Dossiers n^o 130483 et n^o 130484

M. X... et Mme Y...
Séance du 19 juin 2015

    Vu, 1 et 2 enregistrées au secrétariat de la commission centrale d’aide sociale le 24 juin 2013, sous les numéros 130483 et 130484, les requêtes du président du conseil général de la Nièvre tendant à ce qu’il plaise à la commission centrale d’aide sociale fixer respectivement dans les départements de l’Indre-et-Loire et du Loiret les domiciles de secours de M. X... et de Mme Y... à compter du 15 mai 2013 et du 16 mai 2013 au titre, s’agissant de M. X..., de la prise en charge des frais exposés relatifs au service d’accompagnement éducatif et social (SAES) aux résidences « R... » (Nièvre) et, s’agissant de Mme Y..., de l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ayant respectivement donné lieu à transmission des dossiers par le président du conseil général de l’Indre-et-Loire le 15 avril 2013 et par le président du conseil général du Loiret le 18 avril 2013 par les moyens que M. X... et Mme Y... continuent à séjourner dans un établissement et n’ont donc pas perdu le domicile de secours qu’ils avaient acquis avant leur entrée aux résidences « R... » en mai 2000 ; que le SAVS est financé sous forme de dotation mensuelle fixée par arrêté du président du conseil général de la Nièvre ; qu’au regard des objectifs généraux figurant en préambule au contrat de séjour et de l’article 2 dudit contrat, il apparaît clairement que la mise à disposition d’un espace privé par l’établissement à M. X... et à Mme Y... ne constitue pas une sous-location et permet d’assimiler la prise en charge par le SAES à un maintien dans un établissement sanitaire et social ; que le 20 septembre 2012, la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de la Nièvre a proposé la prestation de compensation en établissement ; que la jurisprudence du Conseil d’Etat Paris/Hauts-de-Seine n^o 348292 ne s’applique pas aux présents cas dans la mesure où un contrat de séjour a été conclu entre M. X... et Mme Y... et la structure d’accueil dénommée résidences « R... » ;
    Vu les décisions attaquées ;
    Vu, enregistré le 16 octobre 2013, le mémoire en défense du président du conseil général de l’Indre-et-Loire tendant au rejet de la requête n^o 130483 par les motifs que la MDPH de la Nièvre s’est prononcée favorablement pour une orientation vers un service d’accompagnement à la vie sociale (SAVS) ; qu’au regard de la jurisprudence de la commission centrale d’aide sociale et de celle précitée du Conseil d’Etat relatives à des situations similaires, il considère que des logements accompagnés ne sont pas des « établissements sociaux » au sens de l’article L. 122-3 du code de l’action sociale et des familles dans lesquels le séjour est sans effet sur l’acquisition du domicile de secours ;
Vu, enregistré le 11 décembre 2013, le mémoire en défense du président du conseil général du Loiret tendant au rejet de la requête n^o 130484 par les motifs que Mme Y... est suivi par le SAES avec lequel elle a signé un contrat de séjour et non avec l’établissement résidences « R... » ; que la convention d’accompagnement mettant à disposition un local peut être assimilée à un contrat de « sous-location » compte tenu de sa forme et des conditions posées par l’association ; que « la nature des séjours au sein du SAES » ( !) est conforme aux dispositions des articles D. 312-162 et D. 312-163 du code de l’action sociale et des familles ; que la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) de la Nièvre a reconnu une orientation SAVS pour la période du 1^er octobre 2012 au 30 septembre 2017 ; qu’elle s’est déclarée compétente pour statuer sur des droits de Mme Y... alors qu’elle applique les mêmes règles de domiciliation de secours que les conseils généraux (art. L. 122-1 sq.) ; que Mme Y... occupe à compter du 15 février 2013 un logement F... dans la Nièvre et non plus R..., adresse du foyer de vie et du SAES ; que le contrat de séjour établit bien les objectifs généraux d’un SAVS ; qu’il s’agit donc d’un accompagnement éducatif et social d’un service médico-social de type SAVS exercé au domicile de Mme Y... et non d’un séjour en établissement ; que s’agissant de l’application de la décision du Conseil d’Etat du 15 mai 2013, il résulte qu’en contrepartie de l’occupation d’un logement la personne handicapée doit s’acquitter d’un loyer et supporter toutes ses dépenses à l’exclusion des frais d’interventions socio-éducatifs pris en charge par l’aide sociale à l’hébergement et à l’entretien ; que les stipulations du contrat de séjour et de la convention d’accompagnement laissent dans leur ensemble penser qu’il s’agit en réalité d’un contrat de « sous-location » intégrant à la charge de Mme Y... l’ensemble des dépenses à l’exclusion des seuls frais d’interventions socio-éducatifs réalisés par le SAES lui demandant de financer une redevance assimilable à un loyer et organisant une convention de mise à disposition s’apparentant à un bail ; que dès lors, la décision du 15 mai 2013 est applicable ;
    Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
    Vu le code de l’action sociale et des familles ;
    Vu la décision du Conseil constitutionnel n^o 2012-250 QPC du 8 juin 2012, notamment l’article 1^er, alinéa 3, de son dispositif ;
        Après avoir entendu à l’audience publique du 19 juin 2015 Mme ERDMANN, rapporteure, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
    Considérant qu’il y a lieu de joindre les deux requêtes susvisées qui présentent à juger les mêmes questions ;
    Considérant que M. X... et sa compagne Mme Y... résidaient ensemble au foyer R... (Nièvre) ; qu’ils avaient ce faisant conservé les domiciles de secours antérieurement acquis respectivement dans le département de l’Indre-et-Loire et celui du Loiret ; qu’à compter du 15 février 2013, ils ont occupé en commun un appartement F... ; que concomitamment, ils ont été à compter du 15 février 2013 accompagnés par le SAES implanté dans les locaux du foyer R... et que, dans ces circonstances, les présidents du conseil général de l’Indre-et-Loire et du Loiret ont respectivement transmis les dossiers de prise en charge des frais de SAES et d’allocation compensatrice de M. X... et de Mme Y... au président du conseil général de la Nièvre qui, considérant que les intéressés continuaient à résider dans un établissement « social », a saisi la commission centrale d’aide sociale ;
    Considérant que pour qu’une structure, y compris de la nature de celles dites « innovantes », « innovatrices », « expérimentales » (etc.) relève, en ce qui concerne la prise en charge par l’aide sociale de ses frais de fonctionnement, de la catégorie des « établissements » et non de celle des « services », il faut, en tout état de cause, et quelle que puisse être l’éventuelle « disqualification » de l’autorisation accordée au titre « établissement » ou à celui de « service » pour l’application de la jurisprudence du 15 mai 2013 Paris/Hauts-de-Seine du Conseil d’Etat au regard des modalités concrètes de fonctionnement en cas d’intervention d’un service concomitamment à la signature d’un bail entre l’association gestionnaire de celui-ci et l’assisté, d’une part que ladite structure ait été globalement autorisée comme établissement, d’autre part que l’assisté réside effectivement dans la structure autorisée comme telle ;
    Considérant qu’il résulte des pièces versées aux dossiers et notamment, d’une part de l’autorisation initiale du SAES en date du 12 mars 1999 accordée alors même qu’aucune disposition ne prévoyait alors légalement l’autorisation des services, fournie par le président du conseil général de la Nièvre en réponse au supplément d’instruction de la commission centrale d’aide sociale et de l’arrêté du 15 septembre 2011, postérieur quant à lui à la soumission des services à l’autorisation par la loi du 2 janvier 2002 « portant autorisation d’extension de la capacité du SAVS du foyer des résidences « R... » (de 12) à 18 places » et visant « plus particulièrement » (!) l’arrêté précité du 12 mars 1999 « créant un service d’accompagnement social pour les personnes accueillies dans les appartements extérieurs au foyer de vie ou (accueillies) en familles d’accueil », arrêté opportunément fourni, non par le président du conseil général de la Nièvre, mais par celui du Loiret (!), que le SAES (ultérieurement qualifié de SAVS par le président du conseil général de la Nièvre...), même s’il continue à être financé par dotation mensuelle globale, a fait l’objet d’autorisations initiale et d’extension ne comportant pas une autorisation globale comme établissement du « service » (au sens matériel du terme) et de l’appartement occupé en commun par M. X... et Mme Y..., mais bien une autorisation autonome (bien que contenue à un niveau d’agrégation prêtant comme à l’accoutumée à confusion dans un arrêté d’extension « poly-structures ») ; qu’il en va ainsi notamment des 6 places faisant l’objet de « l’extension » dont il résulte de l’article 3 de l’arrêté du 15 septembre 2011 que « la présente autorisation » (des 6 places faisant l’objet de la demande selon les visas) de « la demande d’extension du SAVS par la création de 3 logements en faveur des personnes handicapées moteur (semi dépendantes !...) que « la présente autorisation est liée » (souligné par la CCAS) « à la construction par Nièvre Habitat de 3 logements en faveur de personnes handicapées moteur (semi dépendantes) ; que ces actes administratifs, dont le niveau d’agrégation et partant de confusion correspond aux ambiguïtés mêmes du « projet » du promoteur, n’en portent pas moins dans leur combinaison sur la création le 12 mars 1999 « d’un service d’accompagnement social pour les personnes accueillies dans (les) appartements extérieurs au foyer de vie ou en famille d’accueil », soit à l’époque, ceux que l’association) était « autorisée » à « ouvrir à D... pouvant accueillir dans l’immédiat 6 résidents, de même qu’elle était autorisée » (autorisation, en l’état, ayant plutôt valeur de déclaration d’intention) « à rechercher les familles d’accueil, soit à titre ponctuel, soit à titre définitif pour les résidents du foyer de vie R..., sous réserve que les familles aient reçu l’agrément ad hoc » ; que malgré, selon la commission centrale d’aide sociale, le degré de confusion conceptuelle de ces actes juridiques lorsqu’on essaye de les extraire du « terreau des pratiques », il apparaît que les appartements et singulièrement celui occupé par M. X... et Mme Y... n’ont pas donné lieu à une autorisation globale desdits appartements et d’un service au titre « établissement » (le seul « établissement » est le foyer « traditionnel » R... que M. X... et Mme Y... ont quitté pour occuper les appartements rue F...), mais que le SAES devenu SAVS a bien fait l’objet d’une autorisation, fut-elle à l’origine superfétatoire, en l’absence de publication du décret d’application prévu par l’article 3 de la loi du 30 juin 1975 pour les structures de la sorte, comme « service » et qu’il en va singulièrement ainsi des 6 places dont font parties les 2 dont bénéficient M. X... et Mme Y... ;
    Considérant qu’une telle analyse est corroborée par divers éléments de fait, même si, à eux seuls, ceux-ci ne seraient nullement déterminants ; que d’abord, la CDAPH de la Nièvre (dont la position sur la compétence déterminée depuis la « loi Blanc » par le domicile de secours ne s’impose nullement en toute hypothèse au juge administratif du domicile de secours - !...) a orienté les assistés vers un « service » ; qu’ensuite, le tarif (dotation mensuelle de la structure) paraît sans rapport quant à son montant avec ceux applicables dans les établissements ; qu’inversement, la circonstance que l’équipe technique de la CDAPH de la Nièvre (dont la décision n’est pas au dossier) ait envisagé l’octroi de la prestation de compensation du handicap (PCH) (substituée à l’ACTP ?) au titre « PCH en établissement » au motif que « le SAVS ne prend pas en charge les besoins aide humaine. Les démarches seront réalisées par l’usager qui sera accompagné par le personnel SAVS. Au regard de cette particularité les frais relatifs aux besoins quotidiens d’aide humaine doivent être financés par la PCH selon les modalités définies dans le plan personnalisé de compensation, ce qui explique une instruction en PCH en établissement », d’ailleurs prêtant à tout le moins... ?, à interrogation sur le plan juridique, demeure en toute hypothèse sans incidence sur la solution juridique à appliquer dans la présente instance relative à la détermination du domicile de secours déterminé par la question de savoir si la « structure » de prise en charge des assistés (appartements + SAES devenu SAVS) constitue ou non un établissement, ce qui n’est pas le cas comme il a été précédemment indiqué ;
    Considérant que c’est en fonction de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il y a lieu de statuer sur les moyens des requêtes ;
    Considérant en premier lieu, que le président du conseil général de la Nièvre soutient que M. X... et Mme Y... continuent à séjourner dans un établissement, d’une part (élément de corroboration... de la position qui vient d’être rappelée de l’équipe technique de la CDAPH) au titre de l’octroi de la PCH, moyen qui ne peut être qu’écarté, d’autre part, parce que les objectifs énoncés aux contrats de séjour dans l’appartement rue F... et dans la convention d’accompagnement, font apparaître « clairement » que « la mise à disposition d’un espace privé par « l’établissement » à Mme Y... ne constitue pas une sous-location et permet d’assimiler la prise en charge par le SAES à un maintien dans un établissement sanitaire et social », le président du conseil général du Loiret faisant valoir qu’il y a lieu de « requalifier » les conventions de « la mise à disposition de l’espace privé » à M. X... et Mme Y... en sous-location (ce qui suppose d’ailleurs, ce qui est vraisemblable mais non établi par le dossier, que ce soit bien l’association et non l’organisme d’HLM qui soit propriétaire (cf. décision du Conseil d’Etat n^o 355835, département de l’Orne) ; qu’en toute hypothèse et sans qu’il soit besoin de statuer sur la nature juridique exacte à retenir de la redevance prévue par les contrats de séjour et les conventions d’accompagnement et la possibilité juridique même de signer un contrat de séjour, d’ailleurs assorti d’une convention d’accompagnement, dans les circonstances de l’espèce, il résulte de ce qui précède qu’il suffit à la commission centrale d’aide sociale, pour l’application de sa jurisprudence non modifiée à cet égard depuis l’intervention de la décision du 15 mai 2013 du Conseil d’Etat, de constater que le SAES (devenu SAVS) a fait l’objet d’une autorisation autonome distincte de celle du foyer « traditionnel » « R... » dans les locaux duquel il est implanté pour suivre des assistés, soit résidant en appartements ne faisant pas l’objet quant à eux d’une autorisation comme ceux situés à F..., soit accueillis (si cette éventualité s’est matérialisée !...) à titre ponctuel ou définitif dans ladite structure de foyer « traditionnel » ; qu’ainsi, contrairement à ce que soutient le président du conseil général de la Nièvre, M. X... et Mme Y... ne peuvent être regardés comme ayant, en l’espèce, continué à séjourner à compter du 15 février 2013 dans un « établissement » ;
    Considérant que par un second moyen, en réalité difficilement dissociable du précédent, le président du conseil général de la Nièvre soutient que la décision du Conseil d’Etat du 15 mai 2013 ne « s’applique pas au présent cas dans la mesure où un contrat de séjour a été conclu » entre M. X... et Mme Y... « et la structure d’accueil dénommée résidences « R... » » ; qu’en premier lieu, le contrat de séjour ne peut avoir été conclu avec les résidences « R... », mais exclusivement avec l’association, propriétaire ou locataire des appartements rue F... qui ne sont pas autorisés, notamment, au nombre de ceux du foyer traditionnel résidences « R... » ; que dès lors et en tout état de cause, le SAES (devenu SAVS) faisant l’objet, comme il résulte de ce qui précède, d’une autorisation spécifique et les logements F... n’ayant jamais été compris au nombre de ceux faisant l’objet d’une autorisation au titre des articles L. 312-1 et L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles, soit parmi ceux du foyer « traditionnel » résidences « R... », soit autrement, la seule structure autorisée est un service et il n’est, par suite, pas nécessaire de rechercher s’il y avait lieu de prévoir au titre de « la mise à disposition de l’espace privé » constituée par les appartements rue F... une redevance ou un loyer (ou un sous loyer ? !) et un « contrat de séjour » d’ailleurs assorti d’une convention d’accompagnement qui ne peut être regardée que comme portant sur le service seul autorisé ou un bail ou un sous bail, puisqu’en toute hypothèse M. X... et Mme Y..., s’ils résident effectivement dans l’appartement conjointement occupé rue F..., ne résident pas pour autant dans un établissement social autorisé dispensant les prestations d’accompagnement social et dès lors, en l’absence à compter du 15 février 2013 de prise en charge dans un « établissement », ont acquis au 15 mai 2013, nonobstant l’intervention du SAES (devenu SAVS) autorisé dans les conditions ci-dessus rappelées un domicile de secours dans le département de la Nièvre ; qu’ainsi, en toute hypothèse, le moyen tiré de ce que « la jurisprudence du Conseil d’Etat ne s’applique pas dans la mesure où un contrat de séjour a été conclu » doit être écarté ; qu’à supposer même que contrairement à ce que considère la présente commission, il y ait lieu de se situer exclusivement, comme l’admettent les parties, dans le cadre juridique de la décision du 15 mai 2013, il conviendrait d’observer que même en « disqualifiant » le contrat de séjour en contrat de bail (ou sous bail), les clauses du « contrat de séjour » et de la convention d’accompagnement, qui en est indissociable, n’en comporteraient pour autant aucune permettant d’assimiler la « mise à disposition d’un espace privé », selon la formulation des parties, c’est à dire d’un logement autonome, à un hébergement dans un « établissement sanitaire ou social » ;
    Considérant qu’il résulte de ce qui précède et en tout état de cause que les requêtes du président du conseil général de la Nièvre ne peuvent être que rejetées,

Décide

    Art. 1^er.  -  Les requêtes susvisées du président du conseil général de la Nièvre sont rejetées.
    Art. 2.  -  La présente décision sera notifiée au président du conseil départemental de la Nièvre, au président du conseil départemental de l’Indre-et-Loire, au président du conseil départemental du Loiret. Copie en sera adressée à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.
    Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 19 juin 2015 où siégeaient M. LEVY, président, Mme THOMAS, assesseure, Mme ERDMANN, rapporteure.
    Décision lue en séance publique le 19 juin 2015, à 13 h 30.
    La République mande et ordonne à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour ampliation,
La secrétaire générale
de la commission centrale d’aide sociale,
M.-C. Rieubernet