Mots clés : Aide sociale aux personnes âgées (ASPA) – Allocation personnalisée d’autonomie (APA) – Procédure – Prescription – Plan d’aide – Justificatifs – Compétence d’attribution – Précarité
Dossier no 140604
Mme X…
Séance du 6 mars 2017
Vu le recours formé le 30 mars 2016 par Maître Bélinda BOUBAKER, représentant les intérêts de Mme X…, tendant à l’annulation de la décision de la commission départementale d’aide sociale du Nord du 21 janvier 2014 ayant rejeté son recours contre la décision du président du conseil général du 13 février 2009 ayant rejeté la demande de remise gracieuse de la somme de 27 891,99 euros versée à tort au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie à domicile dont aurait bénéficié Mme X… ;
La requérante soutient que le recours est recevable dans la mesure où il est de jurisprudence constante que le dépôt d’un dossier d’aide juridictionnelle auprès de la juridiction suspend la prescription des délais ; que, sur l’illégalité externe des décisions des 21 mai 2008, 28 juillet 2008, 8 décembre 2008 et 16 avril 2010 réclamant le remboursement de la somme de 21 891,99 euros, aucun élément ne prouve que les agents qui ont procédé aux différents contrôles et à leurs instructions aient bien reçu délégation du ministre chargé de l’action sociale ou du représentant de l’Etat dans le département conformément aux articles L. 133‑1, L. 133‑2 et L. 232‑26 du code de l’action sociale et des familles ; qu’à défaut de cette preuve, les décisions susvisées sont nulles ; que, sur l’insuffisance de motivation des décisions précitées et notamment celle du 16 avril 2010 réclamant la somme de 21 878,56 euros, l’ensemble des décisions administratives doivent comporter une motivation en droit et en fait (loi du 11 juillet 1979) et faire référence à l’examen de la situation particulière du requérant ; que, selon une jurisprudence constante, « la reproduction d’une formule stéréotypée ne satisfait pas à l’obligation de motivation », ce qui est le cas en l’espèce ; que l’ensemble des décisions attaquées encourt l’annulation pour insuffisance de motivation en fait et en droit ; que, sur l’absence d’examens sérieux, le conseil général se borne à invoquer que Mme X… est redevable d’un trop-perçu et que si l’examen avait été sérieux, il aurait constaté que l’allocation personnalisée à l’autonomie versée à Mme X… a bien été utilisée conformément au plan d’aide du conseil général du Nord du 19 février 2004 et que la gestion de l’aide a été supervisée par l’époux de Mme X…, illettré et analphabète, qui n’a pas conservé de justificatifs ; que cette absence d’examen sérieux entache la décision d’illégalité externe et de seul fait encours son annulation ; que sur l’absence d’indu, il ressort des articles L. 232‑3 et R. 232‑8 du code de l’action sociale et des familles que l’allocation personnalisée à l’autonomie est affectée à la couverture des dépenses de toute nature relevant du plan d’aide élaboré par l’équipe médico-sociale ; que Mme X… a utilisé l’allocation pour l’aide à la toilette, à l’habillage, au transfert et à l’entretien de la maison ; que M. X… a bien rémunéré des personnes sans toutefois les déclarer auprès de l’URSSAF et que le conseil général commet une erreur de droit en affirmant que les sommes versées au titre de l’allocation personnalisée à l’autonomie constituent des somme indues ; que par ailleurs, c’est en raison d’une mauvaise gestion imputable à son époux que Mme X… n’a pu justifier de ses dépenses, seules quelques factures ayant été retrouvées après le décès de M. X… ; que la sanction d’une absence de justificatif est la suspension de l’allocation personnalisée d’autonomie et non son recouvrement ; que, sur la demande tardive du conseil général, l’intéressé doit déclarer au président du conseil général le salarié ou le service d’aide à domicile que l’allocation sert à rémunérer ; que l’absence de déclaration aurait dû alerter le conseil général pendant ces quatre années et une intervention rapide aurait permis à M. X… de régulariser la situation avec l’URSSAF en conservant les justificatifs ; que, par ailleurs, en l’absence de preuve, la signataire de la décision du président du conseil général du 13 février 2009 rejetant la « remise gracieuse » n’avait pas compétence pour prendre une telle décision, entraînant ainsi l’annulation de ladite décision ; qu’elle encourt également l’annulation pour insuffisance de motivation en droit et en fait, celle-ci ne faisant référence qu’à une délibération, sans la joindre, et sans rappeler les faits de l’affaire, retient une moyenne économique journalière supérieure à 6 euros sans en indiquer le calcul ; qu’enfin, au regard de la situation financière de Mme X…, celle-ci est dans l’impossibilité de payer la somme demandée par le conseil général (943 euros de ressources pour 1 076 euros de charges mensuelles) ;
