Conseil d'État
N° 454836
Publié au recueil Lebon
Lecture du mercredi 11 octobre 2023
49 : Police-
Contrôles d'identité - 1) Principes - a) Rôle des autorités de police - b) Prohibition des contrôles discriminatoires - 2) Action de groupe tendant à la cessation d'un manquement résultant d'une carence de l'Etat dans l'organisation du service public judiciaire ayant contribué directement à de tels contrôles (art. L. 77-10-1 et suivants du CJA) - a) Compétence du juge administratif - Existence - b) Cadre juridique - i) Obligations de l'administration - ii) Office du juge (1) - c) Application - i) Pratique de contrôles d'identité discriminatoires ne pouvant être réduite à des cas isolés - ii) Demandes pouvant être accueillies par le juge - Absence, les mesures demandées pour faire cesser le manquement excédant l'office du juge de l'action de groupe.
1) a) La force publique est chargée, dans le cadre des lois et règlements, des missions essentielles de protection des personnes et des biens contre les atteintes dont ils peuvent être l'objet, de lutte contre toutes les formes de criminalité et de délinquance et de maintien de l'ordre. Elle joue ainsi un rôle indispensable pour assurer la paix publique. Ses agents doivent exercer leurs missions dans le respect des règles en vigueur et dans une relation de confiance avec la population. Dans le cadre de l'accomplissement de leurs missions, les autorités de police peuvent être amenées à procéder à des contrôles d'identité, ainsi qu'il résulte des articles 78-1 et 78-2 du code de procédure pénale (CPP). b) Par sa décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que la mise en oeuvre des contrôles ainsi confiés par la loi aux autorités compétentes ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes. Un contrôle d'identité effectué selon des critères tirés de caractéristiques physiques associées à une origine, réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable, constitue une discrimination directe au sens de l'article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 et crée un dommage pour les personnes qui y sont exposées. 2) a) Si l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire et la réparation des éventuels préjudices résultant de contrôles d'identité irréguliers relèvent de la compétence de l'autorité judiciaire en application, respectivement, des articles 78-1 du CPP et L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire, la responsabilité de l'Etat peut également être recherchée devant le juge administratif s'il est soutenu que, par un manquement à ses obligations dans le cadre de ses missions d'organisation du service public judiciaire, il peut être regardé comme ayant contribué directement à la commission de contrôles d'identité irréguliers, notamment en raison de leur caractère discriminatoire. Une action de groupe tendant à faire reconnaître l'existence d'un manquement de l'Etat pour n'avoir pas pris les mesures normatives et organisationnelles de nature à prévenir une pratique de contrôles d'identité à caractère discriminatoire relève de la compétence du juge administratif alors même que l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité évoqués dans les cas individuels présentés, en application de l'article L. 77-10-3 du code de justice administrative (CJA), au soutien de l'action, relève de la compétence du juge judiciaire. b) i) Les officiers de police judiciaire et les agents de police judiciaire doivent respecter, dans l'accomplissement de leurs missions, l'interdiction de procéder à des contrôles d'identité discriminatoires. La commission de tels contrôles est susceptible, dans chaque cas individuel, d'engager la responsabilité de l'Etat devant le juge judiciaire. Il appartient à l'Etat de prendre toutes mesures administratives utiles d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel pour en prévenir ou limiter la survenance. ii) Il revient au juge administratif, saisi d'une action de groupe tendant à la cessation d'un manquement allégué résultant d'une carence de l'Etat dans la mise en oeuvre de telles mesures, de rechercher tout d'abord si l'existence de contrôles d'identité discriminatoires se réduit à des cas isolés ou revêt une ampleur suffisante pour que soit établie une méconnaissance caractérisée de la règle de droit par l'Etat du fait de ses agents. c) i) Requérants soutenant qu'il existe au sein des forces de police et de gendarmerie une pratique « systémique » et « généralisée » de contrôles d'identité fondés uniquement sur des caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée. Requérants invoquant notamment la condamnation pour faute lourde dont a fait l'objet l'Etat par un arrêt de la cour d'appel de Paris du 8 juin 2021 pour des contrôles d'identité à caractère discriminatoire effectués à la Gare du Nord le 1er mars 2017, un rapport du Défenseur des droits de 2019 selon lequel, notamment, les jeunes hommes « perçus comme noirs ou arabes » ont vingt fois plus de probabilité d'être contrôlés que la moyenne des individus, ainsi qu'un rapport de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance du 28 juin 2022 publié le 21 septembre 2022 s'inquiétant de la persistance de contrôles discriminatoires et de comportements abusifs de la part des forces de l'ordre françaises. Requérants produisant par ailleurs des témoignages circonstanciés de plusieurs responsables associatifs faisant état des contrôles d'identité récurrents dont ils font l'objet sans autre motif apparent que leurs caractéristiques physiques, ainsi que de quelques policiers qui évoquent des pratiques consistant à contrôler prioritairement les « personnes perçues comme noires ou arabes ». L'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire relève de la compétence de l'autorité judiciaire en application de l'article 78-1 du CPP. Il en résulte que la seule circonstance qu'un contrôle d'identité soit perçu comme discriminatoire par la personne qui en fait l'objet et, le cas échéant, par des observateurs extérieurs, ne permet pas d'établir avec certitude, en l'absence de décision du juge judiciaire, qu'il présente effectivement un tel caractère. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur fait valoir en défense que le nombre des plaintes enregistrées auprès de l'autorité judiciaire ou sur les plateformes de l'inspection générale de la police nationale et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale pour des contrôles d'identité discriminatoires est extrêmement faible. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment d'un rapport du déontologue du ministère de l'intérieur de juillet 2021, que ces données ne permettent pas de rendre compte de l'ampleur des contrôles d'identité susceptibles de recevoir une telle qualification, en raison notamment de la difficulté à en établir la preuve et de la résignation ou du manque d'information des victimes. Compte tenu de l'absence de traçabilité administrative des contrôles d'identité effectués sur le territoire et de l'impossibilité qui en résulte de déterminer leur nombre et leurs motifs, l'ensemble des témoignages et rapports produits, notamment les études réalisées par le Défenseur des droits, permet de tenir pour suffisamment établie l'existence d'une pratique de contrôles d'identité motivés par les caractéristiques physiques, associées à une origine réelle ou supposée, des personnes contrôlées, et que le phénomène ne peut être regardé comme se réduisant à des cas isolés. S'ils ne revêtent pas, comme le prétendent les requérantes, un caractère « systémique » ou « généralisé », de tels faits, qui créent un dommage pour les personnes qui y sont exposées, constituent une méconnaissance caractérisée de l'interdiction des pratiques discriminatoires définies à l'article 1er de la loi du 27 mai 2008. ii) Requérantes soutenant que la lutte contre les contrôles d'identité discriminatoires nécessiterait de supprimer la disposition de l'article 78-2 du CPP permettant de contrôler l'identité de toute personne dans un but de police administrative, de modifier le même article afin de limiter et de rendre plus objectifs les motifs pouvant justifier les contrôles d'identité de police judiciaire, de créer un régime spécifique pour les mineurs, d'instituer une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la régularité des opérations de contrôle d'identité et de souscrire au protocole additionnel n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH). Requérantes soutenant, en outre, qu'il conviendrait d'imposer la remise d'un récépissé de contrôle aux personnes contrôlées ainsi que l'établissement systématique, après chaque opération de contrôle, d'un rapport précisant, notamment, le lieu et la date de l'opération, les nom et matricule des agents étant intervenus, les motifs précis du contrôle et les éventuelles suites qui y ont été données, et la transmission de ces rapports par l'autorité hiérarchique des unités de contrôle au procureur de la République. Requérantes considérant enfin que le Gouvernement devrait redéfinir les rapports entre la police et la population, intégrer dans l'évaluation des agents leur propension à se baser sur des stéréotypes, modifier les méthodes et le contenu des formations délivrées aux agents sur les questions de discriminations et renforcer la réponse disciplinaire en cas de plainte pour contrôle d'identité discriminatoire. L'action en manquement dont le Conseil d'Etat a été saisi porte ainsi sur l'abstention des pouvoirs publics, soit, principalement, d'adopter des mesures dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître, parce qu'elles touchent aux rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif ou à la conduite des relations internationales, soit de refondre les dispositifs existants. Ces mesures visent en réalité à une redéfinition générale des choix de politique publique en matière de recours aux contrôles d'identité à des fins de répression de la délinquance et de prévention des troubles à l'ordre public, impliquant notamment des modifications des relations entre les forces de police et l'autorité judiciaire, le cas échéant par l'intervention du législateur, ainsi que l'évolution des relations entre la police et la population. Elles relèvent donc de la détermination d'une politique publique et excèdent par suite l'office du juge de l'action de groupe.
54-07-01 : Procédure- Pouvoirs et devoirs du juge- Questions générales-
Action de groupe (art. L. 77-10-1 et suivants du CJA) - Office du juge (1) - I) Règles générales - 1) Action en réparation - Règles de droit commun - 2) Action tendant à la cessation d'un manquement - a) Limites de l'intervention du juge - i) Compétence du juge administratif - ii) Détermination d'une politique publique - b) Obligations de l'administration - c) Recherche par le juge d'un manquement résultant d'une abstention de l'administration à prendre les mesures utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité - Identification - d) Pouvoirs du juge en cas de manquement - i) Principe - Injonction à y mettre fin par toutes mesures utiles (3) - ii) Faculté d'enjoindre des mesures particulières ou déterminées - Conditions (4) - 4) Recevabilité - Condition tenant à la précision des cas individuels au vu desquels l'action est engagée - Espèce - II) Illustration - Action tendant à la cessation d'un manquement résultant d'une carence de l'Etat dans l'organisation du service public judiciaire ayant contribué directement à de tels contrôles - 1) Principes - a) Rôle des autorités de police - b) Prohibition des contrôles discriminatoires - 2) a) Compétence du juge administratif - Existence - b) i) Obligations de l'administration - ii) Office du juge - c) Application - i) Pratique de contrôles d'identité discriminatoires ne pouvant être réduite à des cas isolés - ii) Demandes pouvant être accueillies par le juge administratif - Absence, les mesures demandées pour faire cesser le manquement excédant l'office du juge de l'action de groupe.
