22 décembre 1978 - ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit
Portée juridique des directives communautaires

Analyse

Par cette décision, le Conseil d’État a fixé sa jurisprudence relative à l’applicabilité des directives communautaires : si elles n’ont pas d’effet direct et ne peuvent donc être invoquées directement à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision individuelle, même passé le délai laissé aux États-membres pour assurer leur transposition, il est possible d’exciper de l’incompatibilité du droit national ayant servi de fondement à la décision contestée au regard des objectifs fixés par la directive.

Daniel Cohn-Bendit, qui avait fait l’objet d’un arrêté d’expulsion par le ministre de l’intérieur le 25 mai 1968 en raison de sa participation active aux événements de mai 1968, demanda, en 1975, au ministre de l’intérieur, d’abroger cet arrêté. Il déféra au juge administratif le refus qui lui fut opposé. Saisi par le ministre de l’intérieur d’un appel contre le jugement du tribunal administratif de Paris, qui avait sursis à statuer en attendant que la Cour de justice des Communautés européennes ait statué sur la question préjudicielle qu’il lui avait posée, le Conseil d’État annula le jugement du tribunal administratif et rejeta la demande de Daniel Cohn-Bendit, l’affaire n’ayant plus, d’ailleurs, au moment où le Conseil d’État statua, qu’un intérêt juridique, puisque le ministre de l’intérieur avait finalement décidé de faire droit à la demande de l’intéressé. Le requérant faisait notamment valoir que le refus d’abroger l’arrêté d’expulsion le visant était contraire à la directive adoptée le 25 février 1964 par le Conseil des Communautés européennes. Le Conseil d’État écarta le moyen en considérant que “quelles que soient… les précisions qu[e] contiennent [les directives] à l’intention des États-membres, [elles] ne sauraient être invoquées par les ressortissant de ces États à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel”.

Par cette décision, le Conseil d’État définit donc une position en deux temps sur l’applicabilité des directives en droit national : elles ne peuvent être invoquées directement à l’appui d’un recours dirigé contre une décision administrative individuelle, même passé le délai laissé aux États-membres pour assurer sa transposition et alors même que cette transposition n’aurait pas été assurée ; en revanche, dans cette même hypothèse d’absence de transposition dans le délai prévu, le requérant peut exciper de l’incompatibilité avec les objectifs fixés par directive du droit national sur le fondement duquel a été prise la décision qu’il attaque. Cette position est fondée sur une interprétation stricte de l’article 189 du traité de Rome qui stipule que les directives lient les États-membres “quant au résultat à atteindre”, qu’elles définissent, en leur laissant le choix de la forme à donner pour les atteindre. En adoptant cette position, le Conseil d’État s’est séparé de la Cour de justice des communautés européennes qui juge que les directives n’ayant pas fait l’objet d’une transposition sont directement invocables par les justiciables à l’appui d’un recours contre une décision individuelle (CJCE, 4 décembre 1974, Van Duyn, n°41-74, p. 1337).

Si, initialement, la divergence de jurisprudence entre la Cour de justice des communautés européennes et le Conseil d’État a été soulignée, les développements ultérieurs ont conduit à un rapprochement des positions des deux juridictions dans la pratique, sans pour autant mettre un terme à la différence théorique. D’une part, la CJCE a précisé sa jurisprudence en jugeant que la directive n’était directement invocable que par les particuliers, en cas de défaillance de l’État concerné dans ses obligations de transposition (CJCE, 5 avril 1979, Ratti, n°148/78, p. 1629), en en déduisant notamment qu’une directive ne pouvait être invoquée à l’encontre d’un particulier (CJCE, 26 février 1986, Marshall, n°152/84, p. 723). D’autre part, le Conseil d’État a, dans la pratique, donné leur plein effet aux directives. Tout d’abord, il a admis qu’elles puissent être invoquées directement à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir contre un acte réglementaire, qu’il soit pris pour assurer sa transposition (28 septembre 1984, Confédération nationale des sociétés de protection des animaux de France, p. 512) ou non (7 décembre 1984, Fédération française des sociétés de protection de la nature, p. 410). Ensuite, il leur a logiquement étendu le bénéfice de l’article 55 de la Constitution qui accorde aux traités et accords régulièrement ratifiés et approuvés la supériorité sur les lois (Ass. 28 février 1992, S.A. Rothmans International France et S.A. Philip Morris France, p. 81). Enfin, il admis de façon très libérale la recevabilité des moyens tirés de la contrariété du droit national à l’encontre d’une directive. Il a notamment jugé que le droit national pouvait être incompatible avec les objectifs d’une directive en tant qu’il ne comportait pas un exemption fiscale qu’elle prévoyait (Ass. 30 octobre 1996, S.A Cabinet Revers et Badelon, p. 397). Enfin, il a admis que l’absence de toute norme positive, interprétée logiquement par la jurisprudence comme donnant aux personnes publiques concernées une entière liberté d’action dans le domaine en cause, pouvait être regardée comme incompatible avec les objectifs d’une directive qui prévoyait, dans le domaine en question, des règles de procédure (Ass. 6 février 1998, Tête et Association de sauvegarde de l’ouest lyonnais, p.30).

22 décembre 1978 - ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit - Rec. Lebon p. 524 

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