Dossier n^o 080044

M. X...
Séance du 12 décembre 2008

    Vu enregistré au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 3 décembre 2007, le recours par lequel le président du conseil général du département de la Côte-d’Or demande au juge de l’aide sociale de mettre à la charge de celui des Alpes-Maritimes les frais de séjour de M. X... au foyer F... en Côte d’Or à compter du 3 juin 2006 et ce jusqu’au 22 août 2007, date du décès de l’intéressé, par le moyen que celui-ci avait acquis un domicile de secours dans le département des Alpes-Maritimes lorsqu’il avait été admis dans cet établissement et l’avait conservé durant son séjour dans le foyer, autorisé le 15 avril 2004 ;
    Vu la décision du 4 avril 2007 par laquelle le président du conseil général des Alpes-Maritimes a pris en charge les frais de séjour de M. X... du 1^er mars au 2 juin 2006 ;
    Vu enregistré le 15 avril 2008, le mémoire en défense du président du conseil général des Alpes-Maritimes tendant au rejet des conclusions du recours susvisé par les motifs que M. X... était en réalité locataire d’un appartement géré par l’association « A... » et que seul le service d’accompagnement social faisait l’objet d’une tarification sociale, en sorte qu’au terme d’une résidence habituelle de plus de trois mois dans le logement de la résidence située en Côte d’Or il avait acquis un domicile de secours dans le département de la Côte-d’Or auquel incombent les frais de séjour ;
    Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
    Vu le code de l’action sociale et des familles ;
    Vu la lettre en date du 26 août 2008 invitant les parties à se présenter à l’audience ;
    Après avoir entendu à l’audience publique du 12 décembre 2008, M. GOUSSOT, rapporteur, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
    Considérant que si le président du conseil général des Alpes-Maritimes saisi par le président du conseil général de la Côte-d’Or, n’a pas saisi la commission centrale d’aide sociale : il a produit dans son mémoire en défense dans la présente instance sans opposer l’irrecevabilité de la saisine par le président du conseil général de la Côte-d’Or auquel il avait retourné le dossier ; qu’il n’a pas opposé l’absence de décision préalable ; que dans ces conditions la requête du président du conseil général de la Côte-d’Or est recevable ;
    Considérant que si lorsqu’un établissement d’hébergement est autorisé la circonstance que l’assisté s’y acquitte d’un loyer est sans incidence sur la nature d’établissement social autorisé de la structure et en conséquence sur l’absence d’acquisition du domicile de secours en y résidant, pour l’application de l’article L. 122-2 du code de l’action sociale et des familles (le conseil d’Etat ayant sur ce point infirmé la jurisprudence de la présente juridiction qui applique dorénavant la jurisprudence de la juridiction régulatrice) ; il n’en demeure pas moins que seules relèvent des prestations légales d’aide sociale au titre desquelles seulement s’applique l’imputation financière des dépenses par l’acquisition et/ou la perte d’un domicile de secours les dépenses « d’hébergement et d’entretien » dans les foyers et les foyers-logement pour personnes handicapées adultes, ainsi qu’il résulte des dispositions des articles L. 122-1 et L. 121-1 selon lesquelles « les dépenses d’aide sociale prévues à l’article L. 121-1 sont à la charge des départements dans lesquels les bénéficiaires ont leur domicile de secours (...) les prestations légales d’aide sociale sont à charge des départements dans lesquels les bénéficiaires ont leur domicile de secours » ; que s’agissant de l’aide sociale facultative en ce qu’elle crée des dépenses d’aide sociale et, en toute hypothèse, ne se borne pas à améliorer les prestations légales les dépenses sont à la charge du département dans lequel réside l’assisté sans que n’y fasse obstacle le séjour dans un établissement sanitaire ou social ;
    Considérant qu’aux termes de l’article L. 344-5 du code de l’action sociale et des familles issu de la loi du 11 février 2005 mais dont la rédaction issue de la loi du 30 juin 1975 n’a pas été modifiée substantiellement : « les frais d’hébergement et d’entretien des personnes handicapées accueillies (...) dans les établissements mentionnés (...) au 7 du 1 de l’article L. 312-1 sont à charge » de l’aide sociale ; que ces dispositions ne visent que les frais « d’hébergement et d’entretien » ; que la présente juridiction considère depuis huit ans que lorsque l’aide sociale ne s’acquitte pas de frais de logement, de nourriture, de blanchiment etc.... mais uniquement de frais de personnel socio-éducatif il n’existe ni « hébergement » ni même « entretien » au sens des dispositions précitées et qu’en conséquence la prise en charge relève de l’aide sociale facultative ; que la « légalisation des services » par la loi du 2 janvier 2002 n’a, en toute hypothèse, pas modifié la situation puisque l’intervention d’un service est sans incidence sur l’acquisition et la perte du domicile de secours qui ne procède que de l’admission dans un établissement assurant non seulement l’entretien mais encore l’hébergement ; que toutefois la présente juridiction qui appelle en vain depuis huit ans l’attention des autorités responsables sur l’urgente nécessité, selon elle, de modifier des textes datant de plus de trente ans compte tenu de l’évolution des prises en charge dont la présente instance illustre à nouveau les caractéristiques, modifiera dans la présente décision sa jurisprudence, le conseil d’Etat en huit ans n’ayant jamais été amené à se prononcer sur la situation de l’espèce en l’état des textes applicables et le juge de l’aide sociale ne pouvant indéfiniment maintenir, en l’absence d’adaptation des textes aux réalités des pratiques actuelles, une jurisprudence qui pour juridiquement fondée qu’elle puisse lui sembler est de nature à biaiser artificiellement les modalités de prise en charge des personnes handicapées adultes en soumettant à des régimes différents d’imputation financière des dépenses des prises en charge dans des établissements autorisés comme foyers et présentant en réalité au delà des caractéristiques formelles de paiement par l’assisté de ses frais d’hébergement et d’entretien sur ses allocations et/ou sa rémunération en Centre d’aide par le travail sensé garantir davantage son autonomie que la prise en charge moyennant un prix de journée les mêmes caractéristiques, c’est-à-dire l’accueil d’une personne généralement admise en Centre d’aide par le travail pour de longues années, voire durant toute sa vie dans une structure assistée quelles que soient en réalité les modalités d’acquittement des frais correspondant à l’hébergement et à l’entretien par l’assisté ; qu’en toute hypothèse, en tout cas, il apparait à la présente juridiction déraisonnable de ne pas traiter au regard de l’imputation financière des dépenses dans des conditions identiques des situations qui ne sont en réalité, à son entendement, pas différentes ou qui, selon un certain nombre de départements, sont différentes mais dans le sens d’une plus grande autonomie de la personne handicapée lorsque l’aide sociale n’intervient que pour les frais d’intervention du personnel notamment éducatif, lesquels constituent en réalité l’essentiel de la charge qui demeure nécessaire pour la personne ainsi « autonomisée » dans des conditions très voisines quant au coût total de ce que serait la prise en charge dans un foyer dit « traditionnel » ;
    Considérant en l’espèce en premier lieu, qu’aux termes de l’article 1^er de l’arrêté d’autorisation du 15 avril 2004 « l’autorisation a été accordée (...) en vue de la création d’une structure d’accueil (...) en tant qu’établissement expérimental visé à l’article L. 312-1-12 du code de l’action sociale et des familles ayant pour vocation la réinsertion en milieu ordinaire » ; que les dispositions précitées de l’article L. 344-5 ne visent que les établissements « mentionnés au 7^o du 1 de l’article L. 312-1 » ; que le législateur qui n’a certainement pas entendu ne pas prévoir l’intervention de l’aide sociale dans les établissements dits « expérimentaux » n’a toutefois pas réglé expressément la situation de ceux-ci au titre de la prise en charge des frais d’hébergement et d’entretien ; qu’il y a lieu d’admettre que dès lors que la structure continue à présenter en réalité comme en l’espèce les caractéristiques d’un foyer d’hébergement ordinaire et que seules varient les modalités d’acquittement des charges assumées par la personne handicapée et le montant de la participation de l’aide sociale sans doute plus élevé qu’il ne le serait par application des dispositions des articles D. 344-34 et suivants, la loi n’a pas entendu soumettre les prises en charges dans les établissements relevant de l’article L. 312-1-12 à des règles différentes de celles expressément prévues pour ceux relevant de l’article L. 312-1-7 pour autant que les caractéristiques de la structure ne soient pas substantiellement modifiées ce qui est le cas en l’espèce, même si cette structure présente par rapport à l’analyse qui précède la particularité de ne prévoir en principe l’accueil des intéressés que pour une période limitée et entend pourvoir à l’issue d’une période de trois ans ou au maximum de quatre ans selon l’article 5 de la « convention d’habilitation » à l’insertion en milieu ordinaire (la question étant évidemment posée de savoir ce que devient la personne qui au bout de cette période ne bénéficie pas d’une telle insertion) ; qu’il y a lieu d’ajouter que la solution ainsi adoptée par la présente décision ne sera pas limitée aux établissements « expérimentaux » entendant n’accueillir les personnes prises en charge que durant une brève période mais vaudra pour tous les foyers présentant les mêmes caractéristiques d’agencement du financement de la prise en charge même si, comme il a été envisagé ci-dessus, les intéressés y sont en réalité accueillis pendant de longues années voire toute leur vie active lorsqu’ils travaillent en Centre d’aide par le travail ;
    Considérant en deuxième lieu, que selon l’article 8 de la « convention d’habilitation » en date du 1^er (?) janvier 2006 la répartition des frais entraînés par la prise charge est la suivante :
    « - les charges d’hébergement et d’entretien financées directement par le résident ;
         -    les charges d’accompagnement socio-éducatif lié au handicap financées par le département de la Côte-d’Or,
    en conséquence l’établissement facturera au résident mensuellement ses frais d’hébergement » (et d’entretien évidemment) « et au conseil général un prix de journée » « accompagnements socio-éducatifs » ; que selon l’article 9 le département de la Côte-d’Or s’engage « à fixer le prix de journée relatif aux charges d’accompagnement socio-éducatif lié au handicap financées par l’aide sociale départementale » ; qu’il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que dès lors qu’il y a lieu, comme il vient d’être dit, d’assimiler les établissements relevant de l’article L. 312-1-12 à ceux relevant de l’article L. 312-1-7 (le caractère « expérimental » des modalités de financement dont il s’agit étant d’ailleurs tout à fait relatif puisque la présente juridiction observe dans un nombre croissant de dossiers qu’il est employé sans fondement légal il est vrai dans un très grand nombre d’établissements ne prétendant pas à des modalités de fonctionnement « expérimental ») de telles modalités de financement doivent être regardées comme sans incidence sur la nature de charges « d’entretien » des frais exposés par l’aide sociale au foyer F... et qu’ainsi cette prise en charge, qui par ailleurs n’est pas celle d’un service d’accompagnement mais bien d’un établissement autorisé « en tant qu’établissement », fut-il expérimental, est sans incidence sur la nature d’établissement d’abord et d’établissement autorisé ensuite de la structure ; qu’en conséquence dès lors qu’il est admis que les frais « d’accompagnement socio-éducatif » doivent être regardés, pour que la carence du législateur et du pouvoir réglementaire à prendre des textes adaptés aux modalités de prise en charge actuelles ne débouche pas sur une solution juridiquement correcte mais socialement contre indiquée comme des frais « d’entretien » le séjour dans la structure dont il s’agit n’est pas acquisitif de domicile de secours en application des dispositions de l’article L. 122-2 du code de l’action sociale et des familles ;
    Considérant d’ailleurs en troisième lieu, que la solution qu’il y a lieu d’adopter dorénavant parait d’autant plus se justifier que les dispositions dorénavant applicables selon les articles R. 314-140 et suivants du code de l’action sociale et des familles certes relatifs aux foyers médicalisés, ce que n’est pas la structure F..., et aux « services d’accompagnement », ce qu’elle n’est pas non plus malgré les termes employés en ce qui concerne la participation de l’aide sociale par l’autorisation et la convention précitées, prévoient dorénavant que dans ces foyers ( qui sont des établissements) le tarif journalier est fixé et en conséquence l’aide sociale intervient pour « l’accompagnement à la vie sociale et le cas échéant l’hébergement » que ces textes ne se réfèrent même plus à la notion « d’entretien » ; que quelle que puisse être la légalité et, en tout cas, la simple cohérence intellectuelle d’une telle formulation au regard des dispositions législatives suscitées qui ne sont pas modifiées prévoyant l’intervention de l’aide sociale pour l’hébergement et l’entretien il reste que la sémantique du pouvoir réglementaire conduit nécessairement à considérer que dorénavant la pratique tend à assimiler « accompagnement » à « entretien » et que dans ces conditions dès lors que cet « accompagnement » est dispensé dans un établissement autorisé et non par un service non rattaché à un établissement l’autorisation dont il s’agit détermine l’imputation financière de la dépense par non acquisition d’un domicile de