation de nos bâtiments, qui rend nos locaux plus ouverts et plus facilement accessibles au public, en particulier pour les personnes handicapées. Comme gestionnaire de la juridiction administrative, le Conseil d’Etat tient à appliquer les obligations qu’il a rappelées au contentieux, dans sa décision Mme Bleitrach du 22 octobre 2010[xxxviii]. Il a alors jugé que L’Etat est tenu de prendre des mesures permettant l’accessibilité des locaux de justice aux avocats, y compris celle des parties non ouvertes au public mais auxquelles les avocats doivent pouvoir accéder pour l’exercice de leurs fonctions.

L’accessibilité de la justice administrative se traduit également par le recours accru aux technologies de l’information qui permettent d’alléger les procédures et surtout de faciliter les échanges avec les justiciables et leurs conseils. Ceux-ci peuvent d’ores et déjà suivre par internet l’état d’avancement de leur dossier. Les « téléprocédures », qui sont expérimentées avec succès, en matière fiscale, dans les juridictions d’Ile-de-France offrent, elles aussi, des perspectives de resserrement des liens entre les juridictions et les avocats au service d’une plus grande efficacité collective. La saisine des juridictions, comme les échanges ultérieurs de mémoires et de pièces avec les parties, s’effectuent dans ce dispositif entièrement par voie électronique. Ces « téléprocédures » ont vocation à être étendues rapidement à l’ensemble des contentieux.

            Donner au justiciable et aux avocats toute la place qui leur revient dans le procès administratif, tel est aussi l’objet du développement de l’oralité devant les juridictions administratives. Celle-ci est déjà très présente dans les procédures d’urgence. Mais elle se développe aussi avec les audiences d’instruction ou les “enquêtes à la barre” qui, depuis 2000, prennent une place croissante pour le traitement des contentieux économiques particulièrement complexes. Elle prend surtout un nouvel essor sous l’effet des profondes évolutions induites par le décret du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public devant les juridictions administratives. Sans revenir sur le principe du caractère écrit de la procédure, ce décret a ouvert aux requérants et à leurs avocats la possibilité de prendre ou de reprendre la parole à l’audience après les conclusions du rapporteur public. Le droit des parties de connaître systématiquement avant l’audience le sens de ces conclusions contribue également à enrichir le dialogue qui s’instaure désormais entre les requérants ou leurs conseils et la formation de jugement. Ces réformes concourent à n’en pas douter à une plus grande utilité des audiences et à une meilleure qualité de la justice rendue.

            B.- La justice administrative est donc une justice ouverte ; j’oserais même dire « accueillante » ou, à tout le moins, consciente qu’il relève de sa responsabilité, comme service public, d’entretenir avec ses partenaires et avec les citoyens un dialogue fécond.

            1.- L’objet de ce dialogue est de rendre compte de l’activité de la justice administrative et de débattre de son action avec les acteurs du droit, en particulier les professions juridiques -notamment les avocats-, mais aussi avec les administrations, l’Université et les acteurs économiques et sociaux.

            C’est parce qu’une justice de qualité est une justice qui sait prendre la mesure des effets concrets et des enjeux des décisions qu’elle rend que le décret du 22 février 2010 a, par exemple, ouvert la possibilité aux formations juridictionnelles du Conseil d’Etat et des autres juridictions administratives de recueillir les observations de toute personne dont la compétence ou les connaissances seraient, en qualité d’amicus curiae –d’ami de la Cour-, de nature à éclairer utilement la formation de jugement sur la solution à donner à un litige. Ainsi, le juge peut-il désormais entendre, dans certains procès, des philosophes, des économistes, des sociologues ou des professeurs de médecine afin d’éclairer les enjeux éthiques, économiques, sociétaux ou environnementaux du débat juridictionnel. Cette plus grande ouverture sur la société ne manquera pas d’enrichir le travail des juridictions et de favoriser la compréhension de ses décisions.

            Cette volonté de dialogue et de débat se traduit aussi par l’organisation très régulière, au sein de la juridiction administrative, de colloques et de conférences auxquels sont invités à  participer, notamment, les avocats. Plusieurs cycles de conférences sont actuellement ouverts et donneront lieu, au cours de cette année, à de nouvelles rencontres : sur les thèmes du droit public économique et du droit social, sur la démocratie environnementale ou encore sur le droit européen des droits de l’homme. La prochaine conférence de ce cycle organisé en partenariat avec la Cour européenne des droits de l’homme portera, le 24 janvier prochain, sur l’articulation entre le contrôle de constitutionnalité et le contrôle de conventionnalité.