I) Il résulte des articles L. 77-10-1, L. 77-10-3, L. 77-10-4 et L. 77-10-6 du code de justice administrative (CJA) ainsi que des articles 1er et 10 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, que, dans les domaines mentionnés à l'article L. 77 10 1 du CJA, une action de groupe peut être engagée devant le juge administratif, par une association satisfaisant aux conditions prévues par la loi, lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent chacune un dommage causé par une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public et que les dommages ainsi subis trouvent leur cause commune dans un même manquement de cette personne morale à ses obligations légales ou contractuelles. En ce qui concerne l'action ouverte sur le fondement de la loi du 27 mai 2008, le dommage peut résulter de discriminations directes ou indirectes. L'action de groupe peut tendre soit à la cessation du manquement dans lequel le dommage trouve sa cause, soit à la réparation des préjudices subis, soit à ces deux fins. 1) Lorsque l'action de groupe tend à la réparation des préjudices subis, l'engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage obéit aux conditions de droit commun, notamment à celles tenant au caractère certain du préjudice et à l'existence d'un lien de causalité direct entre le manquement commis et le préjudice allégué. 2) a) Lorsque l'action de groupe tend à la cessation d'un manquement à des obligations ayant causé un dommage à plusieurs personnes placées dans une situation similaire et susceptible d'engager la responsabilité de son auteur dans les conditions prévues ci-dessus, i) il appartient au juge administratif, dans les limites de sa compétence, de caractériser l'existence d'un tel manquement et, si le dommage n'a pas cessé à la date à laquelle il statue, d'enjoindre au défendeur de prendre la ou les mesures nécessaires pour y mettre fin. ii) Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire. b) Il incombe à toute personne morale de droit public, de même qu'à toute personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public, d'accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Elle doit, à cet effet, faire disparaître de l'ordonnancement juridique les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de sa compétence. Il lui appartient, en outre, de prendre les mesures administratives d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu'elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. c) Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d'une règle de droit dans l'accomplissement de ses missions par la personne morale visée par l'action de groupe et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au i) du a) du présent 2), d'apprécier si l'abstention de cette personne de prendre de telles mesures est constitutive d'un manquement. Le manquement peut être regardé comme constitué s'il apparaît au juge qu'au regard de la portée de l'obligation qui pèse sur la personne morale concernée, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l'exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l'obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en oeuvre des actions supplémentaires. d) i) Lorsque le manquement résultant de l'abstention de la personne concernée est établi et que les conditions fixées par le texte sont réunies, le juge saisi d'une action de groupe lui enjoint d'y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d'assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. ii) Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l'instruction a révélé l'existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l'intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d'un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l'hypothèse où l'édiction d'une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l'abstention de l'autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée, il appartient au juge de l'action de groupe d'ordonner à l'auteur du manquement de prendre la mesure considérée. 4) Des témoignages nominatifs et circonstanciés faisant état, postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 ayant instauré la procédure d'action de groupe, de contrôles d'identité que les personnes concernées ont perçus comme étant justifiés uniquement par leur origine ethnique réelle ou supposée, répondent à la condition de recevabilité fixée à l'article R. 77-10-5 du CJA tenant à ce que la requête doit préciser, dans le délai de recours, les cas individuels au vu desquels elle est engagée. II) 1) a) La force publique est chargée, dans le cadre des lois et règlements, des missions essentielles de protection des personnes et des biens contre les atteintes dont ils peuvent être l'objet, de lutte contre toutes les formes de criminalité et de délinquance et de maintien de l'ordre. Elle joue ainsi un rôle indispensable pour assurer la paix publique. Ses agents doivent exercer leurs missions dans le respect des règles en vigueur et dans une relation de confiance avec la population. Dans le cadre de l'accomplissement de leurs missions, les autorités de police peuvent être amenées à procéder à des contrôles d'identité, ainsi qu'il résulte des articles 78-1 et 78-2 du code de procédure pénale (CPP). b) Par sa décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que la mise en oeuvre des contrôles ainsi confiés par la loi aux autorités compétentes ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes. Un contrôle d'identité effectué selon des critères tirés de caractéristiques physiques associées à une origine, réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable, constitue une discrimination directe au sens de l'article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 et crée un dommage pour les personnes qui y sont exposées. 2) a) Si l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire et la réparation des éventuels préjudices résultant de contrôles d'identité irréguliers relèvent de la compétence de l'autorité judiciaire en application, respectivement, des articles 78-1 du CPP et L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire, la responsabilité de l'Etat peut également être recherchée devant le juge administratif s'il est soutenu que, par un manquement à ses obligations dans le cadre de ses missions d'organisation du service public judiciaire, il peut être regardé comme ayant contribué directement à la commission de contrôles d'identité irréguliers, notamment en raison de leur caractère discriminatoire. Une action de groupe tendant à faire reconnaître l'existence d'un manquement de l'Etat pour n'avoir pas pris les mesures normatives et organisationnelles de nature à prévenir une pratique de contrôles d'identité à caractère discriminatoire relève de la compétence du juge administratif alors même, comme l'oppose le ministre de l'intérieur, que l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité évoqués dans les cas individuels présentés, en application de l'article L. 77-10-3 du CJA, au soutien de l'action, relève de la compétence du juge judiciaire. b) i) Les officiers de police judiciaire et les agents de police judiciaire doivent respecter, dans l'accomplissement de leurs missions, l'interdiction de procéder à des contrôles d'identité discriminatoires. La commission de tels contrôles est susceptible, dans chaque cas individuel, d'engager la responsabilité de l'Etat devant le juge judiciaire. Il appartient à l'Etat de prendre toutes mesures administratives utiles d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel pour en prévenir ou limiter la survenance. ii) Il revient au juge administratif, saisi d'une action de groupe tendant à la cessation d'un manquement allégué résultant d'une carence de l'Etat dans la mise en oeuvre de telles mesures, de rechercher tout d'abord si l'existence de contrôles d'identité discriminatoires se réduit à des cas isolés ou revêt une ampleur suffisante pour que soit établie une méconnaissance caractérisée de la règle de droit par l'Etat du fait de ses agents. c) i) Requérants soutenant qu'il existe au sein des forces de police et de gendarmerie une pratique « systémique » et « généralisée » de contrôles d'identité fondés uniquement sur des caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée. Requérants invoquant notamment la condamnation pour faute lourde dont a fait l'objet l'Etat par un arrêt de la cour d'appel de Paris du 8 juin 2021 pour des contrôles d'identité à caractère discriminatoire effectués à la Gare du Nord le 1er mars 2017, un rapport du Défenseur des droits de 2019 selon lequel, notamment, les jeunes hommes « perçus comme noirs ou arabes » ont vingt fois plus de probabilité d'être contrôlés que la moyenne des individus, ainsi qu'un rapport de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance de 2022 s'inquiétant de la persistance de contrôles discriminatoires et de comportements abusifs de la part des forces de l'ordre françaises. Requérants produisant par ailleurs des témoignages circonstanciés de plusieurs responsables associatifs faisant état des contrôles d'identité récurrents dont ils font l'objet sans autre motif apparent que leurs caractéristiques physiques, ainsi que de quelques policiers qui évoquent des pratiques consistant à contrôler prioritairement les « personnes perçues comme noires ou arabes ». L'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire relève de la compétence de l'autorité judiciaire en application de l'article 78-1 du CPP. Il en résulte que la seule circonstance qu'un contrôle d'identité soit perçu comme discriminatoire par la personne qui en fait l'objet et, le cas échéant, par des observateurs extérieurs, ne permet pas d'établir avec certitude, en l'absence de décision du juge judiciaire, qu'il présente effectivement un tel caractère. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur fait valoir en défense que le nombre des plaintes enregistrées auprès de l'autorité judiciaire ou sur les plateformes de l'inspection générale de la police nationale et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale pour des contrôles d'identité discriminatoires est extrêmement faible. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment d'un rapport du déontologue du ministère de l'intérieur de juillet 2021, que ces données ne permettent pas de rendre compte de l'ampleur des contrôles d'identité susceptibles de recevoir une telle qualification, en raison notamment de la difficulté à en établir la preuve et de la résignation ou du manque d'information des victimes. Compte tenu de l'absence de traçabilité administrative des contrôles d'identité effectués sur le territoire et de l'impossibilité qui en résulte de déterminer leur nombre et leurs motifs, l'ensemble des témoignages et rapports produits, notamment les études réalisées par le Défenseur des droits, permet de tenir pour suffisamment établie l'existence d'une pratique de contrôles d'identité motivés par les caractéristiques physiques, associées à une origine réelle ou supposée, des personnes contrôlées, et que le phénomène ne peut être regardé comme se réduisant à des cas isolés. S'ils ne revêtent pas, comme le prétendent les requérantes, un caractère « systémique » ou « généralisé », de tels faits, qui créent un dommage pour les personnes qui y sont exposées, constituent une méconnaissance caractérisée de l'interdiction des pratiques discriminatoires définies à l'article 1er de la loi du 27 mai 2008. ii) Requérantes soutenant que la lutte contre les contrôles d'identité discriminatoires nécessiterait de supprimer la disposition de l'article 78-2 du CPP permettant de contrôler l'identité de toute personne dans un but de police administrative, de modifier le même article afin de limiter et de rendre plus objectifs les motifs pouvant justifier les contrôles d'identité de police judiciaire, de créer un régime spécifique pour les mineurs, d'instituer une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la régularité des opérations de contrôle d'identité et de souscrire au protocole additionnel n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH). Requérantes soutenant, en outre, qu'il conviendrait d'imposer la remise d'un récépissé de contrôle aux personnes contrôlées ainsi que l'établissement systématique, après chaque opération de contrôle, d'un rapport précisant, notamment, le lieu et la date de l'opération, les nom et matricule des agents étant intervenus, les motifs précis du contrôle et les éventuelles suites qui y ont été données, et la transmission de ces rapports par l'autorité hiérarchique des unités de contrôle au procureur de la République. Requérantes considérant enfin que le Gouvernement devrait redéfinir les rapports entre la police et la population, intégrer dans l'évaluation des agents leur propension à se baser sur des stéréotypes, modifier les méthodes et le contenu des formations délivrées aux agents sur les questions de discriminations et renforcer la réponse disciplinaire en cas de plainte pour contrôle d'identité discriminatoire. L'action en manquement dont le Conseil d'Etat a été saisi porte ainsi sur l'abstention des pouvoirs publics, soit, principalement, d'adopter des mesures dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître, parce qu'elles touchent aux rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif ou à la conduite des relations internationales, soit de refondre les dispositifs existants. Ces mesures visent en réalité à une redéfinition générale des choix de politique publique en matière de recours aux contrôles d'identité à des fins de répression de la délinquance et de prévention des troubles à l'ordre public, impliquant notamment des modifications des relations entre les forces de police et l'autorité judiciaire, le cas échéant par l'intervention du législateur, ainsi que l'évolution des relations entre la police et la population. Elles relèvent donc de la détermination d'une politique publique et excèdent par suite l'office du juge de l'action de groupe.
54-07-03 : Procédure- Pouvoirs et devoirs du juge- Pouvoirs du juge de plein contentieux-
Action de groupe (art. L. 77-10-1 et suivants du CJA) - Office du juge (1) - I) Règles générales - 1) Action en réparation - Règles de droit commun - 2) Action tendant à la cessation d'un manquement - a) Limites de l'intervention du juge - i) Compétence du juge administratif - ii) Détermination d'une politique publique - b) Obligations de l'administration - c) Recherche par le juge d'un manquement résultant d'une abstention de l'administration à prendre les mesures utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité - Identification - d) Pouvoirs du juge en cas de manquement - i) Principe - Injonction à y mettre fin par toutes mesures utiles (3) - ii) Faculté d'enjoindre des mesures particulières ou déterminées - Conditions (4) - 4) Recevabilité - Condition tenant à la précision des cas individuels au vu desquels l'action est engagée - Espèce - II) Illustration - Action tendant à la cessation d'un manquement résultant d'une carence de l'Etat dans l'organisation du service public judiciaire ayant contribué directement à de tels contrôles - 1) Principes - a) Rôle des autorités de police - b) Prohibition des contrôles discriminatoires - 2) a) Compétence du juge administratif - Existence - b) i) Obligations de l'administration - ii) Office du juge - c) Application - i) Pratique de contrôles d'identité discriminatoires ne pouvant être réduite à des cas isolés - ii) Demandes pouvant être accueillies par le juge administratif - Absence, les mesures demandées pour faire cesser le manquement excédant l'office du juge de l'action de groupe.