Vu, envoyé le 26 juillet 2016, le mémoire en défense du président du conseil départemental du Nord ; il soutient que les auteurs des décisions contestées dans la requête apportent la preuve de leur compétence ; que, par arrêté 5 mai 2008, M. le président du conseil général du Nord a donné délégation de signature à Mme K…, adjointe au responsable de la mission ordonnancement du pôle gestion, et à M. P…, responsable de la mission ordonnancement du pôle gestion ; que, par arrêté du 15 janvier 2010, M. le président du conseil général du Nord a donné délégation de signature à Mme D…, directrice adjointe, et à M. P…, responsable de la cellule indus-arrérages ; que Maître BOUBAKER sollicite à tort la preuve que « les agents qui ont procédé aux différents contrôles et à leurs instructions aient bien reçu délégation du ministre chargé de l’action sociale ou du représentant de l’Etat dans le département » ; que l’article L. 133‑1 du code de l’action sociale et des familles n’a pas lieu de s’appliquer dès lors que les contrôles exercés relèvent de la compétence du département comme le prévoit l’article L. 133‑2 du même code ; que, sur l’insuffisance de motivation, il n’est pas contesté que les décisions individuelles doivent être motivées mais que de nombreux échanges ont eu lieu entre Mme X… et le département, qui a fourni tous les éléments lui permettant de comprendre la situation qu’elle ne pouvait ignorer ; que les décisions prises (19 février 2004, 21 mai 2008, 13 février 2009, 16 avril 2010) apportent des éléments factuels propres à l’étude de la situation personnelle de Mme X…, le contexte juridique, et qu’elle pouvait interroger les services départementaux à tout moment pour obtenir des informations sur le calcul de la moyenne économique journalière ou la motivation du bien-fondé de l’indu ; que, sur l’absence d’élément sérieux des décisions, il est reproché au département de ne pas avoir pris en compte la situation sociale et familiale de Mme X… alors que le département a été attentif aux éléments présentés par Mme X… et aux difficultés d’organisation familiale des bénéficiaires de l’allocation personnalisée à l’autonomie ; que la majorité des justificatifs concernaient des factures de bricolage, d’électroménager ou de l’alimentaire, dépenses qui ne peuvent être prises en compte au titre de l’allocation personnalisée à l’autonomie ; que les factures relatives à l’achat de changes ou d’alèses ne sont ni nominatives ni datées, ce qui ne leur confère pas la preuve de l’utilisation des sommes perçues au titre de l’allocation personnalisée à l’autonomie par la bénéficiaire ; que d’autres factures probantes ont permis de réduire le montant de l’indu ; que la situation financière de Mme X… a été étudiée après un premier refus de remise de dette et suite à la communication de nouveaux documents sur la situation financière ; que la moyenne économique journalière s’élevait à 19,42 euros ayant conduit au rejet de la demande de remise de dette ; qu’enfin, la requérante indique que les « sommes ont bien été affectées aux dépenses prévues par le plan d’aide et ce afin de pallier le manque d’autonomie de la requérante » et que les sommes versées étaient dues sans évoquer l’absence totale de justificatifs ; que le bénéficiaire est tenu de produire ces justificatifs conformément aux articles L. 232‑7 et R. 232‑15 du code de l’action sociale et des familles et L. 3243‑4 du code du travail qui prévoit que l’employeur conserve un double du bulletin de paie des salariés pendant cinq ans ; que M. le président du conseil général était fondé à demander la transmission de l’ensemble des justificatifs des dépenses de personnel correspondant au montant de l’allocation personnalisée à l’autonomie perçu du 1er juin 2008 au 30 avril 2008 ; que l’absence de déclarations du personnel auprès de l’URSSAF ne permet pas d’établir l’effectivité de la rémunération de ces personnes conformément au plan d’aide établi par l’équipe médico-sociale, accepté par la bénéficiaire le 30 janvier 2004 ; que Mme X… était parfaitement informée des obligations qui lui incombaient, notamment la rémunération des deux salariées choisies par elle-même ainsi que la justification de son utilisation ; que, dans un courrier du 8 août 2008, la requérante indique qu’elle « n’a pas rémunéré les services depuis de nombreuses années » et que « l’APA n’a pas été utilisée pour rémunérer une personne salariée » ; qu’il résulte d’une jurisprudence constante que « si au terme d’un contrôle de l’effectivité de l’aide et au vu des justificatifs mensuels fournis par l’intéressée, il ressort que celle-ci n’a pas utilisé une partie des sommes versées au titre de l’APA à domicile, est justifiée la décision de récupérer les sommes qui n’ont pas été utilisées à la réalisation du plan d’aide et à l’achat de matériel » (CCAS, 6 février 2008, no 042048) ; qu’il en résulte un indu d’allocation personnalisée à l’autonomie de 27 878,56 euros pour la période du 1er juin 2006 au 31 juillet 2008 et que le versement de l’allocation personnalisée à l’autonomie résulte d’une obligation légale et non naturelle ; qu’enfin, aucune disposition législative n’impose au président du conseil général d’accorder des remises de dettes mais que le département du Nord fait usage de cette faculté dans la délibération 2007/384 du 2 avril 2007 en calculant la moyenne économique journalière du demandeur ; que le montant économique journalier de Mme X… était supérieur à 6 euros car s’élevait à 19,42 euros ;
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu le code de l’action sociale et des familles ;
Vu les décisions du Conseil constitutionnel no 2010‑110 QPC du 25 mars 2011, notamment l’article 1er de son dispositif et ses considérants 7 et 10, et no 2012‑250 QPC du 8 juin 2012, notamment l’article 1er, alinéa 3, de son dispositif ;
Les parties ayant été régulièrement informées de la faculté qui leur était offerte de présenter des observations orales, et celles d’entre elles ayant exprimé le souhait d’en faire usage ayant été informées de la date et de l’heure de l’audience ;
Après avoir entendu à l’audience publique du 6 mars 2017 Mme GOMERIEL, rapporteure, et après en avoir délibéré hors la présence des parties, à l’issue de la séance publique ;
Considérant qu’aux termes de l’article L. 232‑1 du code de l’action sociale et des familles, toute personne âgée résidant en France qui se trouve dans l’incapacité d’assumer les conséquences du manque ou de la perte d’autonomie liées à son état physique ou mental a droit à une allocation personnalisée d’autonomie permettant une prise en charge adaptée à ses besoins ; cette allocation, définie dans des conditions identiques sur l’ensemble du territoire national, est destinée aux personnes qui, nonobstant les soins qu’elles sont susceptibles de recevoir, ont besoin d’une aide pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie ou dont l’état nécessite une surveillance régulière ; qu’aux termes de l’article L. 232‑2 du même code : « L’allocation personnalisée d’autonomie, qui a le caractère d’une prestation en nature, est accordée, sur sa demande, dans les limites de tarifs fixés par voie réglementaire, à toute personne attestant d’une résidence stable et régulière et remplissant les conditions d’âge et de perte d’autonomie, évaluée à l’aide d’une grille nationale, également définies par voie réglementaire » ; qu’aux termes de l’article L. 232‑3 : « Lorsque l’allocation personnalisée d’autonomie est accordée à une personne résidant à domicile, elle est affectée à la couverture des dépenses de toute nature relevant d’un plan d’aide élaboré par une équipe médico-sociale. » ; qu’aux termes de l’article L. 232‑6, l’équipe médico-sociale recommande, dans le plan d’aide mentionné à l’article L. 232‑3, « Les modalités d’intervention qui lui paraissent les plus appropriées compte tenu du besoin d’aide et de l’état de perte d’autonomie du bénéficiaire. » ;
Considérant qu’aux termes de l’article L. 232‑7 du code de l’action sociale et des familles, le bénéficiaire de l’allocation personnalisée à l’autonomie doit être à tout moment en mesure de produire les justificatifs de dépense correspondant au montant de l’allocation personnalisée à l’autonomie qu’il a perçu et de sa participation financière au département, qui organise le contrôle de l’effectivité de l’aide » ; qu’aux termes de l’article R. 232‑15 du même code : « Sans préjudice des obligations mises à la charge des employeurs par le code du travail, les bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie sont tenus de conserver les justificatifs des dépenses autres que de personnel correspondant au montant de l’allocation personnalisée d’autonomie et à leur participation financière prévues dans le plan d’aide, acquittées au cours des six derniers mois aux fins de la mise en œuvre éventuelle par les services compétents des dispositions de l’article L. 232‑16 du code de l’action sociale et des familles ;