            2.- Le dialogue qu’entretient la juridiction administrative avec ses partenaires est aussi un vecteur d’enrichissement des cultures juridiques de chacun des acteurs qui y prennent part. La juridiction administrative accueille ainsi de manière régulière des représentants des professions juridiques à l’occasion de stages ou de séminaires d’études. Ces stages et ces séminaires permettent à ceux qui y prennent part de mieux connaître son organisation et son fonctionnement et, en retour, ils contribuent aussi à ce que le juge administratif soit plus conscient et prenne mieux la mesure des attentes de ses partenaires. Le Conseil d’Etat, mais aussi les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs, sont ainsi heureux d’accueillir chaque année pendant plusieurs mois de jeunes avocats dans le cadre de leur cycle de formation à l’Ecole de formation du barreau.

            La juridiction administrative participe aussi de manière active au dialogue des systèmes et des cultures juridiques à l’occasion de réunions européennes et internationales des juges de l’administration, mais aussi en accueillant des représentants des juridictions européennes et des juridictions suprêmes d’autres Etats. Des séminaires de travail sur des sujets d’intérêt commun ont ainsi été organisés au Conseil d’Etat, au cours des tout derniers mois, avec le Conseil d’Etat des Pays-Bas, comme avec la Cour suprême du Royaume-Uni. Je rendrai en mars prochain à la cour administrative fédérale de Leipzig la visite de travail qu’elle nous a faite en 2009. La juridiction administrative française entend ainsi mieux connaître les réflexions et les méthodes de travail de ses partenaires pour continuer à progresser. Elle répond aussi à l’intérêt évident pour son organisation, ses propres méthodes et ses résultats que manifestent les systèmes juridiques d’autres pays, que leurs traditions soient proches de la nôtre ou profondément différentes.

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            Du dialogue de la juridiction administrative avec la cité, notre rencontre d’aujourd’hui, à l’occasion de cette rentrée solennelle de l’Ecole de formation des barreaux de la Cour d’appel de Paris, est un témoignage évident. Je suis heureux d’avoir été invité à m’y exprimer et je remercie chaleureusement le bâtonnier Castelain et Maître Nicolaÿ, directeur de cette école, pour leur invitation. Je forme le vœu que votre scolarité soit utile et fructueuse, qu’elle vous conduise à affermir votre projet professionnel et à exercer votre mission en pleine conscience de ce que chaque avocat est « une entreprise avec une âme » et « une conscience avec une voix », comme l’a justement affirmé le bâtonnier Castelain[xxxix] au lendemain de son élection. Que chacun d’entre vous se pénètre aussi de l’idée que sa mission est - comme le rappelle le préambule du code de déontologie des avocats européens- « une condition essentielle à l’Etat de droit et à une société démocratique ».

            Vous êtes en effet appelé à exercer vos fonctions dans un monde global et, en principe, pacifique, démocratique et respectueux du droit. Ce monde est un espace de chances et d’opportunités, mais aussi un noeud de tensions, de contradictions et de conflits. Saisissez les chances qu’il offre, mais ne soyez pas iréniques face aux risques qu’il recèle. Vous ne devez pas non plus oublier, sans ignorer bien sûr les autres, la valeur de la culture juridique dans laquelle vous avez été formés et que vous contribuerez à enrichir et à faire évoluer. Notre tradition juridique est un héritage vivant. Ce n’est pas un reliquaire ou un conservatoire. Et puis souvenez-vous aussi que la paix et l’Etat de droit, dont vous êtes avec les juges les gardiens, sont loin d’être irrévocables, sinon chez nous, du moins hors de nos frontières. A l’heure des choix difficiles auxquels vous, avocats de demain, serez peut-être un jour confrontés, vous pourrez faire mémoire des avocats d’hier, en particulier, des héros du Barreau de Paris sous l’Occupation. Parmi eux, j’évoquerai l’un des moins connus, Maître Georges Pitard, fusillé le 20 septembre 1941 avec 11 autres otages, dont deux confrères. La nuit précédant son exécution, il écrivit à sa femme : « Vois le bâtonnier. Je n’ai pas la possibilité de lui écrire. Dis-lui que je crois avoir honoré l’Ordre des avocats ; c’est une carrière que j’ai servie avec foi, souvent avec passion, et c’est en somme pour cela, pour l’avoir exercée jusqu’au bout, sans défaillance, que s’entrouvrent devant moi, en cette nuit tragique, les espaces infinis »[xl].

 


[i] Texte écrit en collaboration avec M. Timothée Paris, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du Vice-président du Conseil d’Etat.

[ii] E. Cresson, bâtonnier de l’ordre des avocats, Usages et règles de la profession d’avocat, L. Larose et Forcel libraires-éditeurs, Paris 1888, T. 1, p. 5.

[iii] Loi n°71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, article 3.

[iv] A. Lyon-Caen, L’avocat devant le juge administratif et l’Etat de droit, un mineur en voie d’émancipation, in L’Etat de droit, Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Dalloz, Paris 2000, p. 474.

