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Le Conseil d’Etat statuant au contentieux (Section du contentieux, 3^ème et 8^ème sous-sections réunies)

Sur le rapport de la 3^ème sous-section de la section du contentieux

Séance du 14 septembre 2011, Lecture du 3 octobre 2011

Union nationale de l’apiculture française

N°336647

Vu la requête, enregistrée le 15 février 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentée par l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE, dont le siège est 26, rue des Tournelles à Paris (75004), représentée par son président en exercice ; l’Union requérante demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision n° 2090190 du 15 décembre 2009 du ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche autorisant jusqu’au 31 décembre 2010 la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Cruiser 350 de la société Syngenta Agro SAS, pour un usage en traitement de semences contre les oscinies, les taupins, les pucerons et les cicadelles sur le maïs grain, le maïs ensilage et le maïs porte-graine femelle ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

elle soutient que la décision litigieuse constitue une décision de renouvellement de l’autorisation délivrée le 17 décembre 2008 à la préparation Cruiser selon la procédure de reconnaissance mutuelle, prise sans que le ministre se soit assuré que le produit satisfaisait toujours aux conditions requises pour l’obtention d’une autorisation par reconnaissance mutuelle et sans qu’il ait pu se référer à l’autorisation de référence allemande ; que la décision litigieuse est illégale en l’absence d’identité du produit français et du produit de référence allemand, contrairement aux prescriptions de l’article R. 253-42 du code rural ; que toutes les substances adjuvantes composant le produit n’étaient pas inscrites à l’annexe I de la directive 91/414/CEE du Conseil du 15 juillet 1991, contrairement aux conditions posées par l’article R. 253-42 du code rural ; qu’en autorisant pour une durée d’un an la mise sur le marché de la préparation litigieuse, le ministre a méconnu les dispositions de l’article R. 253-38 du code rural, qui fixent à dix ans la durée de validité des autorisations ; que la pratique, répétée par le ministre depuis 2008, consistant à accorder une autorisation d’une durée d’un an assortie de prescriptions destinées à s’assurer par des mesures de suivi de l’innocuité du produit, révèle l’absence de contrôle approprié et le caractère insuffisamment éclairé du ministre sur l’innocuité à long terme du produit préalablement à sa mise sur le marché, prive d’effectivité la saisine du juge administratif et entache la procédure d’irrégularité ; que l’évaluation du risque pour les abeilles a été réalisée par l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) selon une méthode non conforme à la réglementation, dès lors qu’elle ne repose pas sur les quotients de danger d’exposition et n’établit pas concrètement l’absence d’effet inacceptable à court et long terme sur les larves, le comportement des abeilles, la survie et le développement de la colonie ;