secours, la circonstance que l’assisté s’acquitte d’un loyer ou ait la qualité de sous-locataire étant d’ailleurs, comme il a été rappelé du reste ci-dessus, sans incidence sur la nature d’établissement autorisé de la structure et les conséquences qu’il y a lieu d’en tirer quant à la charge des dépenses d’aide sociale ; qu’il peut être enfin ajouté que dans la jurisprudence CANCIANI contre département de la Haute-Garonne datant de plus de dix ans le conseil d’Etat a expressément admis que l’aide sociale pouvait intervenir non seulement en internat et semi-internat mais encore en externat semblant par là même considérer, contrairement à la jurisprudence jusqu’alors constante de la présente juridiction que des frais « d’accompagnement » et en tout cas de simple prise en charge socio-éducative pouvaient être considérées comme des dépenses « d’entretien » ; que pour l’ensemble de ces motifs la présente juridiction considère dans la présente instance et considèrera dorénavant que lorsqu’une personne handicapée est accueillie dans un foyer pour adultes handicapés autorisé elle n’y acquiert pas son domicile de secours quels que puissent être l’ambiguïté des termes employés par les textes d’autorisation et de conventionnement adoptés par les départements, la contrariété de cette solution avec les termes mêmes de l’article L. 344-5 jamais modifiés (et à bien des égards la réalité de la situation qu’il s’agit d’apprécier étant pour le moins paradoxal de considérer que la simple intervention d’éducateurs auprès d’une personne mentalement handicapée constitue « l’entretien » de celle-ci) ; que cette relative incongruité logique et sémantique doit néanmoins être relativisée dans la mesure où dans un foyer « traditionnel » les frais d’hébergement et d’entretien proprement dits ne constituent pas l’essentiel du tarif à charge de l’aide sociale, qui réside bien dans le coût du personnel éducatif dont il a toujours été admis que, dès lors du moins que les frais d’hébergement et d’entretien proprement dit sont également pris en compte, ils contribuaient audit « entretien » ;
    Considérant dans ces conditions qu’il résulte de tout ce qui précède que M. X... accueilli au foyer F... n’a pu acquérir au bout de trois mois de présence dans cette structure un domicile de secours dans le département de la Côte-d’Or, mais a conservé le domicile de secours dont il n’est pas contesté qu’antérieurement à cette admission il était fixé dans le département des Alpes-Maritimes ; qu’il y a lieu, par suite, de mettre à la charge de ce dernier département les frais procédant « du prix de journée relatif aux charges d’accompagnement socio-éducatif liés au handicap financées par l’aide sociale départementale » selon l’article 9 de la convention liant le département de la Côte-d’Or à l’association « A... » ;
    Considérant que pour la dernière fois la commission centrale d’aide sociale appellera, comme elle le fait depuis huit ans, l’attention des autorités responsables sur l’urgente nécessité de modifier dans un sens compréhensible et gérable tant par les départements que par les gestionnaires d’établissements et les familles de personnes handicapées elles mêmes les modalités de prise en charge des handicapés adultes en structure résidentielles, le juge se trouvant depuis une dizaine d’années amené à intervenir dans un contexte de prise en charge avec lequel les textes applicables ne sont plus dans un rapport de cohérence et ne pouvant en conséquence que retenir des interprétations soit littérales et sans doute inadaptées, soit (trop) constructives et sans doute contestables ; que seule, encore un fois, l’intervention du législateur et du pouvoir réglementaire est de nature selon la présente juridiction à rendre la présente situation juridiquement gérable,

Décide

    Art. 1^er.  -  Le domicile de secours de M. X... est dans le département des Alpes-Maritimes pour la prise en charge des frais d’hébergement de l’intéressé au foyer « F... » du 3 juin 2006 au 22 août 2007.
    Art. 2.  -  La présente décision sera transmise au ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, au ministre du logement à qui il revient d’en assurer l’exécution.
    Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 12 décembre 2008 où siégeaient M. LEVY, président, M. PERONNET, assesseur, et M. GOUSSOT, rapporteur.
    Décision lue en séance publique le 6 février 2009.
    La République mande et ordonne au ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, au ministre du logement, chacun en ce qui le concerne, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour ampliation,
Le secrétaire général
de la commission centrale d’aide sociale,
M. Defer