[v] J.-M. Burguburu, Bâtonnier de l’ordre des avocats de paris, in L’avocat dans la cité, travaux des commissions ouvertes du barreau de Paris, Ordre des avocats de Paris, Paris 2005, Introduction, p. VII.

[vi] R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 13ème édition, § 246.

[vii] CE ass. 17 février 1950, ministre de l’agriculture c/ Dame Lamotte, Rec. p. 110.

[viii] CE ass. 16 février 2009, Société Atom, Rec. p. 25.

[ix] CE 2 mars 2010, Fédération française d’athlétisme</INT>, n° 324439, à mentionner aux Tables du Recueil.

[x] CE 10 juin 2009, Mme Zheng</INT>, n°318898, à mentionner aux Tables du Recueil.

[xi] CE avis 7 juillet 2010, Mme Lavie, n°337411, à publier au Recueil.

[xii] CE 19 mai 1933, Benjamin et syndicat d’initiative de Nevers, Rec. p.541.

[xiii] CE sect., 31 mai 2000, Société Cora et Société Casino – Guichard Perrachon Rec. p. 194 avec les conclusions de F. Lamy.

[xiv] CE sect. 6 octobre 2000, Société Pernod-Ricard, Rec. p. 397 ; sect. 6 février 2004, Société Royal Philips Electronics Rec. p. 28 avec les conclusions de E. Glaser ; 13 février 2006 Société de Longhi SPA et Société de Longhi France Rec. p. 70.

[xv] CE sect. 9 avril 1999, Société The Coca-Cola Company Rec. p. 119 ; sect. 6 février 2004, Société Royal Philips Electronics précité ; 13 février 2006 Société de Longhi SPA et Société de Longhi France précité.

[xvi] CE sect. 6 octobre 2010, Société Pernod-Ricard précité.

[xvii] CE sect. 9 avril 1999, Société The Coca-Cola Company précité.

[xviii] Articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative.

[xix] Référé suspension et référé injonction cumulés, en pourcentage du total des sorties. Cf Conseil d’Etat, Rapport annuel sur l’activité et la gestion des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, 2009, p. 113.

[xx] Article L. 521-1 du code de justice administrative.

[xxi] Conseil d’Etat, Rapport annuel sur l’activité et la gestion des tribunaux administratifs et des Cours administratives d’Appel, précité p. 127.

[xxii] Article L. 521-2 du code de justice administrative.

[xxiii] Voir par ex. CE ord. ref. 27 octobre 2010, M. Stéphane Lefebvre et autres, à publier au Recueil.

[xxiv] Articles L. 551-1 et suivants du code de justice administrative.

[xxv] CE sect. 11 juillet 2008, Ville de paris, Rec. p. 270.

[xxvi] B.A. Wortley, Professeur à la faculté de droit de Manchester, La justice et l’avocat, in Etudes juridiques offertes à Léon Julliot de la Morandière, Dalloz, Paris 1964, p. 660.

[xxvii] CE ass. 14 décembre 2007, M. Planchenault et Garde des sceaux c/ Boussouar, Rec. p. 474.

[xxviii] CE Ass. 26 octobre 1945, Sieur Aramu, Rec. p. 213.

[xxix] CE, 22 novembre 2000, Sté L et P Publicité SARL, Rec. p. 525.

[xxx] Par ex CE sect. 9 avril 1999, Société the Coca-Cola company, Rec. p. 119 ; CE, 13 février 2006, Société Fiducial informatique et autre, Rec. p. 66

[xxxi] Par ex, CE 24 juillet 2009, Sociétés Orange France et SFR, Rec. p. 299.

[xxxii] CC, décision n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010, Mme Danielle S.

[xxxiii] CC, décision n° 2010-45 QPC du 6 octobre 2010, M. Matthieu P.

[xxxiv] CE ass. 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, Rec. p. 55.

[xxxv] CE sect. 10 avril 2008, Conseil national des barreaux et autres et Conseil des barreaux européens</INT>, Rec. p. 129 avec les conclusions de M. Guyomar.

[xxxvi] CC, décision n° 2010-605 DC du 12 mai 2010, Loi relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne ; CE 14 mai 2010, Rujovic, req. n°312305, à publier au Lebon ; CJUE Gr. Ch. 22 juin 2010, Melki et Abdeli, affaires C-188-10 et C-189/10.

[xxxvii] Me J. Barthélémy, Rôle de l’avocat devant la juridiction administrative, in Revue administrative, numéro spécial 7-1999, p. 120.

[xxxviii] CE ass. 22 octobre 2010, Mme Bleitrach, n°301572, à publier au Recueil Lebon.

[xxxix] J. Castelain, Bâtonnier désigné, discours du 8 décembre 2009, prononcé dans la bibliothèque de l’Ordre.

[xl] In J. Charpentier, Au service de la liberté, Fayard, 1949, p. 158, cité par R. Badinter, Un antisémitisme ordinaire, Fayard, 1997, p. 118-119.

 

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