Vu la décision attaquée ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2010, présenté pour la société Syngenta Agro SAS, qui conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que la décision litigieuse n’est pas une décision de renouvellement d’une autorisation délivrée selon la procédure de reconnaissance mutuelle ; que le ministre a pu légalement limiter la durée de validité de cette autorisation, en application du c de l’article 18 de l’arrêté du 6 septembre 1994 ; qu’à supposer que le fait d’accorder une autorisation de mise sur le marché pour une durée inférieure à dix ans soit irrégulière, la décision litigieuse ne pourrait alors être annulée qu’en tant qu’elle limite la durée de l’autorisation à une année ; que le moyen tiré de ce que la préparation Cruiser contiendrait des substances « adjuvantes » non inscrites à l’annexe I de la directive du 15 juillet 1991 manque en fait, dès lors que les produits mentionnés par la requérante constituent des coformulants ; que le moyen tiré d’une absence d’identité de composition des produits Cruiser 350 et Cruiser 350 FS est inopérant, dès lors que la décision litigieuse n’a pas été prise dans le cadre de la procédure de reconnaissance mutuelle ; que les protocoles d’évaluation des risques du Cruiser pour les abeilles sur lesquels l’AFSSA s’est fondée sont pertinents et respectent la réglementation en vigueur ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 30 juillet 2010, présenté par le ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche, qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que la décision litigieuse n’est pas une décision de renouvellement de l’autorisation de mise sur le marché du produit Cruiser et a été prise après l’instruction du dossier complet de demande d’autorisation de mise sur le marché du produit Cruiser 350 ; que les substances évoquées par la requérante constituent des coformulants qui n’exercent aucune action directe sur les organismes nuisibles ou les végétaux et ne doivent, par suite, pas être inscrits à l’annexe I de la directive du 15 juillet 1991; que le moyen tiré d’une absence d’identité de composition des produits Cruiser 350 et Cruiser 350 FS est inopérant, dès lors que la décision litigieuse n’a pas été prise dans le cadre de la procédure de reconnaissance mutuelle ; que la méthode utilisée par l’AFSSA pour évaluer le risque d’exposition des abeilles est, dans le cas d’un produit systémique en traitement de semences, plus pertinente que celle des quotients de danger, qui n’est appropriée que pour les produits appliqués par pulvérisation ; que la décision n’est pas contraire à l’arrêté du 28 novembre 2003 ; qu’il a pu légalement limiter la durée de validité de l’autorisation de mise sur le marché litigieuse ; qu’à supposer que le fait d’accorder une autorisation de mise sur le marché pour une durée inférieure à dix ans soit irrégulière, la décision ne pourrait être annulée qu’en tant qu’elle limite cette durée à un an ;

Vu le mémoire en réplique, enregistré le 21 janvier 2011, présenté par l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE, qui reprend les conclusions de sa requête et les mêmes moyens ;

Vu le nouveau mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2011, présenté pour la société Syngenta Agro SAS, qui reprend les conclusions de son précédent mémoire et les mêmes moyens ;

Vu les nouveaux mémoires en défense, enregistrés les 25 janvier, 15 février et 3 mars 2011, présentés par le ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche, qui reprend les conclusions de ses précédentes écritures et les mêmes moyens ; il soutient en outre que l’AFSSA a procédé au calcul des quotients de danger ; que l’AFSSA a identifié et évalué les risques pour les abeilles à court et à long terme ; que les résultats de cette évaluation ne laissaient aucun doute sur la possibilité d’autoriser pour dix ans la préparation Cruiser 350, même s’il a été décidé de ne l’autoriser que pour une année, compte tenu des inquiétude des professions apicoles ; que les dispositions des articles 2 et 3 de l’arrêté du 28 novembre 2003 ne concernent que les produits appliqués par pulvérisation foliaire ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré le 25 janvier 2011 et régularisé le 5 mai 2011, présenté par l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE, qui reprend les conclusions de sa requête et les mêmes moyens ; elle soutient en outre que l’annulation de l’autorisation litigieuse, qui concerne un produit identique au Cruiser, doit être prononcée par suite de l’annulation des autorisations de mise sur le marché de cette préparation ; que la méthode d’évaluation du risque pour les abeilles n’a pas été concrète, en méconnaissance des prescriptions de l’arrêté du 6 septembre 1994 ; que les exigences posées par les dispositions combinées des articles R. 253-10 et R. 253-11 du code rural, ainsi que par l’article 9 de l’arrêté du 26 avril 2007 pris pour l’application de ces articles, ont été méconnues, dès lors que les pièces énumérées à la pièce n° 3 annexée au mémoire en défense du ministre du 15 février 2011 ne sont pas des essais officiels ou officiellement reconnus ;

