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Dispositions spécifiques aux différents types d'aide sociale
Aide sociale aux personnes âgées (ASPA)
Placement en établissement
Mots clés : Aide sociale aux personnes âgées (ASPA) – Hébergement – Conseil d’Etat – Ressources – Modalités de calcul – Légalité – Compétence juridictionnelle
Dossier no 140203
Mme X…
Séance du 16 mai 2017
Décision lue en séance publique le 18 octobre 2017
Vu le recours en date du 2 janvier 2014 formé par l’union départementale des associations familiales (UDAF) de la Haute-Marne, tutrice de Mme X…, tendant à la réformation de la décision de la commission départementale d’aide sociale de la Haute-Saône en date du 9 octobre 2013, qui a admis partiellement son recours contre la décision du président du conseil général en date du 17 mai 2013 par laquelle Mme X… a été admise au bénéfice de l’aide sociale du 1er avril 2013 au 31 mars 2017 pour ses frais d’hébergement en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) avec reversement de l’intégralité des revenus et de l’allocation logement, déduction faite du montant légal d’argent de poche ;
La requérante conteste la décision uniquement sur le motif de l’illégalité de la prise en charge de la taxe foncière, des frais de gestion de tutelle et en ce que le montant restant à la disposition de la personne doit être de 10 % des ressources brutes, dans un minimum légal de 94 euros au 1er avril 2013 ; elle soutient :
– que le plafonnement de la taxe foncière et des frais de gestion de tutelle est illégal et que le montant restant à disposition de la personne doit être de 10 % des ressources brutes dans un minimum légal de 94 euros au 1er avril 2013 ;
– que le règlement départemental d’aide sociale de la Haute-Saône a plafonné la prise en charge de la taxe foncière à 376 euros par an et les frais de gestion de tutelle à 20,68 euros par mois, mais que ce plafonnement n’est pas compatible avec la jurisprudence du Conseil d’Etat du 14 décembre 2007 qui a estimé que le département doit prendre en charge toutes les charges obligatoires imposées par les lois et règlements pour le demandeur, notamment les frais de tutelle, impôt sur le revenu, charges fiscales liées au bien immeuble grevé d’hypothèque, frais d’assurance complémentaire santé, part des tarifs restant à la charge des assurés sociaux du fait de dispositions législatives et réglementaires et forfait journalier lié à l’article L. 174‑4 du code de la sécurité sociale ;
– que le Conseil d’Etat a confirmé que « les personnes doivent pouvoir disposer librement de 10 % de leurs ressources et que la somme laissée à leur disposition ne peut être inférieure à 1 % du minimum vieillesse » ; « que ces dispositions doivent être interprétées comme devant permettre aux personnes de subvenir aux dépenses qui sont mises à leur charge par la loi et qui sont exclusives de tout choix de gestion » ;
– que selon l’article L. 132‑3 du code de l’action sociale et des familles, les ressources de toutes natures sont affectées au règlement des frais d’hébergement dans une limite de 90 % ; qu’un plafonnement de la prise en charge des dépenses déductibles est de nature à compromettre ce droit à disposer d’un minimum légal devant permettre aux personnes de subvenir aux dépenses mises à leur charge par la loi ; que les frais de gestion de tutelle sont de 9,84 euros par mois pour 2013 et que la taxe foncière est de 265 euros pour 2012 ;
– que selon l’article L. 131‑4 du même code, le conseil général peut décider de conditions et de montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements applicables aux prestations mentionnées à l’article L. 121‑1 ;
– que toute disposition du règlement prévoyant une condition d’attribution moins favorable que celle de la loi est considérée comme illégale et doit être annulée, ce qui est le cas du plafonnement des frais de gestion de tutelle et de la taxe foncière ; que cette réglementation est au surplus motivée par le principe d’égalité des citoyens devant la loi qui suppose un socle minimum et homogène de droits assurés sur l’ensemble du territoire national ;
Vu le mémoire en défense en date du 28 février 2014 du président du conseil général de la Haute-Saône qui conclut au rejet de la requête ; il soutient :
– que la commission départementale d’aide sociale a jugé, d’une part, que le département devait prendre en charge la totalité des frais de mutuelle faisant droit à la requête et a constaté, d’autre part, que la décision du président du conseil général du 17 mai 2013 permet la prise en charge intégrale des frais de tutelle et de la taxe foncière, de sorte qu’elle ne lui fait pas grief ;
– que le plafonnement prévu par le règlement départemental ne fait aucunement obstacle à une déduction intégrale de ces frais du montant de la participation de Mme X… à ses frais d’hébergement ;
– qu’il ressort des déclarations de l’UDAF que les frais de tutelle à la charge de Mme X… sont de 9,84 euros par mois pour 2013, inférieurs au plafond de 20,68 euros établi par le département de la Haute-Saône pour ce poste de dépense ; qu’il en est de même pour la taxe foncière qui s’élève à 265 euros pour 2012 et à 268 euros pour 2013, de sorte qu’il est inférieur au plafond de 376 euros indiqué par le président du conseil général dans sa lettre datée du 8 avril 2013 ;
– que par ailleurs, sur le fondement des articles L. 132‑3 et R. 231‑6 du code de l’action sociale et des familles et de la décision du Conseil d’Etat du 14 décembre 2007, les dépenses qui sont la conséquence directe d’obligations légales, ainsi que les tarifs de sécurité sociale restant à la charge des assurés sociaux en vertu des dispositions législatives et réglementaires, doivent être déduits intégralement de l’assiette du prélèvement de 90 % prévu à l’article L. 132‑3 du code de l’action sociale et que les frais relevant davantage de choix de gestion des intéressés que des nécessités qui s’imposent à eux ne peuvent en revanche en être exclus ;
– qu’il ne saurait être contesté que si les cotisations d’assurance complémentaire santé doivent être prises en compte pour le calcul de la participation de l’intéressée aux frais d’hébergement, il ne saurait en être de même des frais afférents à un contrat d’assurance responsabilité civile dès lors que la conclusion d’un tel contrat ne constitue pas une obligation légale pour les personnes âgées, ni une dépense exclusive d’un choix de gestion ; qu’il en est de même pour la taxe foncière dès lors que cette imposition relève davantage d’un choix de gestion que des nécessités qui s’imposent à elle en vertu de la loi et qu’il est constant que les actes de gestion du patrimoine sont des actes de libre disposition dont les conséquences n’ont pas à être supportées par l’aide sociale ; que le règlement départemental a la possibilité d’adopter des modalités d’attribution de l’aide sociale plus favorables que celles de la loi ; que le règlement départemental d’aide sociale contesté permet néanmoins la déduction des frais liés à l’assurance responsabilité civile et au règlement de la taxe foncière dans la limite d’un plafond, de sorte qu’il est possible de déduire du montant de la participation du bénéficiaire de l’aide sociale les frais afférents à ces deux postes, en étant plus favorable que le code de l’action sociale et des familles ;
– que l’UDAF ne saurait soutenir que le règlement est de nature à compromettre le droit du bénéficiaire de l’aide sociale de disposer librement du montant minimum légal mensuel prévu aux articles L. 132‑3 et R. 231‑6 du même code ; que sur la demande d’injonction de l’UDAF, il n’appartient pas au juge de l’aide sociale de contrôler la légalité du règlement départemental ;
– que le département demande de mettre à la charge de l’UDAF la somme de 2 000 euros au titre des frais répétitifs ;
Vu le mémoire en réplique de l’UDAF en date du 9 juillet 2014 qui soutient :
– que si les montants de dépenses déductibles dont doit s’acquitter Mme X… sont inférieurs au plafonnement, il n’est pas certain que ce sera toujours le cas jusqu’au 31 mars 2017, date de terme de la décision d’aide sociale notamment pour la taxe foncière dont le montant s’en rapproche ; puisque comme le précise le conseil général, le plafonnement est calculé en fonction de la revalorisation de « l’argent de poche », le montant de ce dernier est revalorisé en fonction de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ;
– qu’il n’est donc pas exclu qu’une absence de revalorisation de l’ASPA dans les années à venir, vienne impacter le montant de « l’argent de poche » ; que le recours est surtout de principe sur le motif de mettre en place un plafonnement, étant un moyen officieux de contourner ces décisions et sur le fait que le conseil général de la Haute-Saône a déjà été condamné par la commission centrale d’aide sociale le 8 décembre 2010 pour non-respect des conditions d’admission à l’aide sociale, puisqu’il avait rejeté l’admission à l’aide sociale au motif que Mme X… possédait de l’épargne ; que par ailleurs, il existe bien un intérêt à agir qui est la présente action ouverte à tous ceux qui contestent une décision des commissions des juges du fond au regard de l’application des règles liées à l’aide sociale ;