Considérant qu’il résulte du dossier que Mme X… a sollicité le bénéfice de l’allocation personnalisée d’autonomie à domicile le 7 octobre 2003 ; qu’un plan d’aide lui a été proposé le 26 janvier 2004 prévoyant l’intervention d’une tierce personne à domicile pour 87 heures par mois, représentant 946,92 euros à verser au titre de l’allocation personnalisée à l’autonomie, approuvé par Mme X… le 30 janvier 2004 ; que par décision du 19 février 2004, le président du conseil départemental du Nord a accordé à Mme X… le bénéfice de l’allocation personnalisée à l’autonomie à compter du 11 février 2004 ; que Mme X… a déclaré le 15 mars 2004 au président du conseil général les noms de deux salariées et la rémunération permettant l’utilisation de l’allocation personnalisée à l’autonomie ; que, le 21 mai 2008, M. le président du conseil général a invité la bénéficiaire à transmettre aux services départementaux les justificatifs des dépenses de l’aide, qui n’ont pas été présentés pour justifier l’aide perçue du 1er juin 2006 au 30 avril 2008 ; que, comme suite à la réception de l’avis de récupération de la somme indue de 27 891,99 euros, Mme X… a demandé une remise de dette, rejetée le 13 février 2009 ; qu’à la demande de Mme X…, le département a fait un nouvel examen de la demande de remise de dette au regard des nouveaux justificatifs fournis, qui a conduit à réduire le montant de l’indu à 27 878,56 euros ; que, saisie d’un recours par Mme X…, la commission départementale d’aide sociale du Nord, par décision du 21 janvier 2014, l’a rejeté ;
Considérant que le département du Nord apporte la preuve, en produisant les délégations de signature de M. le président du conseil général du Nord, que les auteurs des décisions contestées étaient effectivement compétents pour prendre celles-ci ; que le moyen tiré de l’incompétence de ces auteurs ne peut qu’être écarté ;
Considérant que les précisions apportées par le département dans les nombreux courriers envoyés à Mme X…, en date des 19 février 2004, 21 mai 2008, 13 février 2009 et 16 avril 2010 procurent tous les éléments de fait utiles ; que Mme X…, qui avait la possibilité de contacter le département pour toute demande de renseignements complémentaires, ne peut se prévaloir d’une insuffisance de motivation ne lui permettant pas de contester ces éléments de fait sur sa situation ;
Considérant que le contrôle d’effectivité à l’origine de l’indu a conduit à une demande de justificatifs de dépenses de personnel, conformément au plan d’aide prévoyant 15 heures d’aide à la personne et 49 heures d’aide à la vie courante, par les services du département sur la période du 1er juin 2006 au 30 avril 2008 ; qu’à supposer que Mme X… ait, comme elle le prétend, rémunéré des personnes, elle n’a toutefois effectué aucune déclaration auprès de l’URSSAF, ce qui ne permet pas d’établir la preuve de l’effectivité de la rémunération desdites personnes ; qu’ainsi, en l’absence de transmission de justificatifs permettant d’en attester l’utilisation, le département a fait une exacte appréciation de la situation en considérant que les sommes versées s’élevant à 27 878,56 euros devaient être récupérées ;
Considérant, néanmoins, que la gestion de l’allocation personnalisée d’autonomie a été supervisée par l’époux de Mme X…, illettré et analphabète, aujourd’hui décédé, qui n’a pas conservé de justificatifs à l’exception de quelques factures ; que Mme X… dispose de 943 euros de ressources pour 1 076 euros de charges mensuelles ; qu’ainsi les capacités contributives de Mme X… sont limitées et le remboursement de la totalité de l’indu ferait peser de graves menaces sur l’équilibre de son budget ; que la remise de dette sollicitée sur le fondement de la précarité a été rejetée par le président du conseil général sur le fondement de la délibération 2007/384 du 2 avril 2007 par laquelle le conseil général a établi des critères de remise gracieuse d’une créance d’aide sociale aux personnes âgées, au motif que, après analyse des justificatifs transmis par la bénéficiaire, le montant de ses ressources journalières s’élevait à 19,42 euros, supérieur au montant de 6 euros au-dessus duquel la délibération prévoit le rejet de la remise de dette ; que cette façon de procéder exclut la prise en compte personnalisée des situations en examen, et est, de ce fait, dépourvu de fondement légal ; qu’il sera fait une juste appréciation de la situation de Mme X… en limitant l’indu à sa charge à la somme de 5 000 euros ; que, par ailleurs, Mme X… peut solliciter un échelonnement de la dette aux fins de la rembourser au département,
Art.1er.
Art. 2.
Art. 3.
Art. 4.
Délibéré par la commission centrale d’aide sociale dans la séance non publique, à l’issue de la séance publique du 6 mars 2017 où siégeaient M. BELORGEY, président, M. MATH, assesseur, Mme GOMERIEL, rapporteure.
Décision lue en séance publique le 30 octobre 2017.
La République mande et ordonne à la ministre des solidarités et de la santé, et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Le présidentLa rapporteure
Pour ampliation,
La secrétaire générale de la commission centrale d’aide sociale,
Marie-Christine RIEUBERNET