Vu les nouveaux mémoires en défense, enregistrés les 20 mai et 31 mai 2011, présentés par le ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche, qui reprend les conclusions de ses précédents mémoires et les mêmes moyens ; il soutient en outre que l’exigence d’essais officiels ou officiellement reconnus au sens de l’article R. 253-11 du code rural ne s’applique qu’à l’évaluation de l’efficacité du produit ; que cette exigence a été satisfaite en l’espèce ; que l’interprétation par la requérante des dispositions du 2.5.2.3 du C de la partie I de l’annexe III à l’arrêté interministériel du 6 septembre 1994, qui revient à transformer l’exigence qu’une évaluation appropriée du risque établisse concrètement que l’utilisation du produit phytopharmaceutique dans les conditions proposées n’a pas d’impact inacceptable en exigence d’une évaluation concrète excluant toute étude non réalisée sur le terrain, est erronée ; que les dispositions du 2.5.2.3 du B de la partie I de l’annexe III à l’arrêté interministériel du 6 septembre 1994 s’appliquent aux essais à prendre en compte dans l’évaluation ;

Vu le procès-verbal de l’audience d’instruction tenue par la 3^ème sous-section le 11 juillet 2011 ;

Vu les observations sur ce procès-verbal, enregistrées le 12 août 2011, présentées par l’Agence de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail ;

Vu les observations sur ce procès-verbal, enregistrées le 1^er septembre 2011, présentées par le ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche ; il soutient en outre qu’aucune étude ne permet de conclure à l’existence d’effets synergiques entre le thiametoxam et des agents pathogènes ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré le 7 septembre 2011, présenté par l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE, qui reprend les conclusions de sa requête et les mêmes moyens ; elle soutient en outre que la méthode d’évaluation suivie en l’espèce par l’AFSSA n’est pas devenue la norme en 2011 ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré le 12 septembre 2011, présenté par le ministre de l’alimentation, de l’agriculture, de la pêche de la ruralité et de l’aménagement du territoire, qui reprend les conclusions de ses précédentes écritures et les mêmes moyens ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré le 12 septembre 2011, présenté par l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE, qui reprend les conclusions de sa requête et les mêmes moyens ; elle soutient en outre que, dès 2009, une étude avait mis en avant l’existence d’effets synergiques entre un produit de la famille des néo-nicotinoïdes et certains agents pathogènes ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 septembre 2011, présentée pour la société Syngenta Agro SAS ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 septembre 2011, présentée par l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE ;

Vu la directive 91/414/CEE du Conseil du 15 juillet 1991 ;

Vu la directive 2007/6/CE de la Commission du 14 février 2007 ;

Vu le code rural ;

Vu l’arrêté interministériel du 6 septembre 1994 portant application du décret n° 94-359 du 5 mai 1994 relatif au contrôle des produits phytopharmaceutiques ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Emilie Bokdam-Tognetti, Auditeur,

- les observations de la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat de la société Syngenta Agro SAS,

- les conclusions de M. Edouard Geffray, rapporteur public ;

La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat de la société Syngenta Agro SAS ;

Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête ;

Considérant qu’aux termes de l’article L. 253-1 du code rural, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « I. - Sont interdites la mise sur le marché, l’utilisation et la détention par l’utilisateur final des produits phytopharmaceutiques s’ils ne bénéficient pas d’une autorisation de mise sur le marché (…) délivrée dans les conditions prévues au présent chapitre (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 253-4 du même code : « A l’issue d’une évaluation des risques et des bénéfices que présente le produit, l’autorisation de mise sur le marché est délivrée par l’autorité administrative après avis de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, si les substances actives contenues dans ce produit sont inscrites sur la liste communautaire des substances actives (…) et si l’instruction de la demande d’autorisation révèle l’innocuité du produit à l’égard de la santé publique et de l’environnement, son efficacité et sa sélectivité à l’égard des végétaux et produits végétaux dans les conditions d’emploi prescrites. /  L’autorisation peut être retirée s’il apparaît, après nouvel examen, que le produit ne satisfait pas aux conditions définies au premier alinéa. / Un décret en Conseil d’Etat fixe la durée des différentes phases d’instruction des dossiers et les délais maximums pour chacune de ces phases, les conditions de délivrance, de retrait, de suspension ou de modification, la durée et les modalités de publication des autorisations de mise sur le marché. » ; que l’article R. 253-38 de ce code dispose : « L’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique est délivrée pour dix ans par le ministre chargé de l’agriculture, après avis de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (…) » ;