– que l’intérêt à agir n’est pas subordonné à la démonstration préalable du bien-fondé de l’action ;
– qu’enfin, sauf à ce que le conseil général de la Haute-Saône en rapporte la preuve, il est difficile de soutenir que les charges fiscales (taxe foncière, taxe d’habitation, redevance ordures ménagères) ne sont pas mises à la charge du citoyen par la loi et sont un choix de gestion ; qu’en ce qui concerne l’assurance responsabilité civile, la décision du Conseil d’Etat du 14 décembre 2007 précise que sa conclusion est un choix de gestion et l’UDAF ne demande pas sa prise en charge ; que si effectivement la commission centrale d’aide sociale n’a juridiquement aucun pouvoir de contrôle de la légalité du règlement départemental, il s’agira d’une injonction de principe ;
– que le conseil général demande la mise à la charge de l’UDAF de la somme de 2 000 euros en cas de rejet des prétentions, cette somme devant être acquittée par Mme X…, ce qui parait inéquitable pour la bénéficiaire de l’aide sociale ;
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la décision du 17 mai 2013 du président du conseil général qui a accordé une déduction intégrale ;
Vu le code de l’action sociale et des familles ;
Les parties ayant été régulièrement informées de la faculté qui leur était offerte de présenter des observations orales, et celles d’entre elles ayant exprimé le souhait d’en faire usage ayant été informées de la date et de l’heure de l’audience ;
Après avoir entendu à l’audience publique du 16 mai 2017, Mme GOMERIEL, rapporteure, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
Considérant qu’aux termes de l’article L. 113‑1 du code de l’action sociale et des familles : « Toute personne âgée de soixante-cinq ans privée de ressources suffisantes peut bénéficier, soit d’une aide à domicile, soit d’un placement chez des particuliers ou dans un établissement » ; qu’aux termes de l’article L. 132‑3 du code de l’action sociale et des familles : « Les ressources de quelque nature qu’elles soient, à l’exception des prestations familiales, dont sont bénéficiaires les personnes placées dans un établissement au titre de l’aide aux personnes âgées ou de l’aide aux personnes handicapées, sont affectées au remboursement de leurs frais d’hébergement et d’entretien dans la limite de 90 %. Toutefois, les modalités de calcul de la somme mensuelle minimum laissée à la disposition du bénéficiaire de l’aide sociale sont déterminées par décret. La retraite du combattant et les pensions attachées aux distinctions honorifiques dont le bénéficiaire de l’aide sociale peut être titulaire, s’ajoutent à cette somme » ; que l’article R. 231‑6 du même code dispose que : « La somme minimale laissée mensuellement à la disposition des personnes placées dans un établissement au titre de l’aide sociale aux personnes âgées, par application des dispositions des articles L. 132‑3 (…) est fixée, lorsque le placement comporte l’entretien, à un centième du montant annuel des prestations minimales de vieillesse, arrondi à l’euro le plus proche. Dans le cas contraire, l’arrêté fixant le prix de journée de l’établissement détermine la somme au-delà de laquelle est opéré le prélèvement de 90 % prévu audit article 3 » ; que ces dispositions doivent être interprétées comme permettant aux personnes placées dans un établissement au titre de l’aide sociale aux personnes âgés de subvenir aux dépenses mises à leur charge par la loi et exclusives de tout choix de gestion, telles que les sommes dont elles seraient redevables au titre de l’impôt sur le revenu ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que Mme X…, sous tutelle de l’UDAF de la Haute-Marne, a été hébergée en EHPAD depuis le 13 janvier 2009 ; que l’UDAF a déposé une demande d’aide sociale le 21 janvier 2013 ; que le président du conseil général, par décision en date du 29 mai 2013, a admis l’intéressée au bénéfice de l’aide sociale en déduisant partiellement les frais de mutuelle et en confirmant la déduction de la totalité de la taxe foncière, des frais de tutelle et des dépenses d’assurance responsabilité civile de l’intéressée d’un montant inférieur à celui admis dans le cadre du plafonnement édicté par le département sur ces trois derniers postes de dépenses ;
Considérant que l’UDAF a contesté cette décision devant la commission départementale d’aide sociale laquelle, par décision en date du 9 octobre 2013, a annulé partiellement la décision du président du conseil général en admettant la prise en charge de l’intégralité des frais de mutuelle à compter du 26 juillet 2013 et rejeté le recours de l’UDAF en tant qu’il concerne les frais d’assurance responsabilité civile, la taxe foncière et les frais de tutelle, en estimant que ces dépenses n’étaient pas exclusives de tout choix de gestion et en constatant que la décision du président du conseil général permet leur prise en charge intégrale de sorte qu’elle ne fait pas grief à la requérante ; qu’en motivant ainsi sa décision, ladite commission a commis une double erreur de droit en tant qu’elle considère les dépenses en cause comme n’étant pas exclusives de tout choix de gestion et considère les dépenses susceptibles de plafonnement ; que, dès lors, la décision de la commission départementale d’aide sociale encourt l’annulation ;
Considérant qu’il y a lieu d’évoquer et de statuer ;
Considérant que, pour la détermination des ressources du bénéficiaire de l’aide sociale devant, en application des dispositions précitées du code de l’action sociale et des familles, être affectées dans la limite de 90 %, au remboursement de ses frais d’hébergement, il y a lieu de déduire de l’ensemble de ses ressources de toute nature, les charges qui revêtent pour elle un caractère obligatoire ainsi que celles qui sont indispensables à sa vie dans l’établissement dans la mesure où elles ne sont pas incluses dans les prestations offertes par ce dernier ; qu’il en est ainsi des cotisations d’assurance maladie complémentaire nécessaires à la couverture de ces dépenses ; qu’il en va de même des dépenses qui sont exclusives de choix de gestion, au nombre desquelles figurent les frais de tutelle et la taxe foncière, ainsi que l’assurance responsabilité civile ; que la circonstance que l’intéressée disposerait de capitaux mobiliers n’est pas de nature à faire obstacle à l’application de la règle ainsi rappelée, seuls les revenus produits par le patrimoine pouvant être pris en compte pour la fixation du montant de l’aide attribuée ;
Considérant que dans son mémoire en défense en date du 28 février 2014, le département a indiqué que la commission départementale d’aide sociale de la Haute-Saône a jugé à bon droit que la décision du président du conseil général de la Haute-Saône du 17 mai 2013 accordant à l’intéressée le bénéfice de l’aide sociale, ne faisait pas grief dès lors qu’elle permet sa prise en charge intégrale par le département ; que Mme X… a obtenu entière satisfaction ; qu’ainsi la décision attaquée n’a pas d’impact sur la situation juridique de Mme X… ; qu’il y a lieu, dès lors, de déclarer non-lieu à statuer sur le recours formé par l’UDAF en son nom ;
Considérant que les juridictions de l’aide sociale sont des juridictions administratives spécialisées ; qu’ainsi elles ne sont compétentes que pour les matières qui leur ont été expressément confiées par la loi ; qu’ainsi la demande de la requérante aux fins d’injonction au président du conseil départemental de mettre en conformité le règlement départemental avec la législation applicable en matière d’aide sociale est irrecevable, car porté devant une juridiction incompétente pour en connaître ; que toutefois, il lui appartient - si elle s’y estime fondée - de saisir la juridiction de droit commun,
Décide
Art. 1er. – La décision en date du 9 octobre 2013 de la commission départementale d’aide sociale de la Haute-Saône est annulée.
Art. 2. – Il n’y a lieu à statuer sur le recours de l’union départementale des associations familiales de la Haute-Marne pour Mme X….
Art. 3. – La présente décision sera notifiée à l’union départementale des associations familiales de la Haute-Marne, à Maître Yves CLAISSE, au président du conseil général de la Haute-Saône. Copie en sera adressée à la ministre des solidarités et de la santé.
Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 16 mai 2017 où siégeaient M. PAUL DU BOIS DE LA SAUSSAY, président, M. MATH, assesseur, Mme GOMERIEL, rapporteure.
Décision lue en séance publique le 18 octobre 2017.
La République mande et ordonne à la ministre des solidarités et de la santé, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Le présidentLa rapporteure
Pour ampliation,
La secrétaire générale de la commission centrale d’aide sociale,
Marie-Christine RIEUBERNET