Dossier n^o 130626

M. X...
Séance du 17 octobre 2014

    Vu, enregistré au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 7 novembre 2013, le recours par lequel le préfet des Hauts-de-Seine demande au juge de l’aide sociale de mettre à la charge du département de la Seine-Saint-Denis les frais d’entretien et d’hébergement de M. X... à l’Etablissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) du Centre d’accueil et de soins hospitaliers (CASH) des Hauts-de-Seine, à compter du 28 mars 2013, par le moyen que l’intéressé avait acquis puis conservé un domicile de secours dans ce département lorsqu’il a été admis dans cet établissement ;
    Vu la lettre du 25 octobre 2013 par laquelle le président du conseil général de la Seine-Saint-Denis, au regard des dispositions de l’article L. 264-1 et du II de l’article R. 131-8 du code de l’action sociale et des familles, se déclare incompétent pour prendre en charge les frais d’hébergement de M. X... à l’EHPAD du CASH des Hauts-de-Seine depuis le 28 mars 2013 ;
    Vu l’absence de mémoire en défense du président du conseil général de la Seine-Saint-Denis ;
    Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
    Vu le code de l’action sociale et des familles ;
    Vu la décision du Conseil constitutionnel n^o 2012-250 QPC du 8 juin 2012, notamment l’article 1^er, alinéa 3, de son dispositif ;
    Après avoir entendu à l’audience publique du 17 octobre 2014, M. GOUSSOT, rapporteur, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
    Considérant en premier lieu, que pour que le séjour dans un établissement social soit sans incidence sur l’acquisition et la perte du domicile de secours au titre des articles L. 122-2 et 3 du code de l’action sociale et des familles, d’une part cet établissement doit être désigné à l’article L. 312-1, d’autre part il doit être autorisé en application de l’article L. 313-1 ; que, s’agissant de l’ensemble des structures publiques, l’autorisation est nécessaire depuis l’entrée en vigueur de la loi du 2 janvier 2002 ; que sous l’empire de la loi du 30 juin 1975, les établissements étaient créés par délibération de l’organe compétent de la collectivité gestionnaire ; que la commission centrale d’aide sociale a jugé, sans que le Conseil d’Etat n’ait d’ailleurs été saisi de cette position intervenue depuis plusieurs années, que les établissements ainsi créés antérieurement à la loi du 2 janvier 2002 bénéficiaient au même titre que les établissements privés autorisés, du délai de quinze ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi prévu à l’article 80 de celle-ci ;
    Considérant en deuxième lieu, que lorsque le domicile de secours peut être déterminé en application des articles L. 122-2 et 3, il n’y a pas lieu à application des articles L. 121-7 et L. 111-3 ;
    Considérant en troisième lieu, que les dispositions applicables en l’espèce de l’alinéa 3 de l’article L. 264-1 du code de l’action sociale et des familles et de l’article R. 264 n’ont, à la différence de celles du 4^e alinéa de l’article L. 264-1 non applicable pour la prise en charge des frais d’hébergement et d’entretien en EHPAD, aucune incidence sur l’imputation financière des frais dont s’agit, qui demeure déterminée en premier lieu par l’acquisition d’un domicile de secours non ultérieurement perdu et dans la négative seulement par celles des articles L. 121-7 et L. 111-3 du code de l’action sociale et des familles ;
    Considérant en quatrième lieu, que le présent dossier concerne le cas (très...) particulier de l’application de l’ensemble desdites dispositions au Centre d’accueil et de soins hospitaliers des Hauts-de-Seine ; qu’antérieurement à l’entrée en vigueur de l’article L. 6247-2 du code de la santé publique reproduit à l’article L. 346-1 du code de l’action sociale et des familles, le Conseil d’Etat avait été amené à juger - et la commission centrale d’aide sociale avait depuis lors appliqué sa position contraire à celle qu’elle avait elle-même prise - que le séjour même prolongé dans un établissement social n’était pas de nature à faire acquérir un domicile de secours et qu’il y avait lieu ainsi de mettre à charge de l’Etat au titre des articles L. 121-7 et L. 111-3 les frais d’accueil dans un tel « établissement » relevant de la structure alors dénommée Maison départementale des Hauts-de-Seine ; que toutefois, dans cette espèce, aucun domicile de secours n’avait pu être déterminé ; que selon les conclusions du commissaire du Gouvernement sur cette décision département des Hauts-de-Seine du 21 juillet 1989, la structure en cause à l’intérieur de la « Maison (...) accueille (ait) les errants, les clochards et les marginaux de tout Paris et sa banlieue ramassés selon le vocabulaire en usage par la "brigade des bleus" avec leur consentement et souvent sans consentement. Les Hauts-de-Seine leur offre une nuit dans un dortoir, 1 200 places étant disponibles, un repas, un minimum d’hygiène et une visite médicale (...). A l’âge de la retraite (...) 527 places de maison de retraite hébergent ceux qui ne peuvent ou ne veulent finir leurs jours ailleurs. Mais les Hauts-de-Seine réinsèrent aussi tout ceux qui en sont capables, bien peu puisque 45 places seulement constituent la capacité d’accueil du foyer de réinsertion » ; qu’il résulte de façon suffisamment claire de ces conclusions que les 19 requêtes alors en cause ne portaient pas sur des ressortissants de ce dernier foyer ; que néanmoins, toutefois, il était conclu et jugé que, dans les conditions d’accueil d’une telle structure où étaient orientées essentiellement les personnes justiciables de l’accueil d’urgence relevant de la préfecture de police, la Maison des Hauts-de-Seine n’était pas un domicile de secours « puisque l’alinéa 1^er de l’article 193 du code de la famille et de l’aide sociale (alors en vigueur) » dispose in fine que « le séjour dans un établissement sanitaire et social est sans effet sur le domicile de secours » alors pourtant que le Conseil d’Etat devait juger que, s’agissant en tout cas des structures privées, un établissement n’était ni acquisitif ni de nature à entrainer la perte du domicile de secours, que s’il était à la fois désigné et autorisé comme relevé ci-dessus ;
    Considérant que depuis lors, la situation juridique a sensiblement évolué ; que depuis la loi 89-3, la Maison départementale des Hauts-de-Seine est devenue le centre d’accueil et de soins hospitaliers (CASH) des Hauts-de-Seine, établissement public « sanitaire et social » dont les différentes unités « sociales » sont soumises aux dispositions du titre III du code de l’action sociale et des familles relatives depuis la loi du 2 janvier 2002 à l’autorisation des structures publiques comme privées alors que, selon la jurisprudence susrappelée de la commission centrale d’aide sociale, les structures publiques créées antérieurement à la mise en vigueur de la loi par délibération de la collectivité publique compétente bénéficient du délai de quinze ans prévu par l’article 80 de la loi du 2 janvier 2002 ; que cet article est, le cas échéant, également applicable aux unités du CASH des Hauts-de-Seine qui en relèveraient ; qu’en outre, les dispositions précitées de l’article L. 6147-2 du code de la santé publique n’ont prévu expressément la possibilité pour l’établissement public dont s’agit de créer des unités à caractère social qu’au titre de « 1^o l’accueil, la réadaptation sociale des personnes sans abri orientées par le préfet de police ainsi que l’hébergement et la réadaptation sociale des personnes mentionnées à l’article 185 du code de la famille et de l’aide sociale » (devenu L. 345-1 du code de l’action sociale et des familles) « dans la limite des capacités autorisées par le représentant de l’Etat dans la région » et « 3^o l’hébergement et les soins des personnes âgées et des personnes handicapées qui y résident » ; qu’ainsi, littéralement, l’établissement public n’est autorisé à solliciter l’autorisation que des structures désignées aux 6, 7 et 8 de l’article L. 312-1 et non au 9 concernant notamment les « lits halte soins garderie » autorisés depuis l’entrée en vigueur de la loi du 11 février 2005 ; que d’ailleurs, le dossier soumis à la commission centrale d’aide sociale ne permet pas de comprendre la situation de fait des deux structures en cause dans le parcours résidentiel litigieux de M. X... d’où ne peut que procéder, tant pour la structure dénommée Centre d’hébergement et d’assistance des personnes sans abris (CHAPSA), que pour la structure dénommée « Lits halte soins garderie », la situation juridique desdites entités au regard de la notion ci-dessus légalement applicable aux structures publiques « d’établissement sanitaire et social » ; qu’en outre, dans la description du parcours résidentiel de M. X... depuis son entrée au centre des Hauts-de-Seine le 1^er septembre 2011 jusqu’à la demande d’aide sociale pour la prise en charge des frais d’hébergement et d’entretien à la maison de retraite dudit centre le 2 mars 2013, le rapport du travailleur social du CASH et les documents joints sont parfois contradictoires (par exemple : le rapport où le travailleur social énonce que M. X... a été accueilli au CHAPSA pour la première fois le 1^er septembre 2011. Il a été admis aux « Lits halte soins garderie » le 8 novembre 2011 jusqu’à ce jour (21 février 2013) avec des périodes d’hospitalisation jusqu’au 12 juin » et l’un de ces justificatifs, attestation du directeur du pôle urgence sociale et orientation du CHAPSA le 21 février 2013, énonçait que « M. X... a été hébergé à titre gratuit au CHAPSA du 18 janvier 2012 au 5 avril 2012 » sans que l’on sache si, dans les faits, la structure « Lits halte soins garderie » est, comme cela est légalement le cas, effectivement différenciée par rapport à la structure CHAPSA ;
    Considérant ainsi, que cet état du dossier ne permet pas de savoir si oui ou non M. X... a résidé, compte tenu par ailleurs des périodes « intercalaires » d’hospitalisation et de celles de non renseignements des documents fournis (durant lesquelles l’intéressé était sans doute « dans la rue »), dans un ou deux établissements sociaux autorisés après l’entrée en vigueur de la loi du 2 janvier 2002 ou relevant de l’article 80 de ladite loi, alors même que les hospitalisations et les périodes de « documents non renseignés » n’ont quant à elles jamais excédé trois mois au vu des éléments fournis ;
    Considérant que c’est en cet état qu’il y a lieu, faute que n’aient pu être recueillis (oralement au cours de l’instruction !...) (puis confirmés par communication contradictoire !...) les renseignements complémentaires nécessaires auprès des différents « interlocuteurs » des services du préfet comme du CASH, d’appréhender la décision à prendre sur les conclusions de la requête, compte tenu de ce que le président du conseil général de la Seine-Saint-Denis n’a pas présenté de mémoire en défense et d’apprécier, après avoir statué sur ses moyens qui conduisent, en l’état, selon la commission centrale d’aide sociale, à constater que M. X... n’a pas perdu le domicile de secours qu’il avait acquis de longue date avant fin août 2011, où il a quitté son appartement pour entrer le 1^er septembre 2011 au CASH des Hauts-de-Seine, dans la Seine-Saint-Denis ; qu’il y a donc lieu de statuer d’abord sur les moyens des parties et d’apprécier ensuite si l’office du juge statuant au titre de l’article L. 134-3 du code de l’action sociale et des familles lui impose d’aller au-delà pour appréhender la véritable situation de droit et de fait, même pas évoquée par les deux parties, des deux structures sus rappelées du CASH des Hauts-de-Seine ;
    Sur les moyens des parties ;
    Considérant en premier lieu, que le président du conseil général de la Seine-Saint-Denis expose dans sa saisine du préfet des Hauts-de-Seine un moyen unique aux termes duquel « il apparaît que M. X... est une personne sans domicile stable qui a séjourné près de deux ans au CHAPSA des Hauts-de-Seine (sic, c’est CASH qu’il faut lire). Considérant les dispositions de l’article L. 264-1, L. 264-4 (...) le département de la Seine-Saint-Denis n’est pas compétent pour prendre en charge les frais d’hébergement de M. X... » à l’EHPAD ;
    Mais considérant que les dispositions des articles L. 264-1 et L. 264-4 sont, comme il a été relevé ci-dessus sans incidence sur l’application combinée des articles L. 122-2 et 3 et des articles L. 121-7 et L. 111-3 du code de l’action sociale et des familles et qu’ainsi, lorsque, comme en l’espèce, il peut être déterminé un domicile de secours acquis et non perdu dans un département, il n’y a lieu de faire application desdites dispositions combinées sans qu’en toute hypothèse l’élection de domicile d’ailleurs intervenue seulement fin 2012 ait une incidence sur ladite application ; qu’ainsi, le moyen du président du conseil général de la Seine-Saint-Denis est inopérant ;    Considérant en second lieu, que la requête du préfet des Hauts-de-Seine est ainsi motivée « M. a été accueilli le 1^er septembre 2011 au CHAPSA dans le cadre de l’hébergement d’urgence. Le 8 novembre 2011 il a été admis aux Lits halte soins santé (sic) avec des périodes d’hospitalisation. Ces deux structures n’étant pas acquisitives de domicile de secours M. X... n’a pas perdu » celui « qu’il avait dans le département de la Seine-Saint-Denis. Entre la date à laquelle il a quitté son domicile et la date à laquelle il est arrivé au CHAPSA, il ne s’est pas écoulé plus de trois mois. » ; que, comme il a été dit, le président du conseil général de la Seine-Saint-Denis n’a pas produit en défense et n’a jamais contesté que les structures dont s’agit fussent bien des établissements sociaux non acquisitifs de domicile de secours et non générateurs de sa perte en ce qu’ils relevaient de ceux désignés à l’article L. 312-1 et/ou autorisés selon l’article L. 313-1 ; qu’en cet état, il y a lieu de considérer qu’il n’est pas contesté que M. X... n’a jamais résidé plus de trois mois dans le département des Hauts-de-Seine ailleurs que dans des établissements « sanitaires et sociaux » et n’a pas ainsi perdu le domicile de secours qu’il avait antérieurement acquis en Seine-Saint-Denis, ni n’en ayant acquis un autre dans le département des Hauts-de-Seine ni ne s’étant absenté plus de trois mois consécutifs du département de la Seine-Saint-Denis ailleurs que dans des établissements (ici « unités ») regardés en l’état du dossier comme « sanitaires et sociaux », étant rappelé que les périodes non renseignées des documents produits correspondant sans doute à des retours « à la rue » n’ont jamais excédé trois mois en toute hypothèse ;
    Considérant ainsi, que le moyen soulevé par la saisine du préfet des Hauts-de-Seine par le président du conseil général de la Seine-Saint-Denis ne peut être accueilli et que le moyen soulevé par le préfet requérant doit être considéré comme fondé mais en l’état seul de « l’argumentation juridique... » des parties et des pièces figurant au dossier ;
    Sur l’office du juge et son application en l’espèce ;     Considérant qu’il ressort des éléments que la commission s’est efforcée d’expliciter (sur ?) « abondamment » ci-dessus qu’il n’est nullement certain que le CHAPSA et/ou la structure « Lits halte soins santé » aient été autorisés dans des conditions de nature à les faire regarder comme établissement social et/ou relevant des dispositions de l’article 80 de la loi du 2 janvier 2002 ; que dans des situations comparables, il est arrivé à la commission centrale d’aide sociale de pourvoir à des suppléments d’instruction avant dire droit pour établir les faits et en conséquence le droit, nonobstant les argumentaires des parties et des moyens de droit soulevés tout aussi « circonstanciés » qu’ils le sont dans le présent dossier ; qu’elle a en effet alors considéré que son office de juge de plein contentieux et singulièrement dans le cadre de la mission d’administration « juridictionnelle » que lui confère l’article L. 134-3 impliquait, au-delà des moyens strictement soulevés par les parties et de leur réfutation respective, de statuer sur la réalité de la situation de droit et de fait soumise à son examen que lesdites parties ne lui permettaient pas d’appréhender ; que toutefois, elle ne s’estimera pas tenue dans la présente espèce de pousser sa conception de « l’office du juge » et en conséquence de ses « devoirs » afférents au caractère inquisitorial de la procédure contentieuse administrative jusqu’au point où sans doute elle l’a poussé dans de précédentes instances ; qu’en effet, non seulement les parties ne prennent à aucun moment tant soit peu en compte le caractère particulier de la situation du CASH des Hauts-de-Seine et de ses « unités sociales » mais encore l’examen dans sa réalité globale du présent litige pourrait, voire devrait conduire, le cas échéant, à imputer les frais à un département non partie en l’état à l’instance, le département des Hauts-de-Seine, s’il était certain, soit que les établissements CHAPSA et/ou « Lits halte soins santé » n’avaient pas été autorisés après la loi du 2 janvier 2002 (s’agissant en tout cas de la structure dénommée « Lits halte soins santé » distincte comme ci-dessus rappelé de la structure « hébergement d’urgence » et relevant du 9 et non du 8 de l’article L. 312-1), soit le CHAPSA ne pouvait, quant à lui, bénéficier, comme il est d’ailleurs probable..., des dispositions de l’article 80 de la loi du 2 janvier 2002 et n’ayant pas davantage été autorisé après l’entrée en vigueur de cette loi, alors M. X... aurait perdu au titre du 2^o de l’article L. 122-3 son domicile de secours dans la Seine-Saint-Denis par l’acquisition d’un autre domicile de secours dans le département des Hauts-de-Seine ; qu’en réalité, la question importante sous-jacente à celles posées par les parties intéresse d’abord le département des Hauts-de-Seine et devrait être posée à l’occasion d’un litige dans lequel il serait partie ; que les incidences de la question ainsi posée en l’état actuel des textes relatifs au CASH des Hauts-de-Seine paraissent à la commission centrale d’aide sociale d’une importance voire d’une difficulté comparables à celles auxquelles avait répondu la décision précitée du 28 juillet 1989 département des Hauts-de-Seine ; que pour l’ensemble de ces motifs, la commission centrale d’aide sociale considère que le juge, fût-il de plein contentieux de l’aide sociale, s’il est d’abord juge des droits des parties, qu’il s’agisse des assistés ou des collectivités d’aide sociale et non de la légalité des motifs des décisions administratives critiquées, ne saurait raisonnablement étendre en l’espèce son office à une appréhension d’ensemble des données de fait et en conséquence de droit du présent litige au vu, tant de l’argumentation et des éléments fournis par les parties, que de ses propres « moyens » !... pour remédier à leurs carences ; que d’ailleurs, dans plusieurs instances actuellement traitées posant des questions auxquelles la réponse est loin d’être évidente, le département de la Seine-Saint-Denis se borne à saisir la collectivité qu’il estime compétente par un moyen succinctement formulé et souvent non fondé et ne défend pas devant la commission centrale d’aide sociale, tout se passant comme si le service, comme d’autres, considérait le juge comme un « bouton sur lequel on presse » pour obtenir en l’absence d’une véritable argumentation d’ensemble de droit et de fait une solution pour l’imputation des dépenses ; que tel ne saurait être l’office d’un juge et singulièrement pas de celui qui dispose des « moyens » de la commission centrale d’aide sociale ; qu’ainsi, sauf pour le Conseil d’Etat à préciser dans la présente instance, ou dans d’autres, les contours exacts de l’extension de son office dans les litiges de la sorte, la commission centrale d’aide sociale considèrera qu’il y a lieu en l’espèce de ne statuer que sur les moyens des parties même si elle a entendu, compte tenu de l’importance des incidences financières du litige pour l’Etat comme pour les collectivités départementales, motiver (sur ?) « abondamment » les raisons pour lesquelles elle n’entendait pas étendre son office au-delà de celui qu’elle a ci-avant retenu ; qu’en conséquence, il echet de constater que le président du conseil général de la Seine-Saint-Denis ne justifie pas que M. X... ait à la date de la demande d’aide sociale perdu le domicile de secours qu’il avait antérieurement acquis dans la Seine-Saint-Denis et qu’ainsi, il y a lieu de faire droit aux conclusions de la requête du préfet des Hauts-de-Seine ;

Décide

    Art. 1^er.  -  Pour la prise en charge des frais d’hébergement et d’entretien de M. X... à l’EHPAD du Centre d’accueil et de soins hospitaliers des Hauts-de-Seine, en cause dans la présente instance, le domicile de M. X... est dans le département de la Seine-Saint-Denis.
    Art. 2.  -  La présente décision sera notifiée au préfet des Hauts-de-Seine, au président du conseil général de la Seine-Saint-Denis et, pour information, au président du conseil général des Hauts-de-Seine et à la directrice générale du Centre d’accueil et de soins hospitaliers de Nanterre. Copie en sera adressée à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.
    Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 17 octobre 2014 où siégeaient M. LEVY, président, Mme BROSSET-HOUBRON, assesseure, M. GOUSSOT, rapporteur.
    Décision lue en séance publique le 12 décembre 2014.
    La République mande et ordonne à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour ampliation,
La secrétaire générale
de la commission centrale d’aide sociale,
M.-C. Rieubernet