Considérant qu’il résulte de ces dispositions que le ministre chargé de l’agriculture ne peut autoriser la mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique que pour une durée de dix ans et après que l’instruction de la demande présentée par le pétitionnaire a établi l’innocuité, l’efficacité et la sélectivité du produit ; que, si le ministre est tenu de retirer l’autorisation s’il constate que les conditions requises pour son obtention ne sont plus remplies ou que des indications fausses ou fallacieuses ont été fournies dans la demande d’autorisation, il ne peut en revanche déroger, dans la décision d’autorisation, à la durée de validité de dix ans prescrite par l’article R. 253-38 du code rural que dans les hypothèses particulières prévues aux articles R. 253-44, R. 253-49 et R. 253-50 de ce code, c’est-à-dire dans le cas respectivement des produits que le ministre est tenu d’autoriser dans le cadre de la procédure d’autorisation de mise sur le marché par reconnaissance mutuelle mais dont il estime qu’ils présentent un risque pour la santé ou pour l’environnement, de certains produits contenant une substance active non inscrite sur la liste des substances actives et absente du marché le 25 juillet 1993 pour lesquels les conditions d’efficacité, de sélectivité et d’innocuité sont remplies, et des produits autorisés pour un usage contrôlé et limité afin de faire face dans l’urgence à une menace imprévisible qui ne peut être combattue par d’autres moyens ; qu’en revanche, les dispositions du c de l’article 18 de l’arrêté interministériel du 6 septembre 1994 portant application du décret n° 94-359 du 5 mai 1994 relatif au contrôle des produits phytopharmaceutiques, ne sauraient légalement permettre de déroger à la durée de dix ans prévue par les dispositions précitées de l’article R. 253-38 du code rural ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le ministre chargé de l’agriculture a, par une décision du 7 janvier 2008, autorisé pour une durée d’un an la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Cruiser de la société Syngenta Agro SAS, puis a, par une décision du 17 décembre 2008, renouvelé cette autorisation pour une nouvelle durée d’une année, en assortissant d’ailleurs ces autorisations successives de prescriptions relatives à la poursuite et à la finalisation des essais mis en place pour l’évaluation du risque à long terme pour les abeilles ; qu’à la suite d’un avis favorable de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) du 1^er décembre 2009, le ministre a autorisé, le 15 décembre 2009, dans le cadre de la procédure de droit commun, la mise sur le marché de la préparation Cruiser 350 de la société Syngenta Agro SAS, qui est identique à la préparation Cruiser, pour un usage en traitement de semences contre les oscinies, les taupins, les pucerons et les cicadelles sur le maïs grain, le maïs ensilage et le maïs porte-graine femelle ; que cette autorisation a été délivrée pour une durée d’une année seulement et a été accompagnée de l’annonce, dans un communiqué de presse du ministre du 15 décembre 2009, qu’un réexamen complet de l’innocuité du produit serait réalisée à la fin de cette année d’autorisation pour étudier la possibilité d’un renouvellement, qui a d’ailleurs été accordé par une nouvelle décision d’autorisation rendue publique le 8 décembre 2010 ;

Considérant que le ministre a ainsi délivré, par la décision attaquée, une autorisation provisoire pour une durée d’un an ;

Considérant, d’une part, qu’il est constant que la décision attaquée ne relève d’aucune des hypothèses dans lesquelles les dispositions des articles R. 253-44, R. 253-49 et R. 253-50 du code rural permettent de déroger à la durée de dix ans prévue par l’article  R. 253‑38 du même code ;  

Considérant, d’autre part, que le ministre doit, à l’issue de l’instruction d’une demande d’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique, tirer les conséquences de l’ensemble des éléments d’appréciation dont il dispose, notamment de l’avis de l’AFSSA, qui ne le lie pas ; qu’il n’a alors le choix qu’entre une décision de refus, s’il estime que l’innocuité et l’efficacité du produit ne sont pas suffisamment établies et, dans le cas contraire, en dehors des cas prévus aux articles R. 253-44, R. 253-49 et R. 253-50 du code rural, une décision d’autorisation pour dix ans ;

