Décision

CE, 22 octobre, Association société d'imagerie musculo squelettique et autres

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Décision N°365641

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Le Conseil d'Etat statuant au contentieux (Section du contentieux, 1ère et 6ème sous-sections réunies)
Sur le rapport de la 1ère sous-section de la Section du contentieux
Séance du 29 septembre 2014 - Lecture du 22 octobre 2014

Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 30 janvier, 25 avril, 26 novembre 2013 et 24 septembre 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association société d’imagerie musculo-squelettique, M. O... HI..., M. FF... GV..., M. N... FM..., M. EB... HE..., M. AE... U..., M. V... IF..., M. FD... DE..., M. CF...FG..., M. GY... AS..., Mme JI... -JR..., M. BV... AU..., M. FC... AZ..., M. CS... AX..., Mme GU...C..., M. GI... FP..., M. N... DG..., M. FF... HF..., Mme FO...BB..., M. DV... DF..., Mme GQ...BA..., M. GM... -JQ...AY..., M. P... DL..., Mme F... JJ...IO..., M. AH... GX..., M. JM... -X...DP..., M. CM... FL..., M. GM... -CM...CZ..., Mme JH..., M. BR... DA..., M. Z... IE..., Mme CI... JK...S..., M. FD... HB..., M. HU... DB..., M. EY... DC..., M. HN... CS..., M. GI... CT..., M. HN... CU..., M. AL... AW..., M. FI... FJ..., M. FD... R..., M. EN... HA..., M. DJ... FK..., M. JL... S...GD..., Mme HH... JN...-FW..., M. BU... CO..., Mme CI...EZ..., M. BV... CP..., M. D... IB..., M. W... FA..., M. GF... AT..., Mme AB...IL..., M. IM... BM..., M. BV... GZ..., M. IM... AP..., M. BG... IY..., Mme JI... -CS...JC..., Mme FO...IT..., Mme DD...BJ..., M. CM... HY..., Mme GG...DK..., M. BF... AV..., M. GI... GW..., M. FF... IP..., M. J... Q..., M. GH... CE..., M. GY... AR..., Mme HL...IA..., Mme II...IZ..., Mme DI...EU..., M. GY... EW..., M. DM... EX..., Mme DU...CJ..., Mme AO...JD..., Mme F...CN..., M. CR... M..., M. GY... BY..., M. AN... EP..., Mme CQ...AM..., M. IW..., M. HG... CC..., M. FF... ER..., M. GY... ES..., M. FQ... CD..., M. GM... -GH...ET..., M. FD... EC..., M. CM... EE..., M. GY... IN..., M. FF... HX..., Mme E...JF..., M. FI... EL..., Mme GU...L..., Mme CW...EM..., Mme DD...DT..., M. CM... AF..., M. FR... DW..., Mme HW...AG..., M. B... HR..., M. GM... -N...I..., M. CF... FY..., M. FF... DR..., Mme GU...BL..., M. FI... FW..., Mme HL...IV..., M. AE... FT..., M. BW... AD..., Mme HO...DP..., M. CR... IS..., M. N... GA..., M. BX... EH..., M. HN... EA..., M. GY... DZ..., M. FR... DY..., M. DJ... GN..., M. GM...-EN...FH..., M. CH...CG..., M. BO... HQ..., M. P...GS..., M. BN...EV..., M. Z...A..., M. DQ...BZ..., M. FS...BH..., M. CA...AC..., Mme DD...FZ..., M. GM...-IM...FU..., M. FS...CX..., M. FF...EG..., M. GY...JE..., M. BG...HP..., M. DO...IQ..., Mme GP...IU..., M. N...GT..., M. AL...IJ..., M. GM...-P...BE..., M. CR...AH..., M. J...BQ..., Mme JI...-HO...K..., Mme BK...GO..., M. HU...GJ..., M. FC...GB..., M. Z...HC..., M. BP... IG..., M. CM...FE..., M. Z...H..., M. AL...G..., M. GM... -JQ...FV..., M. FC...sans, M. GM...-JO...AI..., M. Z...DS..., M. AK...EK..., M. GM...-JP...CB..., M. DH...HS..., Mme HL...DX..., Mme Y...JG..., Mme FO...IH..., M. BV...CP..., M. AA...AQ..., M. AE...ID..., M. FN...EO..., Mme FX...BS..., M. BD...CK..., Mme F...S..., M. GM...-P...HK..., M. EI...ED..., M. CS...GK..., M. GM...-BN...HJ..., M. GY...HT..., M. GM... -CS...AJ..., M. Z...CV..., M. EQ...BI..., M. GM...-GY...CL..., M. FF... HM..., M. GM...-JI...DN..., M. GE...IK..., M. DM...HZ..., Mme DD...BT..., Mme FB...JA...et Mme JB...EJ..., demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du ministre des affaires sociales et de la santé et du ministre délégué auprès du ministre de l’économie et des finances, chargé du budget, du 29 novembre 2012 portant approbation de l’avenant n° 8 à la convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l’assurance maladie signée le 26 juillet 2011 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- la note en délibéré, enregistrée le 3 octobre 2014, présentée pour l’union nationale des caisses d’assurance maladie ;
- la note en délibéré, enregistrée le 6 octobre 2014, présentée pour l’association société d’imagerie musculo-squelettique et autres ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
- le code de la sécurité sociale ;
- le code de justice administrative.

Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Julia Beurton, auditeur,
- les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de l'association société d'imagerie musculo-squelettique et autres ;

1. Considérant qu’eu égard aux moyens qu’ils soulèvent, l’association société d’imagerie musculo-squelettique et les autres requérants doivent être regardés comme demandant l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 29 novembre 2012 portant approbation de l’avenant n° 8 du 25 octobre 2012 à la convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l’assurance maladie signée le 26 juillet 2011, en tant seulement que cet arrêté approuve, d’une part, les stipulations de l’article 7 de l’avenant qui modifient l’article 28.1 de la convention nationale et, d’autre part, les stipulations de l’article 14 de l’avenant qui modifient, à l’annexe XXIV de la convention, les tarifs appliqués aux actes de remnographie ;

Sur les interventions de M. GR...et autres et de M. IX...et Mme IC... :

2. Considérant que M. GR...et les autres radiologues, de même que M. IX... et MmeIC..., ont intérêt à l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté attaqué ; qu’ainsi, leur intervention est recevable ;

Sur la procédure d’approbation de l’avenant :

3. Considérant qu’aux termes de l’article L 162-15 du code de la sécurité sociale : « Les conventions prévues aux sections 1, 2 et 3 du présent chapitre, (…) leurs annexes et avenants sont transmis, au nom des parties signataires, lors de leur conclusion ou d'une tacite reconduction, par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. Le Conseil national de l'ordre des médecins (...) est consulté par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie sur les dispositions conventionnelles relatives à la déontologie de ces professions. L'avis rendu est transmis simultanément à l'union et aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale / (…) les conventions, annexes et avenants sont approuvés par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale (…) » ;
4. Considérant que ces dispositions régissent entièrement la procédure au terme de laquelle les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale approuvent les conventions qu’elles mentionnent ainsi que leurs annexes et avenants ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les ministres auraient dû consulter la Haute autorité de santé en application de l’article L. 162-1-7 du code de la sécurité sociale doit être écarté ;

Sur la validité de l’avenant approuvé :

En ce qui concerne les conditions de négociation et de conclusion de l’avenant :

5. Considérant qu’aux termes de l’article L. 162-5 du code de la sécurité sociale : « Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les médecins sont définis par des conventions nationales conclues séparément par les médecins généralistes et les médecins spécialistes, par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et une ou plusieurs organisations syndicales les plus représentatives pour l’ensemble du territoire de médecins généralistes ou de médecins spécialistes ou par une convention nationale conclue par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et au moins une organisation syndicale représentative pour l’ensemble du territoire de médecins généralistes et une organisation syndicale représentative pour l’ensemble du territoire de médecins spécialistes (…) » ; qu’en vertu de l’article L. 162-14-1-2 du même code, les organisations signataires doivent en outre avoir « réuni, aux élections à l'union régionale des professionnels de santé regroupant les médecins, au moins 30 % des suffrages exprimés au niveau national dans chacun des trois collèges » ; que l’article L. 162-33 du même code dispose que : « Sont habilitées à participer aux négociations des conventions mentionnées aux articles L. 162-14-1, L. 162-16-1 et L. 162-32-1 les organisations syndicales reconnues représentatives au niveau national par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. Les conditions sont fixées par décret en Conseil d’Etat et tiennent compte de leur indépendance, d’une ancienneté minimale de deux ans à compter de la date de dépôt légal des statuts, de leurs effectifs et de leur audience » ; que l’article R. 162-54 du même code prévoit que : « L’enquête permettant de déterminer la représentativité prévue à l’article L. 162-33 est provoquée entre le neuvième et le sixième mois précédant l’échéance conventionnelle » ; qu’enfin, l’article R. 162-54-4 du même code dispose que : « Les conventions, (…) leurs annexes et avenants, mentionnés à l’article L. 162-15, sont transmis, dès leur signature, par l’Union nationale des caisses d’assurance maladie à toutes les organisations syndicales représentatives des professionnels de santé concernés qui disposent d’un délai d’un mois pour faire connaître (…) leur éventuelle opposition (…) » ;
6. Considérant, en premier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale ont procédé à une enquête de représentativité, ouverte par un avis publié au Journal officiel de la République française du 9 novembre 2010 et conclue par la reconnaissance, en mars 2011, de la représentativité de quatre organisations au titre des médecins généralistes et de quatre organisations au titre des médecins spécialistes, en vue de la négociation de la convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l’assurance maladie signée le 26 juillet 2011 ; qu’aucune disposition n’imposait de procéder à une nouvelle enquête en vue de la négociation d’un avenant à cette convention ; qu’il ressort également des pièces du dossier que la confédération des syndicats médicaux français et le syndicat des médecins libéraux sont représentatifs tant des médecins généralistes que des médecins spécialistes et que le syndicat MG France est représentatif des médecins généralistes ; que si la publication de l’arrêté attaqué au Journal officiel du 7 décembre 2012 mentionne à tort ce syndicat comme signataire de l’avenant au titre des médecins spécialistes, cette erreur matérielle, qui a d’ailleurs donné lieu à un rectificatif publié au Journal officiel du 27 juillet 2013, n’est pas de nature à affecter la validité de l’avenant litigieux ; qu’il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cet avenant n’aurait pas été signé par des syndicats reconnus représentatifs au sens de l’article L. 162-33 du code de la sécurité sociale ;
7. Considérant, en deuxième lieu, que si les requérants soutiennent que le bureau de la confédération des syndicats médicaux français a outrepassé le mandat que lui avait donné l’assemblée générale en vue de la négociation de l’avenant litigieux, il ressort des pièces du dossier qu’en tout état de cause, la confédération n’a pas fait usage de la faculté, qui lui était ouverte par les dispositions de l’article R. 162-54-4 du code de la sécurité sociale citées au point 5, de s’opposer à l’accord signé ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le président de la confédération des syndicats médicaux français n’aurait pas eu qualité pour signer l’avenant litigieux ne peut qu’être écarté ;
8. Considérant, en troisième lieu, qu’en vertu du I de l’article L. 182-2-4 du code de la sécurité sociale, le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, sur mandat du collège des directeurs, négocie et signe les conventions, leurs avenants et annexes régissant les relations avec les professions de santé mentionnées à l'article L. 162-14-1 ; qu’il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 12 septembre 2012, le collège des directeurs de cette Union a mandaté son directeur général pour négocier et signer un avenant à la convention nationale organisant les rapports entre les médecins libéraux et l’assurance maladie signée le 26 juillet 2011, en fixant le montant d’une enveloppe de baisses tarifaires sur certaines spécialités médicales, destinée à permettre de porter progressivement d’autres actes techniques vers leur tarif « cible » ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ne justifierait pas d’un mandat du collège des directeurs pour négocier les stipulations critiquées et signer l’avenant litigieux manque en fait ;

En ce qui concerne la compétence des partenaires conventionnels :

9. Considérant qu’aux termes du I de l’article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale : « La ou les conventions prévues aux articles L. 162-5 (…) sont conclues pour une durée égale au plus à cinq ans. Elles définissent : / 1° les tarifs des honoraires, rémunérations et frais accessoires dus aux professionnels par les assurés sociaux en dehors des cas de dépassement autorisés par la convention pour les médecins et les chirurgiens-dentistes (…) » ; que le premier alinéa du I de l’article R. 162-52 de ce code dispose que : « Les tarifs fixés en application des conventions mentionnées à l’article L. 162-14-1 sont déterminés d’après une liste des actes et prestations établie dans les conditions prévues à l’article L. 162-1-7 » ; qu’aux termes de l’article L. 162-1-7 du même code : « La prise en charge ou le remboursement par l'assurance maladie de tout acte ou prestation réalisé par un professionnel de santé, dans le cadre d'un exercice libéral ou d'un exercice salarié auprès d'un autre professionnel de santé libéral, ou en centre de santé ou dans un établissement ou un service médico-social, ainsi que, à compter du 1er janvier 2005, d'un exercice salarié dans un établissement de santé, à l'exception des prestations mentionnées à l'article L. 165-1, est subordonné à leur inscription sur une liste (…). / La hiérarchisation des prestations et des actes est établie dans le respect des règles déterminées par des commissions créées pour chacune des professions dont les rapports avec les organismes d'assurance maladie sont régis par une convention mentionnée à l'article L. 162‑14‑1 (…) / Les conditions d'inscription d'un acte ou d'une prestation, leur inscription et leur radiation sont décidées par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (…) / Les décisions de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie sont réputées approuvées sauf opposition motivée des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale (…) » ; qu’en vertu du II de l’article L 182-2-4 du même code, le collège des directeurs de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie met en œuvre les orientations fixées par le conseil de cet établissement relatives aux inscriptions d’actes et prestations prévues à l’article L 162-1-7 ;
10. Considérant qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions que les partenaires conventionnels sont compétents pour fixer le tarif des actes inscrits sur la liste établie par le collège des directeurs de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie en application de l’article L 162-1-7 du code de la sécurité sociale, dans le respect de la hiérarchisation des actes résultant de cette liste ; qu’ils ne peuvent ainsi, sansexcéder leur compétence, définir des actes médicaux non prévus par cette liste ni adopter des tarifs ne respectant pas cette hiérarchisation ; qu’en l’absence de décision du collège des directeurs de l’UNCAM fixant la hiérarchisation des actes, les partenaires conventionnels ne sont pas privés de la compétence qu’ils tiennent de l’article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale pour fixer les tarifs des différents actes inscrits sur la liste mentionnée ci-dessus ;
11. Considérant qu’en l’espèce, les partenaires conventionnels ont notamment prévu, à l’article 14 de l’avenant litigieux, qui modifie l’annexe XXIV de la convention nationale, que la tarification de la prestation intellectuelle réalisée lors d’actes de remnographie unilatérale ou bilatérale de segment du membre supérieur ou inférieur, avec ou sansproduit de contraste, passerait, au 1er juillet 2013, de 69 à 60 euros, puis, au 1er juillet 2014, à 55 euros ; que si la commission de hiérarchisation des actes et des prestations des médecins, dans sa séance du 8 mars 2005, a adopté des règles de hiérarchisation des prestations et des actes, le collège des directeurs de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie n’a pas arrêté de hiérarchisation pour les actes litigieux ; qu’il résulte de ce qui a été dit au point 10 que ces actes étant inscrits sur la liste des actes et prestations pris en charge par l’assurance maladie, la circonstance qu’ils n’ont pas fait l’objet d’une hiérarchisation ne privait pas les partenaires conventionnels de leur compétence pour fixer leurs tarifs ; que, par suite, le moyen tiré de l’incompétence des partenaires conventionnels pour adopter les stipulations litigieuses doit être écarté ;

En ce qui concerne le niveau du tarif des actes de remnographie résultant des articles 7 et 14 de l’avenant :

12. Considérant, en premier lieu, que l’article 7 de l’avenant litigieux prévoit qu’en vue de favoriser l’accès des patients à des soins spécialisés aux tarifs opposables et de réduire le reste à charge, « les partenaires conventionnels conviennent d’ajuster de façon progressive les honoraires de certains actes compte tenu de l’évolution des techniques et des coûts » ; qu’à ce titre, l’article 14 de l’avenant procède à la baisse du tarif appliqué à la prestation intellectuelle réalisée par un radiologue lors des quatre actes de remnographie mentionnés au point 11 ; qu’eu égard à l’écart constaté entre le tarif de ces actes et le tarif « cible » déterminé lors de l’élaboration de la classification commune des actes médicaux, à la stratégie d’ensemble de convergence des tarifs définie par l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, en liaison avec les autres partenaires conventionnels, ainsi qu’à l’évolution des conditions dans lesquelles la prestation intellectuelle en cause est réalisée, il ne ressort pas des pièces du dossier, alors même que la rémunération de la prestation technique forfaitaire, complémentaire de la prestation intellectuelle, fait elle-même l’objet d’une diminution, que ces stipulations soient entachées d’une erreur manifeste d’appréciation ;
13. Considérant, en deuxième lieu, que les tarifs définis par l’avenant litigieux s’appliquent de façon identique à tous les radiologues lorsqu’ils pratiquent les actes de remnographie concernés ; que, dès lors, les requérants ne peuvent utilement soutenir que l’avenant litigieux méconnaîtrait le principe d’égalité entre radiologues ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que l’avenant litigieux diminuerait les tarifs de certains actes de remnographie dans des proportions telles que, par son incidence sur le financement de nouveaux appareils et la répartition géographique des radiologues, il restreindrait l’accès aux actes qu’il vise et méconnaîtrait par suite le principe d’égalité au détriment des patients souffrant d’affections musculo-squelettiques ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité tant entre professionnels qu’entre patients ne peut qu’être écarté ;
14. Considérant, en troisième lieu, que la diminution de tarif prévue par les stipulations litigieuses poursuit un objectif légitime de rééquilibrage des tarifs des actes médicaux en fonction notamment de leur durée, de leur difficulté et de la compétence qu’ils requièrent ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier, au regard des revenus des médecins selon leur spécialité d’exercice et des incidences de la baisse des tarifs en cause, que cette baisse serait manifestement disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi ; que, par suite, les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que l’avenant serait à l’origine d’une discrimination entre médecins contraire aux stipulations combinées des articles 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et premier du premier protocole additionnel à cette convention ;
15. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que l’association société d’imagerie musculo-squelettique et les autres requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté qu’ils attaquent ;

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions des requérants présentées à ce titre ; qu’en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre solidairement à la charge des requérants le versement à l’Union nationale des caisses d’assurance maladie d’une somme de 3 000 euros au titre des mêmes dispositions ;

D E C I D E :

Article 1er : Les interventions de M. GR...et autres et de M. IX...et Mme IC... sont admises.

Article 2 : La requête de l’association société d’imagerie musculo-squelettique et autres est rejetée.

Article 3 : L’association société d’imagerie musculo-squelettique et les autres requérants verseront à l’Union nationale des caisses d’assurance maladie une somme globale de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’association société d’imagerie musculo-squelettique, premier requérant dénommé, au ministre des finances et des comptes publics, à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, à l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, à l’Union nationale des organismes d’assurance maladie complémentaire et à M. GM...-JO...GR..., premier intervenant dénommé.

Les autres requérants et intervenants seront informés de la présente décision par la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, qui les représente devant le Conseil d’Etat.