I) Il résulte des articles L. 77-10-1, L. 77-10-3, L. 77-10-4 et L. 77-10-6 du code de justice administrative (CJA) ainsi que des articles 1er et 10 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, que, dans les domaines mentionnés à l'article L. 77 10 1 du CJA, une action de groupe peut être engagée devant le juge administratif, par une association satisfaisant aux conditions prévues par la loi, lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent chacune un dommage causé par une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public et que les dommages ainsi subis trouvent leur cause commune dans un même manquement de cette personne morale à ses obligations légales ou contractuelles. En ce qui concerne l'action ouverte sur le fondement de la loi du 27 mai 2008, le dommage peut résulter de discriminations directes ou indirectes. L'action de groupe peut tendre soit à la cessation du manquement dans lequel le dommage trouve sa cause, soit à la réparation des préjudices subis, soit à ces deux fins. 1) Lorsque l'action de groupe tend à la réparation des préjudices subis, l'engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage obéit aux conditions de droit commun, notamment à celles tenant au caractère certain du préjudice et à l'existence d'un lien de causalité direct entre le manquement commis et le préjudice allégué. 2) a) Lorsque l'action de groupe tend à la cessation d'un manquement à des obligations ayant causé un dommage à plusieurs personnes placées dans une situation similaire et susceptible d'engager la responsabilité de son auteur dans les conditions prévues ci-dessus, i) il appartient au juge administratif, dans les limites de sa compétence, de caractériser l'existence d'un tel manquement et, si le dommage n'a pas cessé à la date à laquelle il statue, d'enjoindre au défendeur de prendre la ou les mesures nécessaires pour y mettre fin. ii) Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire. b) Il incombe à toute personne morale de droit public, de même qu'à toute personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public, d'accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Elle doit, à cet effet, faire disparaître de l'ordonnancement juridique les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de sa compétence. Il lui appartient, en outre, de prendre les mesures administratives d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu'elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. c) Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d'une règle de droit dans l'accomplissement de ses missions par la personne morale visée par l'action de groupe et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au i) du a) du présent 2), d'apprécier si l'abstention de cette personne de prendre de telles mesures est constitutive d'un manquement. Le manquement peut être regardé comme constitué s'il apparaît au juge qu'au regard de la portée de l'obligation qui pèse sur la personne morale concernée, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l'exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l'obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en oeuvre des actions supplémentaires. d) i) Lorsque le manquement résultant de l'abstention de la personne concernée est établi et que les conditions fixées par le texte sont réunies, le juge saisi d'une action de groupe lui enjoint d'y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d'assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. ii) Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l'instruction a révélé l'existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l'intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d'un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l'hypothèse où l'édiction d'une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l'abstention de l'autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée, il appartient au juge de l'action de groupe d'ordonner à l'auteur du manquement de prendre la mesure considérée. 4) Des témoignages nominatifs et circonstanciés faisant état, postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 ayant instauré la procédure d'action de groupe, de contrôles d'identité que les personnes concernées ont perçus comme étant justifiés uniquement par leur origine ethnique réelle ou supposée, répondent à la condition de recevabilité fixée à l'article R. 77-10-5 du CJA tenant à ce que la requête doit préciser, dans le délai de recours, les cas individuels au vu desquels elle est engagée. II) 1) a) La force publique est chargée, dans le cadre des lois et règlements, des missions essentielles de protection des personnes et des biens contre les atteintes dont ils peuvent être l'objet, de lutte contre toutes les formes de criminalité et de délinquance et de maintien de l'ordre. Elle joue ainsi un rôle indispensable pour assurer la paix publique. Ses agents doivent exercer leurs missions dans le respect des règles en vigueur et dans une relation de confiance avec la population. Dans le cadre de l'accomplissement de leurs missions, les autorités de police peuvent être amenées à procéder à des contrôles d'identité, ainsi qu'il résulte des articles 78-1 et 78-2 du code de procédure pénale (CPP). b) Par sa décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que la mise en oeuvre des contrôles ainsi confiés par la loi aux autorités compétentes ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes. Un contrôle d'identité effectué selon des critères tirés de caractéristiques physiques associées à une origine, réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable, constitue une discrimination directe au sens de l'article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 et crée un dommage pour les personnes qui y sont exposées. 2) a) Si l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire et la réparation des éventuels préjudices résultant de contrôles d'identité irréguliers relèvent de la compétence de l'autorité judiciaire en application, respectivement, des articles 78-1 du CPP et L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire, la responsabilité de l'Etat peut également être recherchée devant le juge administratif s'il est soutenu que, par un manquement à ses obligations dans le cadre de ses missions d'organisation du service public judiciaire, il peut être regardé comme ayant contribué directement à la commission de contrôles d'identité irréguliers, notamment en raison de leur caractère discriminatoire. Une action de groupe tendant à faire reconnaître l'existence d'un manquement de l'Etat pour n'avoir pas pris les mesures normatives et organisationnelles de nature à prévenir une pratique de contrôles d'identité à caractère discriminatoire relève de la compétence du juge administratif alors même, comme l'oppose le ministre de l'intérieur, que l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité évoqués dans les cas individuels présentés, en application de l'article L. 77-10-3 du CJA, au soutien de l'action, relève de la compétence du juge judiciaire. b) i) Les officiers de police judiciaire et les agents de police judiciaire doivent respecter, dans l'accomplissement de leurs missions, l'interdiction de procéder à des contrôles d'identité discriminatoires. La commission de tels contrôles est susceptible, dans chaque cas individuel, d'engager la responsabilité de l'Etat devant le juge judiciaire. Il appartient à l'Etat de prendre toutes mesures administratives utiles d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel pour en prévenir ou limiter la survenance. ii) Il revient au juge administratif, saisi d'une action de groupe tendant à la cessation d'un manquement allégué résultant d'une carence de l'Etat dans la mise en oeuvre de telles mesures, de rechercher tout d'abord si l'existence de contrôles d'identité discriminatoires se réduit à des cas isolés ou revêt une ampleur suffisante pour que soit établie une méconnaissance caractérisée de la règle de droit par l'Etat du fait de ses agents. c) i) Requérants soutenant qu'il existe au sein des forces de police et de gendarmerie une pratique « systémique » et « généralisée » de contrôles d'identité fondés uniquement sur des caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée. Requérants invoquant notamment la condamnation pour faute lourde dont a fait l'objet l'Etat par un arrêt de la cour d'appel de Paris du 8 juin 2021 pour des contrôles d'identité à caractère discriminatoire effectués à la Gare du Nord le 1er mars 2017, un rapport du Défenseur des droits de 2019 selon lequel, notamment, les jeunes hommes « perçus comme noirs ou arabes » ont vingt fois plus de probabilité d'être contrôlés que la moyenne des individus, ainsi qu'un rapport de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance de 2022 s'inquiétant de la persistance de contrôles discriminatoires et de comportements abusifs de la part des forces de l'ordre françaises. Requérants produisant par ailleurs des témoignages circonstanciés de plusieurs responsables associatifs faisant état des contrôles d'identité récurrents dont ils font l'objet sans autre motif apparent que leurs caractéristiques physiques, ainsi que de quelques policiers qui évoquent des pratiques consistant à contrôler prioritairement les « personnes perçues comme noires ou arabes ». L'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire relève de la compétence de l'autorité judiciaire en application de l'article 78-1 du CPP. Il en résulte que la seule circonstance qu'un contrôle d'identité soit perçu comme discriminatoire par la personne qui en fait l'objet et, le cas échéant, par des observateurs extérieurs, ne permet pas d'établir avec certitude, en l'absence de décision du juge judiciaire, qu'il présente effectivement un tel caractère. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur fait valoir en défense que le nombre des plaintes enregistrées auprès de l'autorité judiciaire ou sur les plateformes de l'inspection générale de la police nationale et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale pour des contrôles d'identité discriminatoires est extrêmement faible. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment d'un rapport du déontologue du ministère de l'intérieur de juillet 2021, que ces données ne permettent pas de rendre compte de l'ampleur des contrôles d'identité susceptibles de recevoir une telle qualification, en raison notamment de la difficulté à en établir la preuve et de la résignation ou du manque d'information des victimes. Compte tenu de l'absence de traçabilité administrative des contrôles d'identité effectués sur le territoire et de l'impossibilité qui en résulte de déterminer leur nombre et leurs motifs, l'ensemble des témoignages et rapports produits, notamment les études réalisées par le Défenseur des droits, permet de tenir pour suffisamment établie l'existence d'une pratique de contrôles d'identité motivés par les caractéristiques physiques, associées à une origine réelle ou supposée, des personnes contrôlées, et que le phénomène ne peut être regardé comme se réduisant à des cas isolés. S'ils ne revêtent pas, comme le prétendent les requérantes, un caractère « systémique » ou « généralisé », de tels faits, qui créent un dommage pour les personnes qui y sont exposées, constituent une méconnaissance caractérisée de l'interdiction des pratiques discriminatoires définies à l'article 1er de la loi du 27 mai 2008. ii) Requérantes soutenant que la lutte contre les contrôles d'identité discriminatoires nécessiterait de supprimer la disposition de l'article 78-2 du CPP permettant de contrôler l'identité de toute personne dans un but de police administrative, de modifier le même article afin de limiter et de rendre plus objectifs les motifs pouvant justifier les contrôles d'identité de police judiciaire, de créer un régime spécifique pour les mineurs, d'instituer une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la régularité des opérations de contrôle d'identité et de souscrire au protocole additionnel n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH). Requérantes soutenant, en outre, qu'il conviendrait d'imposer la remise d'un récépissé de contrôle aux personnes contrôlées ainsi que l'établissement systématique, après chaque opération de contrôle, d'un rapport précisant, notamment, le lieu et la date de l'opération, les nom et matricule des agents étant intervenus, les motifs précis du contrôle et les éventuelles suites qui y ont été données, et la transmission de ces rapports par l'autorité hiérarchique des unités de contrôle au procureur de la République. Requérantes considérant enfin que le Gouvernement devrait redéfinir les rapports entre la police et la population, intégrer dans l'évaluation des agents leur propension à se baser sur des stéréotypes, modifier les méthodes et le contenu des formations délivrées aux agents sur les questions de discriminations et renforcer la réponse disciplinaire en cas de plainte pour contrôle d'identité discriminatoire. L'action en manquement dont le Conseil d'Etat a été saisi porte ainsi sur l'abstention des pouvoirs publics, soit, principalement, d'adopter des mesures dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître, parce qu'elles touchent aux rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif ou à la conduite des relations internationales, soit de refondre les dispositifs existants. Ces mesures visent en réalité à une redéfinition générale des choix de politique publique en matière de recours aux contrôles d'identité à des fins de répression de la délinquance et de prévention des troubles à l'ordre public, impliquant notamment des modifications des relations entre les forces de police et l'autorité judiciaire, le cas échéant par l'intervention du législateur, ainsi que l'évolution des relations entre la police et la population. Elles relèvent donc de la détermination d'une politique publique et excèdent par suite l'office du juge de l'action de groupe.
60 : Responsabilité de la puissance publique-
Action de groupe (art. L. 77-10-1 et suivants du CJA) - Office du juge (1) - I) Règles générales - 1) Action en réparation - Règles de droit commun - 2) Action tendant à la cessation d'un manquement - a) Limites de l'intervention du juge - i) Compétence du juge administratif - ii) Détermination d'une politique publique - b) Obligations de l'administration - c) Recherche par le juge d'un manquement résultant d'une abstention de l'administration à prendre les mesures utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité - Identification - d) Pouvoirs du juge en cas de manquement - i) Principe - Injonction à y mettre fin par toutes mesures utiles (3) - ii) Faculté d'enjoindre des mesures particulières ou déterminées - Conditions (4) - 4) Recevabilité - Condition tenant à la précision des cas individuels au vu desquels l'action est engagée - Espèce - II) Illustration - Action tendant à la cessation d'un manquement résultant d'une carence de l'Etat dans l'organisation du service public judiciaire ayant contribué directement à de tels contrôles - 1) Principes - a) Rôle des autorités de police - b) Prohibition des contrôles discriminatoires - 2) a) Compétence du juge administratif - Existence - b) i) Obligations de l'administration - ii) Office du juge - c) Application - i) Pratique de contrôles d'identité discriminatoires ne pouvant être réduite à des cas isolés - ii) Demandes pouvant être accueillies par le juge administratif - Absence, les mesures demandées pour faire cesser le manquement excédant l'office du juge de l'action de groupe.
I) Il résulte des articles L. 77-10-1, L. 77-10-3, L. 77-10-4 et L. 77-10-6 du code de justice administrative (CJA) ainsi que des articles 1er et 10 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, que, dans les domaines mentionnés à l'article L. 77 10 1 du CJA, une action de groupe peut être engagée devant le juge administratif, par une association satisfaisant aux conditions prévues par la loi, lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent chacune un dommage causé par une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public et que les dommages ainsi subis trouvent leur cause commune dans un même manquement de cette personne morale à ses obligations légales ou contractuelles. En ce qui concerne l'action ouverte sur le fondement de la loi du 27 mai 2008, le dommage peut résulter de discriminations directes ou indirectes. L'action de groupe peut tendre soit à la cessation du manquement dans lequel le dommage trouve sa cause, soit à la réparation des préjudices subis, soit à ces deux fins. 1) Lorsque l'action de groupe tend à la réparation des préjudices subis, l'engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage obéit aux conditions de droit commun, notamment à celles tenant au caractère certain du préjudice et à l'existence d'un lien de causalité direct entre le manquement commis et le préjudice allégué. 2) a) Lorsque l'action de groupe tend à la cessation d'un manquement à des obligations ayant causé un dommage à plusieurs personnes placées dans une situation similaire et susceptible d'engager la responsabilité de son auteur dans les conditions prévues ci-dessus, i) il appartient au juge administratif, dans les limites de sa compétence, de caractériser l'existence d'un tel manquement et, si le dommage n'a pas cessé à la date à laquelle il statue, d'enjoindre au défendeur de prendre la ou les mesures nécessaires pour y mettre fin. ii) Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire. b) Il incombe à toute personne morale de droit public, de même qu'à toute personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public, d'accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Elle doit, à cet effet, faire disparaître de l'ordonnancement juridique les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de sa compétence. Il lui appartient, en outre, de prendre les mesures administratives d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu'elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. c) Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d'une règle de droit dans l'accomplissement de ses missions par la personne morale visée par l'action de groupe et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au i) du a) du présent 2), d'apprécier si l'abstention de cette personne de prendre de telles mesures est constitutive d'un manquement. Le manquement peut être regardé comme constitué s'il apparaît au juge qu'au regard de la portée de l'obligation qui pèse sur la personne morale concernée, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l'exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l'obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en oeuvre des actions supplémentaires. d) i) Lorsque le manquement résultant de l'abstention de la personne concernée est établi et que les conditions fixées par le texte sont réunies, le juge saisi d'une action de groupe lui enjoint d'y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d'assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. ii) Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l'instruction a révélé l'existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l'intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d'un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l'hypothèse où l'édiction d'une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l'abstention de l'autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée, il appartient au juge de l'action de groupe d'ordonner à l'auteur du manquement de prendre la mesure considérée. 4) Des témoignages nominatifs et circonstanciés faisant état, postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 ayant instauré la procédure d'action de groupe, de contrôles d'identité que les personnes concernées ont perçus comme étant justifiés uniquement par leur origine ethnique réelle ou supposée, répondent à la condition de recevabilité fixée à l'article R. 77-10-5 du CJA tenant à ce que la requête doit préciser, dans le délai de recours, les cas individuels au vu desquels elle est engagée. II) 1) a) La force publique est chargée, dans le cadre des lois et règlements, des missions essentielles de protection des personnes et des biens contre les atteintes dont ils peuvent être l'objet, de lutte contre toutes les formes de criminalité et de délinquance et de maintien de l'ordre. Elle joue ainsi un rôle indispensable pour assurer la paix publique. Ses agents doivent exercer leurs missions dans le respect des règles en vigueur et dans une relation de confiance avec la population. Dans le cadre de l'accomplissement de leurs missions, les autorités de police peuvent être amenées à procéder à des contrôles d'identité, ainsi qu'il résulte des articles 78-1 et 78-2 du code de procédure pénale (CPP). b) Par sa décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que la mise en oeuvre des contrôles ainsi confiés par la loi aux autorités compétentes ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes. Un contrôle d'identité effectué selon des critères tirés de caractéristiques physiques associées à une origine, réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable, constitue une discrimination directe au sens de l'article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 et crée un dommage pour les personnes qui y sont exposées. 2) a) Si l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire et la réparation des éventuels préjudices résultant de contrôles d'identité irréguliers relèvent de la compétence de l'autorité judiciaire en application, respectivement, des articles 78-1 du CPP et L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire, la responsabilité de l'Etat peut également être recherchée devant le juge administratif s'il est soutenu que, par un manquement à ses obligations dans le cadre de ses missions d'organisation du service public judiciaire, il peut être regardé comme ayant contribué directement à la commission de contrôles d'identité irréguliers, notamment en raison de leur caractère discriminatoire. Une action de groupe tendant à faire reconnaître l'existence d'un manquement de l'Etat pour n'avoir pas pris les mesures normatives et organisationnelles de nature à prévenir une pratique de contrôles d'identité à caractère discriminatoire relève de la compétence du juge administratif alors même, comme l'oppose le ministre de l'intérieur, que l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité évoqués dans les cas individuels présentés, en application de l'article L. 77-10-3 du CJA, au soutien de l'action, relève de la compétence du juge judiciaire. b) i) Les officiers de police judiciaire et les agents de police judiciaire doivent respecter, dans l'accomplissement de leurs missions, l'interdiction de procéder à des contrôles d'identité discriminatoires. La commission de tels contrôles est susceptible, dans chaque cas individuel, d'engager la responsabilité de l'Etat devant le juge judiciaire. Il appartient à l'Etat de prendre toutes mesures administratives utiles d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel pour en prévenir ou limiter la survenance. ii) Il revient au juge administratif, saisi d'une action de groupe tendant à la cessation d'un manquement allégué résultant d'une carence de l'Etat dans la mise en oeuvre de telles mesures, de rechercher tout d'abord si l'existence de contrôles d'identité discriminatoires se réduit à des cas isolés ou revêt une ampleur suffisante pour que soit établie une méconnaissance caractérisée de la règle de droit par l'Etat du fait de ses agents. c) i) Requérants soutenant qu'il existe au sein des forces de police et de gendarmerie une pratique « systémique » et « généralisée » de contrôles d'identité fondés uniquement sur des caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée. Requérants invoquant notamment la condamnation pour faute lourde dont a fait l'objet l'Etat par un arrêt de la cour d'appel de Paris du 8 juin 2021 pour des contrôles d'identité à caractère discriminatoire effectués à la Gare du Nord le 1er mars 2017, un rapport du Défenseur des droits de 2019 selon lequel, notamment, les jeunes hommes « perçus comme noirs ou arabes » ont vingt fois plus de probabilité d'être contrôlés que la moyenne des individus, ainsi qu'un rapport de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance de 2022 s'inquiétant de la persistance de contrôles discriminatoires et de comportements abusifs de la part des forces de l'ordre françaises. Requérants produisant par ailleurs des témoignages circonstanciés de plusieurs responsables associatifs faisant état des contrôles d'identité récurrents dont ils font l'objet sans autre motif apparent que leurs caractéristiques physiques, ainsi que de quelques policiers qui évoquent des pratiques consistant à contrôler prioritairement les « personnes perçues comme noires ou arabes ». L'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire relève de la compétence de l'autorité judiciaire en application de l'article 78-1 du CPP. Il en résulte que la seule circonstance qu'un contrôle d'identité soit perçu comme discriminatoire par la personne qui en fait l'objet et, le cas échéant, par des observateurs extérieurs, ne permet pas d'établir avec certitude, en l'absence de décision du juge judiciaire, qu'il présente effectivement un tel caractère. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur fait valoir en défense que le nombre des plaintes enregistrées auprès de l'autorité judiciaire ou sur les plateformes de l'inspection générale de la police nationale et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale pour des contrôles d'identité discriminatoires est extrêmement faible. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment d'un rapport du déontologue du ministère de l'intérieur de juillet 2021, que ces données ne permettent pas de rendre compte de l'ampleur des contrôles d'identité susceptibles de recevoir une telle qualification, en raison notamment de la difficulté à en établir la preuve et de la résignation ou du manque d'information des victimes. Compte tenu de l'absence de traçabilité administrative des contrôles d'identité effectués sur le territoire et de l'impossibilité qui en résulte de déterminer leur nombre et leurs motifs, l'ensemble des témoignages et rapports produits, notamment les études réalisées par le Défenseur des droits, permet de tenir pour suffisamment établie l'existence d'une pratique de contrôles d'identité motivés par les caractéristiques physiques, associées à une origine réelle ou supposée, des personnes contrôlées, et que le phénomène ne peut être regardé comme se réduisant à des cas isolés. S'ils ne revêtent pas, comme le prétendent les requérantes, un caractère « systémique » ou « généralisé », de tels faits, qui créent un dommage pour les personnes qui y sont exposées, constituent une méconnaissance caractérisée de l'interdiction des pratiques discriminatoires définies à l'article 1er de la loi du 27 mai 2008. ii) Requérantes soutenant que la lutte contre les contrôles d'identité discriminatoires nécessiterait de supprimer la disposition de l'article 78-2 du CPP permettant de contrôler l'identité de toute personne dans un but de police administrative, de modifier le même article afin de limiter et de rendre plus objectifs les motifs pouvant justifier les contrôles d'identité de police judiciaire, de créer un régime spécifique pour les mineurs, d'instituer une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la régularité des opérations de contrôle d'identité et de souscrire au protocole additionnel n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH). Requérantes soutenant, en outre, qu'il conviendrait d'imposer la remise d'un récépissé de contrôle aux personnes contrôlées ainsi que l'établissement systématique, après chaque opération de contrôle, d'un rapport précisant, notamment, le lieu et la date de l'opération, les nom et matricule des agents étant intervenus, les motifs précis du contrôle et les éventuelles suites qui y ont été données, et la transmission de ces rapports par l'autorité hiérarchique des unités de contrôle au procureur de la République. Requérantes considérant enfin que le Gouvernement devrait redéfinir les rapports entre la police et la population, intégrer dans l'évaluation des agents leur propension à se baser sur des stéréotypes, modifier les méthodes et le contenu des formations délivrées aux agents sur les questions de discriminations et renforcer la réponse disciplinaire en cas de plainte pour contrôle d'identité discriminatoire. L'action en manquement dont le Conseil d'Etat a été saisi porte ainsi sur l'abstention des pouvoirs publics, soit, principalement, d'adopter des mesures dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître, parce qu'elles touchent aux rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif ou à la conduite des relations internationales, soit de refondre les dispositifs existants. Ces mesures visent en réalité à une redéfinition générale des choix de politique publique en matière de recours aux contrôles d'identité à des fins de répression de la délinquance et de prévention des troubles à l'ordre public, impliquant notamment des modifications des relations entre les forces de police et l'autorité judiciaire, le cas échéant par l'intervention du législateur, ainsi que l'évolution des relations entre la police et la population. Elles relèvent donc de la détermination d'une politique publique et excèdent par suite l'office du juge de l'action de groupe.
(1) Rappr., s'agissant de demandes analogues présentées dans le cadre de recours pour excès de pouvoir assortis de demandes d'injonction, CE, 8 février 2017, M. et autres, n° 397151, p. 35 ; CE, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, n° 394254, p. 229 ; CE, 28 décembre 2018, Association La Cimade, n° 410347, T. p. 561 ; CE, 1er juillet 2021, Commune de Grande-Synthe et autre, n° 427301, p. 201 ; CE, 9 juin 2022, M. et autres, n° 455754, p. 167 ; s'agissant de la définition de l'office du juge de l'excès de pouvoir saisi de telles demandes, CE, Assemblée, décision du même jour, Ligue des droits de l'homme et autres, Syndicat de la magistrature et autres, n°s 467771 467781, à publier au Recueil. (3) Cf., en précisant, pour ce qui concerne une demande de prendre toute mesure de nature à permettre le respect de l'obligation de l'administration, CE, 27 novembre 2019, Droits d'urgence et autres, n° 433520, T. pp. 547-884. (4) Rappr., s'agissant de la faculté pour l'administration d'exécuter une injonction du juge des référés en justifiant de l'adoption de mesures au moins équivalentes, CE, 27 mars 2023, Section française de l'observatoire international des prisons, n° 452354, à paraître au Recueil.
N° 454836
Publié au recueil Lebon
Lecture du mercredi 11 octobre 2023
49 : Police-
Contrôles d'identité - 1) Principes - a) Rôle des autorités de police - b) Prohibition des contrôles discriminatoires - 2) Action de groupe tendant à la cessation d'un manquement résultant d'une carence de l'Etat dans l'organisation du service public judiciaire ayant contribué directement à de tels contrôles (art. L. 77-10-1 et suivants du CJA) - a) Compétence du juge administratif - Existence - b) Cadre juridique - i) Obligations de l'administration - ii) Office du juge (1) - c) Application - i) Pratique de contrôles d'identité discriminatoires ne pouvant être réduite à des cas isolés - ii) Demandes pouvant être accueillies par le juge - Absence, les mesures demandées pour faire cesser le manquement excédant l'office du juge de l'action de groupe.
1) a) La force publique est chargée, dans le cadre des lois et règlements, des missions essentielles de protection des personnes et des biens contre les atteintes dont ils peuvent être l'objet, de lutte contre toutes les formes de criminalité et de délinquance et de maintien de l'ordre. Elle joue ainsi un rôle indispensable pour assurer la paix publique. Ses agents doivent exercer leurs missions dans le respect des règles en vigueur et dans une relation de confiance avec la population. Dans le cadre de l'accomplissement de leurs missions, les autorités de police peuvent être amenées à procéder à des contrôles d'identité, ainsi qu'il résulte des articles 78-1 et 78-2 du code de procédure pénale (CPP). b) Par sa décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que la mise en oeuvre des contrôles ainsi confiés par la loi aux autorités compétentes ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes. Un contrôle d'identité effectué selon des critères tirés de caractéristiques physiques associées à une origine, réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable, constitue une discrimination directe au sens de l'article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 et crée un dommage pour les personnes qui y sont exposées. 2) a) Si l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire et la réparation des éventuels préjudices résultant de contrôles d'identité irréguliers relèvent de la compétence de l'autorité judiciaire en application, respectivement, des articles 78-1 du CPP et L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire, la responsabilité de l'Etat peut également être recherchée devant le juge administratif s'il est soutenu que, par un manquement à ses obligations dans le cadre de ses missions d'organisation du service public judiciaire, il peut être regardé comme ayant contribué directement à la commission de contrôles d'identité irréguliers, notamment en raison de leur caractère discriminatoire. Une action de groupe tendant à faire reconnaître l'existence d'un manquement de l'Etat pour n'avoir pas pris les mesures normatives et organisationnelles de nature à prévenir une pratique de contrôles d'identité à caractère discriminatoire relève de la compétence du juge administratif alors même que l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité évoqués dans les cas individuels présentés, en application de l'article L. 77-10-3 du code de justice administrative (CJA), au soutien de l'action, relève de la compétence du juge judiciaire. b) i) Les officiers de police judiciaire et les agents de police judiciaire doivent respecter, dans l'accomplissement de leurs missions, l'interdiction de procéder à des contrôles d'identité discriminatoires. La commission de tels contrôles est susceptible, dans chaque cas individuel, d'engager la responsabilité de l'Etat devant le juge judiciaire. Il appartient à l'Etat de prendre toutes mesures administratives utiles d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel pour en prévenir ou limiter la survenance. ii) Il revient au juge administratif, saisi d'une action de groupe tendant à la cessation d'un manquement allégué résultant d'une carence de l'Etat dans la mise en oeuvre de telles mesures, de rechercher tout d'abord si l'existence de contrôles d'identité discriminatoires se réduit à des cas isolés ou revêt une ampleur suffisante pour que soit établie une méconnaissance caractérisée de la règle de droit par l'Etat du fait de ses agents. c) i) Requérants soutenant qu'il existe au sein des forces de police et de gendarmerie une pratique « systémique » et « généralisée » de contrôles d'identité fondés uniquement sur des caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée. Requérants invoquant notamment la condamnation pour faute lourde dont a fait l'objet l'Etat par un arrêt de la cour d'appel de Paris du 8 juin 2021 pour des contrôles d'identité à caractère discriminatoire effectués à la Gare du Nord le 1er mars 2017, un rapport du Défenseur des droits de 2019 selon lequel, notamment, les jeunes hommes « perçus comme noirs ou arabes » ont vingt fois plus de probabilité d'être contrôlés que la moyenne des individus, ainsi qu'un rapport de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance du 28 juin 2022 publié le 21 septembre 2022 s'inquiétant de la persistance de contrôles discriminatoires et de comportements abusifs de la part des forces de l'ordre françaises. Requérants produisant par ailleurs des témoignages circonstanciés de plusieurs responsables associatifs faisant état des contrôles d'identité récurrents dont ils font l'objet sans autre motif apparent que leurs caractéristiques physiques, ainsi que de quelques policiers qui évoquent des pratiques consistant à contrôler prioritairement les « personnes perçues comme noires ou arabes ». L'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire relève de la compétence de l'autorité judiciaire en application de l'article 78-1 du CPP. Il en résulte que la seule circonstance qu'un contrôle d'identité soit perçu comme discriminatoire par la personne qui en fait l'objet et, le cas échéant, par des observateurs extérieurs, ne permet pas d'établir avec certitude, en l'absence de décision du juge judiciaire, qu'il présente effectivement un tel caractère. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur fait valoir en défense que le nombre des plaintes enregistrées auprès de l'autorité judiciaire ou sur les plateformes de l'inspection générale de la police nationale et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale pour des contrôles d'identité discriminatoires est extrêmement faible. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment d'un rapport du déontologue du ministère de l'intérieur de juillet 2021, que ces données ne permettent pas de rendre compte de l'ampleur des contrôles d'identité susceptibles de recevoir une telle qualification, en raison notamment de la difficulté à en établir la preuve et de la résignation ou du manque d'information des victimes. Compte tenu de l'absence de traçabilité administrative des contrôles d'identité effectués sur le territoire et de l'impossibilité qui en résulte de déterminer leur nombre et leurs motifs, l'ensemble des témoignages et rapports produits, notamment les études réalisées par le Défenseur des droits, permet de tenir pour suffisamment établie l'existence d'une pratique de contrôles d'identité motivés par les caractéristiques physiques, associées à une origine réelle ou supposée, des personnes contrôlées, et que le phénomène ne peut être regardé comme se réduisant à des cas isolés. S'ils ne revêtent pas, comme le prétendent les requérantes, un caractère « systémique » ou « généralisé », de tels faits, qui créent un dommage pour les personnes qui y sont exposées, constituent une méconnaissance caractérisée de l'interdiction des pratiques discriminatoires définies à l'article 1er de la loi du 27 mai 2008. ii) Requérantes soutenant que la lutte contre les contrôles d'identité discriminatoires nécessiterait de supprimer la disposition de l'article 78-2 du CPP permettant de contrôler l'identité de toute personne dans un but de police administrative, de modifier le même article afin de limiter et de rendre plus objectifs les motifs pouvant justifier les contrôles d'identité de police judiciaire, de créer un régime spécifique pour les mineurs, d'instituer une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la régularité des opérations de contrôle d'identité et de souscrire au protocole additionnel n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH). Requérantes soutenant, en outre, qu'il conviendrait d'imposer la remise d'un récépissé de contrôle aux personnes contrôlées ainsi que l'établissement systématique, après chaque opération de contrôle, d'un rapport précisant, notamment, le lieu et la date de l'opération, les nom et matricule des agents étant intervenus, les motifs précis du contrôle et les éventuelles suites qui y ont été données, et la transmission de ces rapports par l'autorité hiérarchique des unités de contrôle au procureur de la République. Requérantes considérant enfin que le Gouvernement devrait redéfinir les rapports entre la police et la population, intégrer dans l'évaluation des agents leur propension à se baser sur des stéréotypes, modifier les méthodes et le contenu des formations délivrées aux agents sur les questions de discriminations et renforcer la réponse disciplinaire en cas de plainte pour contrôle d'identité discriminatoire. L'action en manquement dont le Conseil d'Etat a été saisi porte ainsi sur l'abstention des pouvoirs publics, soit, principalement, d'adopter des mesures dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître, parce qu'elles touchent aux rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif ou à la conduite des relations internationales, soit de refondre les dispositifs existants. Ces mesures visent en réalité à une redéfinition générale des choix de politique publique en matière de recours aux contrôles d'identité à des fins de répression de la délinquance et de prévention des troubles à l'ordre public, impliquant notamment des modifications des relations entre les forces de police et l'autorité judiciaire, le cas échéant par l'intervention du législateur, ainsi que l'évolution des relations entre la police et la population. Elles relèvent donc de la détermination d'une politique publique et excèdent par suite l'office du juge de l'action de groupe.
54-07-01 : Procédure- Pouvoirs et devoirs du juge- Questions générales-
Action de groupe (art. L. 77-10-1 et suivants du CJA) - Office du juge (1) - I) Règles générales - 1) Action en réparation - Règles de droit commun - 2) Action tendant à la cessation d'un manquement - a) Limites de l'intervention du juge - i) Compétence du juge administratif - ii) Détermination d'une politique publique - b) Obligations de l'administration - c) Recherche par le juge d'un manquement résultant d'une abstention de l'administration à prendre les mesures utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité - Identification - d) Pouvoirs du juge en cas de manquement - i) Principe - Injonction à y mettre fin par toutes mesures utiles (3) - ii) Faculté d'enjoindre des mesures particulières ou déterminées - Conditions (4) - 4) Recevabilité - Condition tenant à la précision des cas individuels au vu desquels l'action est engagée - Espèce - II) Illustration - Action tendant à la cessation d'un manquement résultant d'une carence de l'Etat dans l'organisation du service public judiciaire ayant contribué directement à de tels contrôles - 1) Principes - a) Rôle des autorités de police - b) Prohibition des contrôles discriminatoires - 2) a) Compétence du juge administratif - Existence - b) i) Obligations de l'administration - ii) Office du juge - c) Application - i) Pratique de contrôles d'identité discriminatoires ne pouvant être réduite à des cas isolés - ii) Demandes pouvant être accueillies par le juge administratif - Absence, les mesures demandées pour faire cesser le manquement excédant l'office du juge de l'action de groupe.
I) Il résulte des articles L. 77-10-1, L. 77-10-3, L. 77-10-4 et L. 77-10-6 du code de justice administrative (CJA) ainsi que des articles 1er et 10 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, que, dans les domaines mentionnés à l'article L. 77 10 1 du CJA, une action de groupe peut être engagée devant le juge administratif, par une association satisfaisant aux conditions prévues par la loi, lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent chacune un dommage causé par une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public et que les dommages ainsi subis trouvent leur cause commune dans un même manquement de cette personne morale à ses obligations légales ou contractuelles. En ce qui concerne l'action ouverte sur le fondement de la loi du 27 mai 2008, le dommage peut résulter de discriminations directes ou indirectes. L'action de groupe peut tendre soit à la cessation du manquement dans lequel le dommage trouve sa cause, soit à la réparation des préjudices subis, soit à ces deux fins. 1) Lorsque l'action de groupe tend à la réparation des préjudices subis, l'engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage obéit aux conditions de droit commun, notamment à celles tenant au caractère certain du préjudice et à l'existence d'un lien de causalité direct entre le manquement commis et le préjudice allégué. 2) a) Lorsque l'action de groupe tend à la cessation d'un manquement à des obligations ayant causé un dommage à plusieurs personnes placées dans une situation similaire et susceptible d'engager la responsabilité de son auteur dans les conditions prévues ci-dessus, i) il appartient au juge administratif, dans les limites de sa compétence, de caractériser l'existence d'un tel manquement et, si le dommage n'a pas cessé à la date à laquelle il statue, d'enjoindre au défendeur de prendre la ou les mesures nécessaires pour y mettre fin. ii) Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire. b) Il incombe à toute personne morale de droit public, de même qu'à toute personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public, d'accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Elle doit, à cet effet, faire disparaître de l'ordonnancement juridique les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de sa compétence. Il lui appartient, en outre, de prendre les mesures administratives d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu'elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. c) Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d'une règle de droit dans l'accomplissement de ses missions par la personne morale visée par l'action de groupe et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au i) du a) du présent 2), d'apprécier si l'abstention de cette personne de prendre de telles mesures est constitutive d'un manquement. Le manquement peut être regardé comme constitué s'il apparaît au juge qu'au regard de la portée de l'obligation qui pèse sur la personne morale concernée, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l'exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l'obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en oeuvre des actions supplémentaires. d) i) Lorsque le manquement résultant de l'abstention de la personne concernée est établi et que les conditions fixées par le texte sont réunies, le juge saisi d'une action de groupe lui enjoint d'y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d'assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. ii) Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l'instruction a révélé l'existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l'intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d'un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l'hypothèse où l'édiction d'une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l'abstention de l'autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée, il appartient au juge de l'action de groupe d'ordonner à l'auteur du manquement de prendre la mesure considérée. 4) Des témoignages nominatifs et circonstanciés faisant état, postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 ayant instauré la procédure d'action de groupe, de contrôles d'identité que les personnes concernées ont perçus comme étant justifiés uniquement par leur origine ethnique réelle ou supposée, répondent à la condition de recevabilité fixée à l'article R. 77-10-5 du CJA tenant à ce que la requête doit préciser, dans le délai de recours, les cas individuels au vu desquels elle est engagée. II) 1) a) La force publique est chargée, dans le cadre des lois et règlements, des missions essentielles de protection des personnes et des biens contre les atteintes dont ils peuvent être l'objet, de lutte contre toutes les formes de criminalité et de délinquance et de maintien de l'ordre. Elle joue ainsi un rôle indispensable pour assurer la paix publique. Ses agents doivent exercer leurs missions dans le respect des règles en vigueur et dans une relation de confiance avec la population. Dans le cadre de l'accomplissement de leurs missions, les autorités de police peuvent être amenées à procéder à des contrôles d'identité, ainsi qu'il résulte des articles 78-1 et 78-2 du code de procédure pénale (CPP). b) Par sa décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que la mise en oeuvre des contrôles ainsi confiés par la loi aux autorités compétentes ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes. Un contrôle d'identité effectué selon des critères tirés de caractéristiques physiques associées à une origine, réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable, constitue une discrimination directe au sens de l'article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 et crée un dommage pour les personnes qui y sont exposées. 2) a) Si l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire et la réparation des éventuels préjudices résultant de contrôles d'identité irréguliers relèvent de la compétence de l'autorité judiciaire en application, respectivement, des articles 78-1 du CPP et L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire, la responsabilité de l'Etat peut également être recherchée devant le juge administratif s'il est soutenu que, par un manquement à ses obligations dans le cadre de ses missions d'organisation du service public judiciaire, il peut être regardé comme ayant contribué directement à la commission de contrôles d'identité irréguliers, notamment en raison de leur caractère discriminatoire. Une action de groupe tendant à faire reconnaître l'existence d'un manquement de l'Etat pour n'avoir pas pris les mesures normatives et organisationnelles de nature à prévenir une pratique de contrôles d'identité à caractère discriminatoire relève de la compétence du juge administratif alors même, comme l'oppose le ministre de l'intérieur, que l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité évoqués dans les cas individuels présentés, en application de l'article L. 77-10-3 du CJA, au soutien de l'action, relève de la compétence du juge judiciaire. b) i) Les officiers de police judiciaire et les agents de police judiciaire doivent respecter, dans l'accomplissement de leurs missions, l'interdiction de procéder à des contrôles d'identité discriminatoires. La commission de tels contrôles est susceptible, dans chaque cas individuel, d'engager la responsabilité de l'Etat devant le juge judiciaire. Il appartient à l'Etat de prendre toutes mesures administratives utiles d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel pour en prévenir ou limiter la survenance. ii) Il revient au juge administratif, saisi d'une action de groupe tendant à la cessation d'un manquement allégué résultant d'une carence de l'Etat dans la mise en oeuvre de telles mesures, de rechercher tout d'abord si l'existence de contrôles d'identité discriminatoires se réduit à des cas isolés ou revêt une ampleur suffisante pour que soit établie une méconnaissance caractérisée de la règle de droit par l'Etat du fait de ses agents. c) i) Requérants soutenant qu'il existe au sein des forces de police et de gendarmerie une pratique « systémique » et « généralisée » de contrôles d'identité fondés uniquement sur des caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée. Requérants invoquant notamment la condamnation pour faute lourde dont a fait l'objet l'Etat par un arrêt de la cour d'appel de Paris du 8 juin 2021 pour des contrôles d'identité à caractère discriminatoire effectués à la Gare du Nord le 1er mars 2017, un rapport du Défenseur des droits de 2019 selon lequel, notamment, les jeunes hommes « perçus comme noirs ou arabes » ont vingt fois plus de probabilité d'être contrôlés que la moyenne des individus, ainsi qu'un rapport de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance de 2022 s'inquiétant de la persistance de contrôles discriminatoires et de comportements abusifs de la part des forces de l'ordre françaises. Requérants produisant par ailleurs des témoignages circonstanciés de plusieurs responsables associatifs faisant état des contrôles d'identité récurrents dont ils font l'objet sans autre motif apparent que leurs caractéristiques physiques, ainsi que de quelques policiers qui évoquent des pratiques consistant à contrôler prioritairement les « personnes perçues comme noires ou arabes ». L'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire relève de la compétence de l'autorité judiciaire en application de l'article 78-1 du CPP. Il en résulte que la seule circonstance qu'un contrôle d'identité soit perçu comme discriminatoire par la personne qui en fait l'objet et, le cas échéant, par des observateurs extérieurs, ne permet pas d'établir avec certitude, en l'absence de décision du juge judiciaire, qu'il présente effectivement un tel caractère. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur fait valoir en défense que le nombre des plaintes enregistrées auprès de l'autorité judiciaire ou sur les plateformes de l'inspection générale de la police nationale et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale pour des contrôles d'identité discriminatoires est extrêmement faible. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment d'un rapport du déontologue du ministère de l'intérieur de juillet 2021, que ces données ne permettent pas de rendre compte de l'ampleur des contrôles d'identité susceptibles de recevoir une telle qualification, en raison notamment de la difficulté à en établir la preuve et de la résignation ou du manque d'information des victimes. Compte tenu de l'absence de traçabilité administrative des contrôles d'identité effectués sur le territoire et de l'impossibilité qui en résulte de déterminer leur nombre et leurs motifs, l'ensemble des témoignages et rapports produits, notamment les études réalisées par le Défenseur des droits, permet de tenir pour suffisamment établie l'existence d'une pratique de contrôles d'identité motivés par les caractéristiques physiques, associées à une origine réelle ou supposée, des personnes contrôlées, et que le phénomène ne peut être regardé comme se réduisant à des cas isolés. S'ils ne revêtent pas, comme le prétendent les requérantes, un caractère « systémique » ou « généralisé », de tels faits, qui créent un dommage pour les personnes qui y sont exposées, constituent une méconnaissance caractérisée de l'interdiction des pratiques discriminatoires définies à l'article 1er de la loi du 27 mai 2008. ii) Requérantes soutenant que la lutte contre les contrôles d'identité discriminatoires nécessiterait de supprimer la disposition de l'article 78-2 du CPP permettant de contrôler l'identité de toute personne dans un but de police administrative, de modifier le même article afin de limiter et de rendre plus objectifs les motifs pouvant justifier les contrôles d'identité de police judiciaire, de créer un régime spécifique pour les mineurs, d'instituer une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la régularité des opérations de contrôle d'identité et de souscrire au protocole additionnel n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH). Requérantes soutenant, en outre, qu'il conviendrait d'imposer la remise d'un récépissé de contrôle aux personnes contrôlées ainsi que l'établissement systématique, après chaque opération de contrôle, d'un rapport précisant, notamment, le lieu et la date de l'opération, les nom et matricule des agents étant intervenus, les motifs précis du contrôle et les éventuelles suites qui y ont été données, et la transmission de ces rapports par l'autorité hiérarchique des unités de contrôle au procureur de la République. Requérantes considérant enfin que le Gouvernement devrait redéfinir les rapports entre la police et la population, intégrer dans l'évaluation des agents leur propension à se baser sur des stéréotypes, modifier les méthodes et le contenu des formations délivrées aux agents sur les questions de discriminations et renforcer la réponse disciplinaire en cas de plainte pour contrôle d'identité discriminatoire. L'action en manquement dont le Conseil d'Etat a été saisi porte ainsi sur l'abstention des pouvoirs publics, soit, principalement, d'adopter des mesures dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître, parce qu'elles touchent aux rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif ou à la conduite des relations internationales, soit de refondre les dispositifs existants. Ces mesures visent en réalité à une redéfinition générale des choix de politique publique en matière de recours aux contrôles d'identité à des fins de répression de la délinquance et de prévention des troubles à l'ordre public, impliquant notamment des modifications des relations entre les forces de police et l'autorité judiciaire, le cas échéant par l'intervention du législateur, ainsi que l'évolution des relations entre la police et la population. Elles relèvent donc de la détermination d'une politique publique et excèdent par suite l'office du juge de l'action de groupe.
54-07-03 : Procédure- Pouvoirs et devoirs du juge- Pouvoirs du juge de plein contentieux-
Action de groupe (art. L. 77-10-1 et suivants du CJA) - Office du juge (1) - I) Règles générales - 1) Action en réparation - Règles de droit commun - 2) Action tendant à la cessation d'un manquement - a) Limites de l'intervention du juge - i) Compétence du juge administratif - ii) Détermination d'une politique publique - b) Obligations de l'administration - c) Recherche par le juge d'un manquement résultant d'une abstention de l'administration à prendre les mesures utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité - Identification - d) Pouvoirs du juge en cas de manquement - i) Principe - Injonction à y mettre fin par toutes mesures utiles (3) - ii) Faculté d'enjoindre des mesures particulières ou déterminées - Conditions (4) - 4) Recevabilité - Condition tenant à la précision des cas individuels au vu desquels l'action est engagée - Espèce - II) Illustration - Action tendant à la cessation d'un manquement résultant d'une carence de l'Etat dans l'organisation du service public judiciaire ayant contribué directement à de tels contrôles - 1) Principes - a) Rôle des autorités de police - b) Prohibition des contrôles discriminatoires - 2) a) Compétence du juge administratif - Existence - b) i) Obligations de l'administration - ii) Office du juge - c) Application - i) Pratique de contrôles d'identité discriminatoires ne pouvant être réduite à des cas isolés - ii) Demandes pouvant être accueillies par le juge administratif - Absence, les mesures demandées pour faire cesser le manquement excédant l'office du juge de l'action de groupe.
I) Il résulte des articles L. 77-10-1, L. 77-10-3, L. 77-10-4 et L. 77-10-6 du code de justice administrative (CJA) ainsi que des articles 1er et 10 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, que, dans les domaines mentionnés à l'article L. 77 10 1 du CJA, une action de groupe peut être engagée devant le juge administratif, par une association satisfaisant aux conditions prévues par la loi, lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent chacune un dommage causé par une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public et que les dommages ainsi subis trouvent leur cause commune dans un même manquement de cette personne morale à ses obligations légales ou contractuelles. En ce qui concerne l'action ouverte sur le fondement de la loi du 27 mai 2008, le dommage peut résulter de discriminations directes ou indirectes. L'action de groupe peut tendre soit à la cessation du manquement dans lequel le dommage trouve sa cause, soit à la réparation des préjudices subis, soit à ces deux fins. 1) Lorsque l'action de groupe tend à la réparation des préjudices subis, l'engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage obéit aux conditions de droit commun, notamment à celles tenant au caractère certain du préjudice et à l'existence d'un lien de causalité direct entre le manquement commis et le préjudice allégué. 2) a) Lorsque l'action de groupe tend à la cessation d'un manquement à des obligations ayant causé un dommage à plusieurs personnes placées dans une situation similaire et susceptible d'engager la responsabilité de son auteur dans les conditions prévues ci-dessus, i) il appartient au juge administratif, dans les limites de sa compétence, de caractériser l'existence d'un tel manquement et, si le dommage n'a pas cessé à la date à laquelle il statue, d'enjoindre au défendeur de prendre la ou les mesures nécessaires pour y mettre fin. ii) Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire. b) Il incombe à toute personne morale de droit public, de même qu'à toute personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public, d'accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Elle doit, à cet effet, faire disparaître de l'ordonnancement juridique les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de sa compétence. Il lui appartient, en outre, de prendre les mesures administratives d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu'elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. c) Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d'une règle de droit dans l'accomplissement de ses missions par la personne morale visée par l'action de groupe et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au i) du a) du présent 2), d'apprécier si l'abstention de cette personne de prendre de telles mesures est constitutive d'un manquement. Le manquement peut être regardé comme constitué s'il apparaît au juge qu'au regard de la portée de l'obligation qui pèse sur la personne morale concernée, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l'exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l'obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en oeuvre des actions supplémentaires. d) i) Lorsque le manquement résultant de l'abstention de la personne concernée est établi et que les conditions fixées par le texte sont réunies, le juge saisi d'une action de groupe lui enjoint d'y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d'assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. ii) Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l'instruction a révélé l'existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l'intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d'un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l'hypothèse où l'édiction d'une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l'abstention de l'autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée, il appartient au juge de l'action de groupe d'ordonner à l'auteur du manquement de prendre la mesure considérée. 4) Des témoignages nominatifs et circonstanciés faisant état, postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 ayant instauré la procédure d'action de groupe, de contrôles d'identité que les personnes concernées ont perçus comme étant justifiés uniquement par leur origine ethnique réelle ou supposée, répondent à la condition de recevabilité fixée à l'article R. 77-10-5 du CJA tenant à ce que la requête doit préciser, dans le délai de recours, les cas individuels au vu desquels elle est engagée. II) 1) a) La force publique est chargée, dans le cadre des lois et règlements, des missions essentielles de protection des personnes et des biens contre les atteintes dont ils peuvent être l'objet, de lutte contre toutes les formes de criminalité et de délinquance et de maintien de l'ordre. Elle joue ainsi un rôle indispensable pour assurer la paix publique. Ses agents doivent exercer leurs missions dans le respect des règles en vigueur et dans une relation de confiance avec la population. Dans le cadre de l'accomplissement de leurs missions, les autorités de police peuvent être amenées à procéder à des contrôles d'identité, ainsi qu'il résulte des articles 78-1 et 78-2 du code de procédure pénale (CPP). b) Par sa décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que la mise en oeuvre des contrôles ainsi confiés par la loi aux autorités compétentes ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes. Un contrôle d'identité effectué selon des critères tirés de caractéristiques physiques associées à une origine, réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable, constitue une discrimination directe au sens de l'article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 et crée un dommage pour les personnes qui y sont exposées. 2) a) Si l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire et la réparation des éventuels préjudices résultant de contrôles d'identité irréguliers relèvent de la compétence de l'autorité judiciaire en application, respectivement, des articles 78-1 du CPP et L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire, la responsabilité de l'Etat peut également être recherchée devant le juge administratif s'il est soutenu que, par un manquement à ses obligations dans le cadre de ses missions d'organisation du service public judiciaire, il peut être regardé comme ayant contribué directement à la commission de contrôles d'identité irréguliers, notamment en raison de leur caractère discriminatoire. Une action de groupe tendant à faire reconnaître l'existence d'un manquement de l'Etat pour n'avoir pas pris les mesures normatives et organisationnelles de nature à prévenir une pratique de contrôles d'identité à caractère discriminatoire relève de la compétence du juge administratif alors même, comme l'oppose le ministre de l'intérieur, que l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité évoqués dans les cas individuels présentés, en application de l'article L. 77-10-3 du CJA, au soutien de l'action, relève de la compétence du juge judiciaire. b) i) Les officiers de police judiciaire et les agents de police judiciaire doivent respecter, dans l'accomplissement de leurs missions, l'interdiction de procéder à des contrôles d'identité discriminatoires. La commission de tels contrôles est susceptible, dans chaque cas individuel, d'engager la responsabilité de l'Etat devant le juge judiciaire. Il appartient à l'Etat de prendre toutes mesures administratives utiles d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel pour en prévenir ou limiter la survenance. ii) Il revient au juge administratif, saisi d'une action de groupe tendant à la cessation d'un manquement allégué résultant d'une carence de l'Etat dans la mise en oeuvre de telles mesures, de rechercher tout d'abord si l'existence de contrôles d'identité discriminatoires se réduit à des cas isolés ou revêt une ampleur suffisante pour que soit établie une méconnaissance caractérisée de la règle de droit par l'Etat du fait de ses agents. c) i) Requérants soutenant qu'il existe au sein des forces de police et de gendarmerie une pratique « systémique » et « généralisée » de contrôles d'identité fondés uniquement sur des caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée. Requérants invoquant notamment la condamnation pour faute lourde dont a fait l'objet l'Etat par un arrêt de la cour d'appel de Paris du 8 juin 2021 pour des contrôles d'identité à caractère discriminatoire effectués à la Gare du Nord le 1er mars 2017, un rapport du Défenseur des droits de 2019 selon lequel, notamment, les jeunes hommes « perçus comme noirs ou arabes » ont vingt fois plus de probabilité d'être contrôlés que la moyenne des individus, ainsi qu'un rapport de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance de 2022 s'inquiétant de la persistance de contrôles discriminatoires et de comportements abusifs de la part des forces de l'ordre françaises. Requérants produisant par ailleurs des témoignages circonstanciés de plusieurs responsables associatifs faisant état des contrôles d'identité récurrents dont ils font l'objet sans autre motif apparent que leurs caractéristiques physiques, ainsi que de quelques policiers qui évoquent des pratiques consistant à contrôler prioritairement les « personnes perçues comme noires ou arabes ». L'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire relève de la compétence de l'autorité judiciaire en application de l'article 78-1 du CPP. Il en résulte que la seule circonstance qu'un contrôle d'identité soit perçu comme discriminatoire par la personne qui en fait l'objet et, le cas échéant, par des observateurs extérieurs, ne permet pas d'établir avec certitude, en l'absence de décision du juge judiciaire, qu'il présente effectivement un tel caractère. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur fait valoir en défense que le nombre des plaintes enregistrées auprès de l'autorité judiciaire ou sur les plateformes de l'inspection générale de la police nationale et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale pour des contrôles d'identité discriminatoires est extrêmement faible. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment d'un rapport du déontologue du ministère de l'intérieur de juillet 2021, que ces données ne permettent pas de rendre compte de l'ampleur des contrôles d'identité susceptibles de recevoir une telle qualification, en raison notamment de la difficulté à en établir la preuve et de la résignation ou du manque d'information des victimes. Compte tenu de l'absence de traçabilité administrative des contrôles d'identité effectués sur le territoire et de l'impossibilité qui en résulte de déterminer leur nombre et leurs motifs, l'ensemble des témoignages et rapports produits, notamment les études réalisées par le Défenseur des droits, permet de tenir pour suffisamment établie l'existence d'une pratique de contrôles d'identité motivés par les caractéristiques physiques, associées à une origine réelle ou supposée, des personnes contrôlées, et que le phénomène ne peut être regardé comme se réduisant à des cas isolés. S'ils ne revêtent pas, comme le prétendent les requérantes, un caractère « systémique » ou « généralisé », de tels faits, qui créent un dommage pour les personnes qui y sont exposées, constituent une méconnaissance caractérisée de l'interdiction des pratiques discriminatoires définies à l'article 1er de la loi du 27 mai 2008. ii) Requérantes soutenant que la lutte contre les contrôles d'identité discriminatoires nécessiterait de supprimer la disposition de l'article 78-2 du CPP permettant de contrôler l'identité de toute personne dans un but de police administrative, de modifier le même article afin de limiter et de rendre plus objectifs les motifs pouvant justifier les contrôles d'identité de police judiciaire, de créer un régime spécifique pour les mineurs, d'instituer une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la régularité des opérations de contrôle d'identité et de souscrire au protocole additionnel n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH). Requérantes soutenant, en outre, qu'il conviendrait d'imposer la remise d'un récépissé de contrôle aux personnes contrôlées ainsi que l'établissement systématique, après chaque opération de contrôle, d'un rapport précisant, notamment, le lieu et la date de l'opération, les nom et matricule des agents étant intervenus, les motifs précis du contrôle et les éventuelles suites qui y ont été données, et la transmission de ces rapports par l'autorité hiérarchique des unités de contrôle au procureur de la République. Requérantes considérant enfin que le Gouvernement devrait redéfinir les rapports entre la police et la population, intégrer dans l'évaluation des agents leur propension à se baser sur des stéréotypes, modifier les méthodes et le contenu des formations délivrées aux agents sur les questions de discriminations et renforcer la réponse disciplinaire en cas de plainte pour contrôle d'identité discriminatoire. L'action en manquement dont le Conseil d'Etat a été saisi porte ainsi sur l'abstention des pouvoirs publics, soit, principalement, d'adopter des mesures dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître, parce qu'elles touchent aux rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif ou à la conduite des relations internationales, soit de refondre les dispositifs existants. Ces mesures visent en réalité à une redéfinition générale des choix de politique publique en matière de recours aux contrôles d'identité à des fins de répression de la délinquance et de prévention des troubles à l'ordre public, impliquant notamment des modifications des relations entre les forces de police et l'autorité judiciaire, le cas échéant par l'intervention du législateur, ainsi que l'évolution des relations entre la police et la population. Elles relèvent donc de la détermination d'une politique publique et excèdent par suite l'office du juge de l'action de groupe.
60 : Responsabilité de la puissance publique-
Action de groupe (art. L. 77-10-1 et suivants du CJA) - Office du juge (1) - I) Règles générales - 1) Action en réparation - Règles de droit commun - 2) Action tendant à la cessation d'un manquement - a) Limites de l'intervention du juge - i) Compétence du juge administratif - ii) Détermination d'une politique publique - b) Obligations de l'administration - c) Recherche par le juge d'un manquement résultant d'une abstention de l'administration à prendre les mesures utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité - Identification - d) Pouvoirs du juge en cas de manquement - i) Principe - Injonction à y mettre fin par toutes mesures utiles (3) - ii) Faculté d'enjoindre des mesures particulières ou déterminées - Conditions (4) - 4) Recevabilité - Condition tenant à la précision des cas individuels au vu desquels l'action est engagée - Espèce - II) Illustration - Action tendant à la cessation d'un manquement résultant d'une carence de l'Etat dans l'organisation du service public judiciaire ayant contribué directement à de tels contrôles - 1) Principes - a) Rôle des autorités de police - b) Prohibition des contrôles discriminatoires - 2) a) Compétence du juge administratif - Existence - b) i) Obligations de l'administration - ii) Office du juge - c) Application - i) Pratique de contrôles d'identité discriminatoires ne pouvant être réduite à des cas isolés - ii) Demandes pouvant être accueillies par le juge administratif - Absence, les mesures demandées pour faire cesser le manquement excédant l'office du juge de l'action de groupe.
I) Il résulte des articles L. 77-10-1, L. 77-10-3, L. 77-10-4 et L. 77-10-6 du code de justice administrative (CJA) ainsi que des articles 1er et 10 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, que, dans les domaines mentionnés à l'article L. 77 10 1 du CJA, une action de groupe peut être engagée devant le juge administratif, par une association satisfaisant aux conditions prévues par la loi, lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent chacune un dommage causé par une personne morale de droit public ou une personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public et que les dommages ainsi subis trouvent leur cause commune dans un même manquement de cette personne morale à ses obligations légales ou contractuelles. En ce qui concerne l'action ouverte sur le fondement de la loi du 27 mai 2008, le dommage peut résulter de discriminations directes ou indirectes. L'action de groupe peut tendre soit à la cessation du manquement dans lequel le dommage trouve sa cause, soit à la réparation des préjudices subis, soit à ces deux fins. 1) Lorsque l'action de groupe tend à la réparation des préjudices subis, l'engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage obéit aux conditions de droit commun, notamment à celles tenant au caractère certain du préjudice et à l'existence d'un lien de causalité direct entre le manquement commis et le préjudice allégué. 2) a) Lorsque l'action de groupe tend à la cessation d'un manquement à des obligations ayant causé un dommage à plusieurs personnes placées dans une situation similaire et susceptible d'engager la responsabilité de son auteur dans les conditions prévues ci-dessus, i) il appartient au juge administratif, dans les limites de sa compétence, de caractériser l'existence d'un tel manquement et, si le dommage n'a pas cessé à la date à laquelle il statue, d'enjoindre au défendeur de prendre la ou les mesures nécessaires pour y mettre fin. ii) Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire. b) Il incombe à toute personne morale de droit public, de même qu'à toute personne morale de droit privé chargée de la gestion d'un service public, d'accomplir ses missions dans le respect des règles de droit qui lui sont applicables. Elle doit, à cet effet, faire disparaître de l'ordonnancement juridique les dispositions qui y contreviennent et qui relèvent de sa compétence. Il lui appartient, en outre, de prendre les mesures administratives d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu'elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. c) Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d'une règle de droit dans l'accomplissement de ses missions par la personne morale visée par l'action de groupe et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au i) du a) du présent 2), d'apprécier si l'abstention de cette personne de prendre de telles mesures est constitutive d'un manquement. Le manquement peut être regardé comme constitué s'il apparaît au juge qu'au regard de la portée de l'obligation qui pèse sur la personne morale concernée, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l'exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l'obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en oeuvre des actions supplémentaires. d) i) Lorsque le manquement résultant de l'abstention de la personne concernée est établi et que les conditions fixées par le texte sont réunies, le juge saisi d'une action de groupe lui enjoint d'y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d'assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. ii) Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l'instruction a révélé l'existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l'intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d'un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l'hypothèse où l'édiction d'une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l'abstention de l'autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée, il appartient au juge de l'action de groupe d'ordonner à l'auteur du manquement de prendre la mesure considérée. 4) Des témoignages nominatifs et circonstanciés faisant état, postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 ayant instauré la procédure d'action de groupe, de contrôles d'identité que les personnes concernées ont perçus comme étant justifiés uniquement par leur origine ethnique réelle ou supposée, répondent à la condition de recevabilité fixée à l'article R. 77-10-5 du CJA tenant à ce que la requête doit préciser, dans le délai de recours, les cas individuels au vu desquels elle est engagée. II) 1) a) La force publique est chargée, dans le cadre des lois et règlements, des missions essentielles de protection des personnes et des biens contre les atteintes dont ils peuvent être l'objet, de lutte contre toutes les formes de criminalité et de délinquance et de maintien de l'ordre. Elle joue ainsi un rôle indispensable pour assurer la paix publique. Ses agents doivent exercer leurs missions dans le respect des règles en vigueur et dans une relation de confiance avec la population. Dans le cadre de l'accomplissement de leurs missions, les autorités de police peuvent être amenées à procéder à des contrôles d'identité, ainsi qu'il résulte des articles 78-1 et 78-2 du code de procédure pénale (CPP). b) Par sa décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que la mise en oeuvre des contrôles ainsi confiés par la loi aux autorités compétentes ne saurait s'opérer qu'en se fondant sur des critères excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes. Un contrôle d'identité effectué selon des critères tirés de caractéristiques physiques associées à une origine, réelle ou supposée, sans aucune justification objective préalable, constitue une discrimination directe au sens de l'article 1er de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 et crée un dommage pour les personnes qui y sont exposées. 2) a) Si l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire et la réparation des éventuels préjudices résultant de contrôles d'identité irréguliers relèvent de la compétence de l'autorité judiciaire en application, respectivement, des articles 78-1 du CPP et L. 141-1 du code de l'organisation judiciaire, la responsabilité de l'Etat peut également être recherchée devant le juge administratif s'il est soutenu que, par un manquement à ses obligations dans le cadre de ses missions d'organisation du service public judiciaire, il peut être regardé comme ayant contribué directement à la commission de contrôles d'identité irréguliers, notamment en raison de leur caractère discriminatoire. Une action de groupe tendant à faire reconnaître l'existence d'un manquement de l'Etat pour n'avoir pas pris les mesures normatives et organisationnelles de nature à prévenir une pratique de contrôles d'identité à caractère discriminatoire relève de la compétence du juge administratif alors même, comme l'oppose le ministre de l'intérieur, que l'appréciation de la régularité des contrôles d'identité évoqués dans les cas individuels présentés, en application de l'article L. 77-10-3 du CJA, au soutien de l'action, relève de la compétence du juge judiciaire. b) i) Les officiers de police judiciaire et les agents de police judiciaire doivent respecter, dans l'accomplissement de leurs missions, l'interdiction de procéder à des contrôles d'identité discriminatoires. La commission de tels contrôles est susceptible, dans chaque cas individuel, d'engager la responsabilité de l'Etat devant le juge judiciaire. Il appartient à l'Etat de prendre toutes mesures administratives utiles d'ordre juridique, financier, technique ou organisationnel pour en prévenir ou limiter la survenance. ii) Il revient au juge administratif, saisi d'une action de groupe tendant à la cessation d'un manquement allégué résultant d'une carence de l'Etat dans la mise en oeuvre de telles mesures, de rechercher tout d'abord si l'existence de contrôles d'identité discriminatoires se réduit à des cas isolés ou revêt une ampleur suffisante pour que soit établie une méconnaissance caractérisée de la règle de droit par l'Etat du fait de ses agents. c) i) Requérants soutenant qu'il existe au sein des forces de police et de gendarmerie une pratique « systémique » et « généralisée » de contrôles d'identité fondés uniquement sur des caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée. Requérants invoquant notamment la condamnation pour faute lourde dont a fait l'objet l'Etat par un arrêt de la cour d'appel de Paris du 8 juin 2021 pour des contrôles d'identité à caractère discriminatoire effectués à la Gare du Nord le 1er mars 2017, un rapport du Défenseur des droits de 2019 selon lequel, notamment, les jeunes hommes « perçus comme noirs ou arabes » ont vingt fois plus de probabilité d'être contrôlés que la moyenne des individus, ainsi qu'un rapport de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance de 2022 s'inquiétant de la persistance de contrôles discriminatoires et de comportements abusifs de la part des forces de l'ordre françaises. Requérants produisant par ailleurs des témoignages circonstanciés de plusieurs responsables associatifs faisant état des contrôles d'identité récurrents dont ils font l'objet sans autre motif apparent que leurs caractéristiques physiques, ainsi que de quelques policiers qui évoquent des pratiques consistant à contrôler prioritairement les « personnes perçues comme noires ou arabes ». L'appréciation de la régularité des contrôles d'identité opérés sur le territoire relève de la compétence de l'autorité judiciaire en application de l'article 78-1 du CPP. Il en résulte que la seule circonstance qu'un contrôle d'identité soit perçu comme discriminatoire par la personne qui en fait l'objet et, le cas échéant, par des observateurs extérieurs, ne permet pas d'établir avec certitude, en l'absence de décision du juge judiciaire, qu'il présente effectivement un tel caractère. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur fait valoir en défense que le nombre des plaintes enregistrées auprès de l'autorité judiciaire ou sur les plateformes de l'inspection générale de la police nationale et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale pour des contrôles d'identité discriminatoires est extrêmement faible. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment d'un rapport du déontologue du ministère de l'intérieur de juillet 2021, que ces données ne permettent pas de rendre compte de l'ampleur des contrôles d'identité susceptibles de recevoir une telle qualification, en raison notamment de la difficulté à en établir la preuve et de la résignation ou du manque d'information des victimes. Compte tenu de l'absence de traçabilité administrative des contrôles d'identité effectués sur le territoire et de l'impossibilité qui en résulte de déterminer leur nombre et leurs motifs, l'ensemble des témoignages et rapports produits, notamment les études réalisées par le Défenseur des droits, permet de tenir pour suffisamment établie l'existence d'une pratique de contrôles d'identité motivés par les caractéristiques physiques, associées à une origine réelle ou supposée, des personnes contrôlées, et que le phénomène ne peut être regardé comme se réduisant à des cas isolés. S'ils ne revêtent pas, comme le prétendent les requérantes, un caractère « systémique » ou « généralisé », de tels faits, qui créent un dommage pour les personnes qui y sont exposées, constituent une méconnaissance caractérisée de l'interdiction des pratiques discriminatoires définies à l'article 1er de la loi du 27 mai 2008. ii) Requérantes soutenant que la lutte contre les contrôles d'identité discriminatoires nécessiterait de supprimer la disposition de l'article 78-2 du CPP permettant de contrôler l'identité de toute personne dans un but de police administrative, de modifier le même article afin de limiter et de rendre plus objectifs les motifs pouvant justifier les contrôles d'identité de police judiciaire, de créer un régime spécifique pour les mineurs, d'instituer une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la régularité des opérations de contrôle d'identité et de souscrire au protocole additionnel n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH). Requérantes soutenant, en outre, qu'il conviendrait d'imposer la remise d'un récépissé de contrôle aux personnes contrôlées ainsi que l'établissement systématique, après chaque opération de contrôle, d'un rapport précisant, notamment, le lieu et la date de l'opération, les nom et matricule des agents étant intervenus, les motifs précis du contrôle et les éventuelles suites qui y ont été données, et la transmission de ces rapports par l'autorité hiérarchique des unités de contrôle au procureur de la République. Requérantes considérant enfin que le Gouvernement devrait redéfinir les rapports entre la police et la population, intégrer dans l'évaluation des agents leur propension à se baser sur des stéréotypes, modifier les méthodes et le contenu des formations délivrées aux agents sur les questions de discriminations et renforcer la réponse disciplinaire en cas de plainte pour contrôle d'identité discriminatoire. L'action en manquement dont le Conseil d'Etat a été saisi porte ainsi sur l'abstention des pouvoirs publics, soit, principalement, d'adopter des mesures dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître, parce qu'elles touchent aux rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif ou à la conduite des relations internationales, soit de refondre les dispositifs existants. Ces mesures visent en réalité à une redéfinition générale des choix de politique publique en matière de recours aux contrôles d'identité à des fins de répression de la délinquance et de prévention des troubles à l'ordre public, impliquant notamment des modifications des relations entre les forces de police et l'autorité judiciaire, le cas échéant par l'intervention du législateur, ainsi que l'évolution des relations entre la police et la population. Elles relèvent donc de la détermination d'une politique publique et excèdent par suite l'office du juge de l'action de groupe.
(1) Rappr., s'agissant de demandes analogues présentées dans le cadre de recours pour excès de pouvoir assortis de demandes d'injonction, CE, 8 février 2017, M. et autres, n° 397151, p. 35 ; CE, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, n° 394254, p. 229 ; CE, 28 décembre 2018, Association La Cimade, n° 410347, T. p. 561 ; CE, 1er juillet 2021, Commune de Grande-Synthe et autre, n° 427301, p. 201 ; CE, 9 juin 2022, M. et autres, n° 455754, p. 167 ; s'agissant de la définition de l'office du juge de l'excès de pouvoir saisi de telles demandes, CE, Assemblée, décision du même jour, Ligue des droits de l'homme et autres, Syndicat de la magistrature et autres, n°s 467771 467781, à publier au Recueil. (3) Cf., en précisant, pour ce qui concerne une demande de prendre toute mesure de nature à permettre le respect de l'obligation de l'administration, CE, 27 novembre 2019, Droits d'urgence et autres, n° 433520, T. pp. 547-884. (4) Rappr., s'agissant de la faculté pour l'administration d'exécuter une injonction du juge des référés en justifiant de l'adoption de mesures au moins équivalentes, CE, 27 mars 2023, Section française de l'observatoire international des prisons, n° 452354, à paraître au Recueil.