Considérant qu’en décidant de délivrer une autorisation pour une durée d’une année tout en annonçant, le même jour, que l’innocuité du produit Cruiser 350 ferait l’objet d’un réexamen complet à l’issue de cette année, le ministre doit nécessairement être regardé comme ayant justifié sa décision par le fait que les éléments d’appréciation dont il disposait à l’issue de l’instruction de la demande de la société Syngenta Agro SAS, notamment l’avis de l’AFSSA en date du 1^er décembre 2009, ne lui permettaient pas de tenir pour suffisamment établie l’innocuité, notamment à long terme, du produit Cruiser 350 ; que le ministre ne peut à cet égard utilement soutenir pour la première fois devant le Conseil d’Etat, sans faire d’ailleurs état d’autres éléments d’appréciation dont il aurait disposé à la date de sa décision que l’avis précité de l’AFSSA, que, contrairement à ce que révélait à toutes les personnes intéressées la décision annoncée par son communiqué de presse du 15 décembre, il était en réalité convaincu, en décembre 2009, que l’innocuité du Cruiser 350 était suffisamment établie, ce qui, au demeurant, aurait dû le conduire à délivrer une autorisation pour dix ans ; qu’ainsi, à la date où il a pris la décision litigieuse, le ministre, qui a fait publiquement état de la nécessité de réexaminer rapidement les résultats de l’analyse de l’innocuité du Cruiser 350 et a donc admis que celle-ci ne pouvait être regardée comme suffisamment établie, ne pouvait, quelles qu’aient été son opinion réelle et sa préoccupation de prendre en compte les inquiétudes des apiculteurs, prendre, sur le fondement de son analyse des résultats de l’instruction de la demande de la société Syngenta Agro SAS, qu’une décision de refus ; qu’en outre, la succession, dans les conditions qui ont été exposées ci-dessus, de décisions d’autorisation valables pour un an seulement, qui est justifiée par le ministre, en des termes contradictoires, par le fait que l’innocuité du Cruiser 350 est suffisamment établie mais qu’il est cependant indispensable de décider, en même temps qu’une autorisation est délivrée, qu’elle sera, même en l’absence de tout élément nouveau, réexaminée au bout d’un an, doit être regardée comme contraire au régime d’autorisation tel qu’il a été prévu, en considération aussi bien des intérêts des demandeurs que de ceux de toutes les personnes intéressées par la délivrance d’une autorisation, ainsi que des nécessités de la protection de l’environnement et de la santé publique, par les textes cités ci-dessus ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la décision n° 2090190 du 15 décembre 2009 du ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche autorisant jusqu’au 31 décembre 2010 la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Cruiser 350 de la société Syngenta Agro SAS, pour un usage en traitement de semences contre les oscinies, les taupins, les pucerons et les cicadelles sur le maïs grain, le maïs ensilage et le maïs porte-graine femelle, doit être annulée ;

Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à verser à l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE ;

D E C I D E :

Article 1^er : La décision n° 2090190 du 15 décembre 2009 du ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche autorisant jusqu’au 31 décembre 2010 la mise sur le marché du produit phytopharmaceutique Cruiser 350 de la société Syngenta Agro SAS, pour un usage en traitement de semences contre les oscinies, les taupins, les pucerons et les cicadelles sur le maïs grain, le maïs ensilage et le maïs porte-graine femelle, est annulée.

Article 2 : L’Etat versera la somme de 3 000 euros à l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la société Syngenta Agro SAS présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’UNION NATIONALE DE L’APICULTURE FRANCAISE, à la société Syngenta Agro SAS et au ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire.

Une copie en sera adressée pour information à l’Agence de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail.