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comme… l’Année 2016

vue par Jean-Marc Sauvé

Jean-Marc Sauvé revient sur les temps forts de l’activité du Conseil d’État et de la juridiction administrative en 2016 : état d’urgence, renforcement des exigences déontologiques, rénovation du statut des magistrats administratifs et modernisation des procédures devant la juridiction administrative.

En 2016, les formations consultatives du Conseil d’État ont rendu 1 376 avis et études, soit une hausse de 9,7 % par rapport à 2015, avec des délais maîtrisés. Côté juridictionnel, il a maintenu le nombre d’affaires traitées malgré 10 % de requêtes supplémentaires. Les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs ont stabilisé leurs délais de jugement et la Cour nationale du droit d’asile a réduit le sien. De nouveaux outils ont été créés pour permettre à la justice administrative de faire face à la croissance continue des requêtes. La loi de modernisation de la justice du XXI e siècle permet désormais la présentation d’actions collectives devant le juge administratif, qui devraient contribuer à réduire les contentieux de masse. Le champ de la médiation a lui aussi été élargi à tous les différends en matière administrative.

Comme conseiller du Gouvernement et comme juge de l’administration, le Conseil d’État a défini un équilibre entre la lutte contre le terrorisme et la garantie des libertés et des droits fondamentaux, attentif à ce que cette lutte ne remette pas en cause les principes de l’État de droit. Il a examiné les quatre projets de loi de prorogation de l’état d’urgence ainsi que plusieurs textes relatifs à la lutte contre le terrorisme et à la sécurité publique. Il a précisé le régime des perquisitions administratives ordonnées dans le cadre de l’état d’urgence et fixé les conditions d’engagement de la responsabilité de l’État en cas de dommages subis dans le cadre de ces perquisitions.

Les garanties d’indépendance et les exigences déontologiques applicables aux membres du Conseil d’État et de la juridiction administrative ont quant à elles été renforcées par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie des fonctionnaires et par deux ordonnances qui ont rénové le statut des magistrats administratifs et des membres du Conseil d’État, renforçant leurs garanties d’indépendance.

comme… Conseiller

  • Faits marquants

    Le Conseil d’État s’est prononcé sur des sujets tels que la sécurité de la Nation, la lutte contre la corruption ainsi que sur les réformes du droit du travail, la commande publique ou le prélèvement d’organes.

    Retrouvez l’ensemble des faits marquants 2016 de l’activité consultative du Conseil d’État en PDF
  • 1/10
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    Loi Sapin et

    lutte contre la corruption

    Le Conseil d’État a examiné le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique qui institue une Agence nationale de prévention et de détection de la corruption.
    La création d’une obligation de prévention des risques de corruption pour les dirigeants des entreprises d’une certaine taille a été approuvée. En cas de manquement à cette obligation, le Conseil d’État a approuvé le dispositif prévoyant que l’Agence peut, après un avertissement, adresser une injonction de mise en conformité ou infliger une sanction pécuniaire.

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  • 2/10
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    Prélèvement d’organes et

    présomption de consentement

    préalable

    En France, comme dans la plupart des pays européens, le prélèvement d’organes repose sur une présomption de consentement préalable. Le Conseil d’État a veillé à la précision et à la clarté des nouvelles règles encadrant l’expression du refus : si le recours au registre national est déjà garanti par la loi, le Conseil d’État a émis plusieurs recommandations pour renforcer la sécurité juridique s’attachant aux autres modalités d’expression, écrites ou orales.

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  • 3/10
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    La définition des espaces maritimes

    français : une responsabilité

    de l’État

    L’ordonnance avait pour premier objet de rassembler, actualiser et compléter les dispositions législatives éparses relatives aux différents espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française. Le Conseil d’État a examiné l’application de ces dispositions à l’outre-mer. Il a estimé que la question de la définition de ces espaces maritimes relevait de l’État.

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  • 4/10
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    Réforme du droit du travail

    Le projet de loi relatif au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels vise à réécrire l’ensemble de du code du travail, objectif estimé pertinent par le Conseil d’État. Il procède à des modifications de fond relatives notamment au temps de travail à la notable exception du repos hebdomadaire, à la négociation collective, à la participation, à la restructuration des branches professionnelles, à l’embauche, au licenciement pour motif économique, défini plus précisément…

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  • 5/10
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    Sécurité de la Nation

    et lutte contre le terrorisme

    La persistance de la menace terroriste en France a conduit le Conseil d’État à examiner quatre projets de loi, dont le dernier proroge l’état d’urgence jusqu’au 15 juillet 2017. Dans ses avis, le Conseil d’État a considéré que ces nouvelles prorogations étaient justifiées par la persistance d’« un péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public », exigée par la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence. Il a néanmoins constamment rappelé que l’état d’urgence doit demeurer temporaire, les menaces durables devant être traitées par les instruments permanents de la lutte contre le terrorisme.

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  • 6/10
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    Réforme du droit des contrats

    Le projet d’ordonnance soumis à l’examen du Conseil d’État est l’aboutissement d’un vaste chantier visant à moderniser le droit commun des contrats, renforcer sa cohérence, et l’adapter aux enjeux économiques et judiciaires actuels. Le Conseil d’État a estimé que le principe de la force obligatoire du contrat entre les parties, qui résulte de la liberté contractuelle, devait figurer parmi les principes généraux du droit commun des contrats inscrits dans le projet.

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  • 7/10
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    CDG Express : liaison ferroviaire

    entre Paris et l’aéroport

    Paris-Charles-de-Gaulle

    Le Conseil d’État a examiné un projet d’ordonnance puis un projet de loi, tous deux relatifs à la réalisation d’une liaison ferroviaire directe entre Paris et l’aéroport Paris-Charles-de-Gaulle. Le choix d’attribuer directement, par la loi, une concession de travaux à une société de projet, filiale commune de SNCF Réseau et d’Aéroports de Paris, se fonde sur l’exception à l’obligation de mise en concurrence prévue par la directive de 2014 sur l’attribution des contrats de concession. Le Conseil d’État s’est attaché à ce que l’ordonnance précise l’étendue des missions concédées par l’État à la société de projet.

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  • 8/10
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    Réforme de la commande publique

    Le Conseil d’État a été saisi de quatre projets de texte relatifs à la commande publique. Un projet d’ordonnance et un projet de décret transposent la directive européenne du 26 février 2014 et rassemblent désormais les dispositions qui régissent les concessions de travaux et les délégations de service public. Deux autres projets de décret rassemblent, avec l’ordonnance de 2015, les règles régissant tous les marchés publics au sens des directives européennes au sein d’un même corpus. Cette rationalisation va permettre de faciliter l’adoption d’un code de la commande publique.

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  • 9/10
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    Déontologie des fonctionnaires

    Le Conseil d’État a été saisi d’une douzaine de projets de décret d’application de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Quatre projets de décret ont ainsi mis en œuvre le principe législatif d’une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe au sein des conseils supérieurs des fonctions publiques de l’État, territoriale, hospitalière et du Conseil commun de la fonction publique.
    Un projet de décret interdit désormais le cumul entre l’occupation d’un emploi public à temps complet et la création ou la reprise de toute entreprise ou société.

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  • 10/10
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    Le compte personnel d’activité

    La loi relative au travail a créé dans le code du travail un compte personnel d’activité (CPA), constitué du compte personnel de formation, du compte personnel de prévention de la pénibilité et d’un nouveau « compte engagement citoyen ». Le Conseil d’État s’est assuré que les dispositions concernent aussi bien les salariés, les demandeurs d’emploi et les travailleurs indépendants que les agents publics.

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comme… International

Les relations internationales du Conseil d’État répondent à un double objectif : faire connaître le Conseil d’État tant dans sa fonction de conseil des pouvoirs publics que dans sa fonction de juge de l’administration et améliorer la connaissance des juges administratifs français sur les systèmes étrangers.

L’intégration progressive des ordres juridiques des États membres de l’Union européenne passe par une collaboration étroite des juges : il est indispensable d’examiner les modes de fonctionnement et la jurisprudence des partenaires européens et de confronter les pratiques par des échanges réguliers.

Le droit public est un outil de protection des droits et libertés fondamentaux et la valorisation de cette dimension passe par une coopération institutionnelle autant qu’informelle entre les juges.
La globalisation juridique a également pour effet de rendre perméables les systèmes juridiques ; il est logique que le droit administratif français s’enrichisse de modèles étrangers, sans pour autant renoncer à servir de modèle.

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comme… Juger

  • Faits marquants

    L’année 2016 a de nouveau placé le juge administratif au cœur d’enjeux de société importants : urbanisme, concentrations économiques, environnement, transport, fonction publique…

    Retrouvez l'ensemble des faits marquants 2016 des activités consultative et contentieuse du Conseil d'État en PDF
  • 1/10
    Juger

    Le juge administratif et l’urbanisme

    Le juge administratif est juge de la légalité de nombreuses décisions en droit de l’urbanisme. En 2016, il s’est notamment prononcé sur des plans locaux d’urbanisme ou sur des permis de construire des éoliennes, des immeubles ou des maisons individuelles. Pour apprécier la légalité des autorisations de construire, le juge se fonde sur des règles variées. Il s’assure ainsi du respect des procédures qui ont été prévues pour protéger le patrimoine, pour permettre la concertation avec la population sur certains projets ou pour apprécier leur impact.

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  • 2/10
    Juger

    Installation de crèches de

    Noël par les personnes publiques

    Relevant la double signification d’une crèche de Noël, iconographie chrétienne mais également décoration pour les fêtes de fin d’année indépendamment de toute référence religieuse, le Conseil d’État a retenu une distinction entre les bâtiments publics, sièges d’une collectivité publique ou d’un service public, et les autres emplacements publics. Dans les premiers, une crèche ne peut être installée que s’il existe un usage local en ce sens ou si des circonstances particulières permettent de lui reconnaître un caractère culturel, artistique ou festif. Dans les seconds, à l’inverse, une crèche peut être installée, à moins qu’elle apparaisse comme un acte de prosélytisme ou de revendication d’une opinion religieuse.

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  • 3/10
    Juger

    Arbitrage international

    Saisi par le Conseil d’État en 2016, le Tribunal des conflits a jugé que le juge administratif était compétent lorsqu’il est nécessaire de contrôler la conformité d’une sentence arbitrale aux règles impératives du droit public français relatives à l’occupation du domaine public ou à la commande publique. Pour la première fois, le Conseil d’État a précisé le contrôle qu’il exerce sur une sentence rendue en matière d’arbitrage international.

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  • 4/10
    Juger

    Réfugiés sahraouis de Tindouf

    La Cour nationale du droit d’asile juge que la demande d’un réfugié sahraoui apatride résidant dans les camps de Tindouf, situés en territoire algérien mais placés sous le contrôle des autorités de la République arabe sahraouie démocratique (RASD), doit être appréciée au regard de l’Algérie en tant que pays de résidence habituelle.

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  • 5/10
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    LGV Poitiers–Limoges

    Saisi par plusieurs associations et collectivités territoriales, le Conseil d’État a annulé le décret déclarant d’utilité publique et urgents les travaux de réalisation de la ligne ferroviaire à grande vitesse reliant Poitiers à Limoges, en vue de permettre l’expropriation des terrains concernés. Si le projet était justifié par des considérations d’aménagement du territoire et de réduction des temps de trajet, il a estimé que ses inconvénients, dont son coût et les incertitudes sur son financement, son exploitation et le délai d’exécution des travaux, l’emportaient sur ces avantages.

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  • 6/10
    Juger

    Droit souple

    La possibilité de contester un acte devant le juge administratif est, en principe, soumise à la condition que celui-ci produise des effets juridiques. Cette exigence a connu un aménagement notable en 2016 s’agissant d’actes dits de « droit souple » pris par des autorités de régulation. Le Conseil d’État a pris en compte les conséquences que des communiqués de presse de l’Autorité des marchés financiers et une prise de position de l’Autorité de la concurrence, ne créant ni droit ni obligation juridique, étaient susceptibles d’avoir, dans les faits, sur la situation des acteurs concernés.

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  • 7/10
    Juger

    Consultation des électeurs sur

    l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes

    Le Conseil d’État a rejeté les demandes tendant à l’annulation du décret organisant la consultation locale sur le projet de transfert de l’aéroport de Nantes sur la commune de Notre-Dame-des-Landes. Il a notamment estimé que le code de l’environnement permettait de consulter les électeurs sur le principe de la réalisation du projet, alors même que celle-ci ne nécessiterait plus de nouvelles autorisations administratives, l’État pouvant confirmer ou renoncer au projet.

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  • 8/10
    Juger

    Responsabilité de l’État dans

    l’affaire du Mediator

    Le Conseil d’État a jugé que l’État avait commis une faute en ne prenant pas, à partir de 1999, de mesures de suspension ou de retrait de l’autorisation de mise sur le marché du Mediator. Il a cependant estimé que les agissements fautifs des laboratoires Servier étaient susceptibles d’exonérer l’État de tout ou partie de l’obligation de réparer les dommages subis par ces patients et a renvoyé l’affaire sur ce point à la cour administrative d’appel de Paris. Il a enfin admis que le préjudice moral que constitue la crainte de développer une pathologie grave puisse être indemnisé.

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  • 9/10
    Juger

    La fonction publique devant

    le juge administratif

    La diversité des situations des plus de cinq millions d’agents publics se reflète dans la diversité des litiges soumis au juge. Les tribunaux et les cours ont ainsi connu des recours concernant des agents de l’État, des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers. Ils se sont prononcés sur des litiges relatifs aux conditions de recrutement, aux conditions d’emploi de travailleurs handicapés, ont eu à apprécier l’existence de situations de harcèlement moral ou les conditions de prise en charge d’une agression dont un éducateur de jeunes enfants avait été victime pendant son service.

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  • 10/10
    Juger

    Opération de concentration dans

    le secteur de la distribution de GPL

    L’Autorité de la concurrence avait autorisé le rachat de Totalgaz par UGI Bordeaux, sous réserve de plusieurs engagements visant à en atténuer les effets anticoncurrentiels. Saisi par deux concurrents contestant cette décision, le Conseil d’État a censuré l’analyse concurrentielle menée par le régulateur en ce qui concerne l’un des quatre marchés concernés par l’opération. Il a aussi estimé que les engagements portant sur ce point ne suffisaient pas à garantir le maintien d’une concurrence suffisante sur ce marché. Il a donc partiellement annulé la décision de l’Autorité de la concurrence, qui doit par conséquent compléter son analyse et sa décision sur ce point.

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comme… Kit de compréhension

d’une audience publique

La juridiction administrative comporte trois degrés : les tribunaux administratifs, juges de droit commun en premier ressort ; les cours administratives d’appel ; et le Conseil d’Etat, juridiction suprême de l’ordre administratif.

Le nombre de juges

Selon les matières et l’importance de l’affaire à juger, le nombre de magistrats siégeant dans la formation de jugement varie. Il est toujours impair. Certaines affaires sont jugées par un magistrat statuant seul, notamment dans le cadre des procédures d’urgence.

Le délibéré

À l’issue de l’audience, l’affaire est mise en délibéré. Les parties et le public sont invités à quitter la salle. Les juges se réunissent pour adopter une décision.
Le sens de la décision est ensuite rendu public dans un délai de 15 jours environ.

  • 1

    Greffier

  • 2

    Président
    de la formation
    de jugement

  • Rapporteur

    3
  • Rapporteur
    public

    4
  • Parties ou
    leurs avocats

    5
  • Requérants

    5
  • 6

    Public

  • 1/ GREFFIER

    Le greffier appelle l’affaire et assure le secrétariat de l’audience.

  • 2/ PRÉSIDENT DE LA FORMATION DE JUGEMENT

    Le juge donne la parole au rapporteur, puis au rapporteur public, puis aux avocats des requérants et de la défense.

  • 3/ RAPPORTEUR

    Il rappelle le contenu de la demande et les échanges de mémoire.

  • 4/ RAPPORTEUR PUBLIC

    Il expose les faits du litige et l’ensemble des arguments échangés entre les parties. Il propose en toute indépendance son opinion sur les solutions qu’appelle le litige soumis à la juridiction. La formation de jugement n’est pas obligée de suivre son avis. Il ne prend pas part à la délibération.

  • 5/ PARTIES

    OU LEURS AVOCATS

    Compte tenu du caractère écrit de la procédure (hors procédure d’urgence), les parties ou leurs avocats ne développent que de brèves observations.

  • 5/ REQUÉRANTS

    Compte tenu du caractère écrit de la procédure (hors procédure d’urgence), les parties ou leurs avocats ne développent que de brèves observations.

  • 6/ PUBLIC

comme… Libertés fondamentales

Garant de la légalité de l’action administrative, le juge administratif contrôle le respect, par l’administration, des principes et normes constitutionnels et conventionnels protégeant les droits fondamentaux, au regard de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, mais aussi de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ou de la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

L’année 2016 a été marquée par le contrôle approfondi des mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence. Le Conseil d’État a défini le régime des perquisitions administratives, sur lesquelles il a décidé d’exercer un contrôle approfondi, afin de s’assurer que la mesure est nécessaire et ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et à l’inviolabilité du domicile.
Il a également défini le régime de responsabilité de l’État. Mais le souci de garantir la liberté personnelle et de conscience a également guidé le contrôle du juge administratif hors du cadre de l’état d’urgence, dans des domaines sociétaux variés, touchant le quotidien des citoyens.

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comme… Médiation

La loi de modernisation de la justice du XXIe siècle du 18 novembre 2016 a créé un régime complet de la médiation dans les litiges administratifs. La loi prévoit que le recours à la médiation puisse se faire à l’initiative des parties avant la saisine du juge, ou à celle du juge administratif.
Il désigne alors le médiateur, qui le tiendra informé du résultat de la procédure.

À la suite des conclusions du rapport « Réflexions pour la justice administrative de demain » sur le développement des modes alternatifs de règlement des litiges, le Conseil d’État a constitué un comité « justice administrative et médiation ». Il est chargé d’explorer les possibilités d’orientation des litiges administratifs vers la médiation, d’élaborer un guide de la médiation, de définir des formations, d’identifier un réseau de tiers indépendants et de contribuer à l’élaboration d’outils législatifs et réglementaires.

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comme… Repères

comme… Simplification et qualité

du droit

Devant l’insuffisance des mesures prises jusqu’ici et la voie tracée par plusieurs États étrangers, le Conseil d’État ne se résigne pas à la dégradation de la qualité du droit :
« Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu’une oreille distraite. »

Malgré des efforts indéniables depuis dix ans, le bilan est globalement mitigé. Il fait apparaître la nécessité d’une culture de la simplification plutôt que de nouvelles obligations normatives.
La complexification du droit tient à des facteurs certes juridiques mais aussi à des facteurs politiques, médiatiques et sociétaux. Et elle crée une situation de risque car les textes sont exposés à des contestations accrues devant le juge.

Dans son étude annuelle Simplification et qualité du droit, le Conseil d’État propose un véritable changement de culture normative afin de maîtriser l’inflation législative et faciliter l’appropriation de la norme par ses destinataires : 27 propositions répondent concrètement à ces enjeux.

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