Conseil d'État
N° 509446
Mentionné aux tables du recueil Lebon
Lecture du lundi 13 juillet 2026
01-03-02-02-01 : Actes- Validité des actes administratifs - Forme et procédure- Procédure consultative- Consultation obligatoire- Conseil d`Etat.
Projets de décret – Gouvernement ne pouvant retenir un tiers texte (1) – Projet soumis au Conseil d’Etat pouvant résulter d’une saisine rectificative orale – Existence.
Lorsqu’un décret doit être pris en Conseil d’Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu’il avait soumis au Conseil d’Etat, le cas échéant correspondant au texte de la saisine rectificative présentée oralement lors de la séance au cours de laquelle la section administrative du Conseil d’Etat a examiné le projet du Gouvernement, et du texte le cas échéant adopté par ce dernier.
01-04-005 : Actes- Validité des actes administratifs - violation directe de la règle de droit- Constitution et principes de valeur constitutionnelle.
Liberté d’entreprendre – Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Méconnaissance – Absence (2).
Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. 1) Nouveaux produits à usage oral contenant de la nicotine, se présentant sous des formes diverses ayant été introduits sur le marché français, le développement rapide de ce marché étant soutenu par un marketing attractif qui favorise la consommation de ces produits, en particulier par les jeunes, et s’inscrit, comme le relève un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) publié en 2024, dans le cadre d’une stratégie de diversification de l’industrie du tabac visant à séduire les jeunes consommateurs. Nombreuses études scientifiques, mentionnées notamment dans un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) de janvier 2015, ayant établi le caractère addictif de la nicotine ainsi que les dangers qu’elle présente pour le fonctionnement cérébral et le bien-être mental, en particulier chez les jeunes en phase de développement cérébral, pour le système cardiovasculaire ou encore pour la muqueuse buccale, ces risques ayant justifié son inscription sur la liste I des substances vénéneuses, qui recense celles présentant les risques les plus élevés pour la santé. Données publiées par l’ANSES en juillet 2025, confirmant que les cas d’intoxication à la nicotine nécessitant une prise en charge médicale ont connu en France une progression significative aux cours des dernières années, particulièrement chez les adolescents, une dizaine d’entre eux ayant présenté, au cours de la période 2023-2024, un syndrome d’intoxication nicotinique sévère nécessitant une prise en charge en service d’urgences. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers, quand bien même l’ampleur des effets attachés à l’usage oral de produits contenant de la nicotine sur la santé humaine, notamment sur celle des jeunes, n’est pas connue avec précision, en raison du manque de recul et du faible nombre des études scientifiques indépendantes qui leur ont été consacrées, et à supposer même que l’usage de ces produits n’aurait qu’un effet d’entraînement limité vers le tabagisme, que les mesures de police édictées par le décret attaqué sont justifiées par l’existence d’un risque grave pour la santé des personnes et notamment celles des jeunes. Sociétés requérantes faisant valoir que les produits à usage oral contenant de la nicotine sont susceptibles de contribuer au sevrage tabagique et de participer ainsi à la lutte contre le tabagisme, que l’état du droit préexistant à l’intervention du décret attaqué, était suffisant pour garantir la protection de la santé humaine contre les risques associés à la consommation des produits à usage oral contenant de la nicotine et qu’il aurait été possible d’atteindre l’objectif de santé publique poursuivi par des mesures moins restrictives, telles que des interdictions limitées aux mineurs, et sans interdire notamment la fabrication des produits à usage oral contenant de la nicotine en vue de leur exportation Toutefois, premièrement, d’une part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité du bénéfice soit établie et, d’autre part, le décret attaqué exclut expressément du champ d’application des interdictions qu’il édicte les médicaments, les dispositifs médicaux et les matières premières à usage pharmaceutique et ne remet pas en cause, dès lors, la possibilité de produire et de commercialiser, dans le respect de la réglementation applicable aux médicaments, des produits de sevrage tabagique contenant de la nicotine. Deuxièmement, si les dispositions de l’article R. 5132-44-1 du code de la santé publique (CSP) soumettent, d’une manière générale, les substances et préparations relevant des listes I ou II qui ne constituent pas des médicaments aux dispositions des articles R. 5132-1 à R. 5132-26 du même code, ce qui implique, sous réserve notamment des dispositions de l’article R. 5132-2 relatives aux préparations contenant des substances classées à des doses ou concentrations très faibles, leur délivrance par un pharmacien sur prescription ou commande à usage professionnel d’un professionnel de santé et leur soumission à des prescriptions particulières quant à leur emballage et leur étiquetage, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ce régime, dont les requérantes soulignent d’ailleurs elles-mêmes les limites, notamment celles résultant des dispositions de l’article R. 5132-2 du code de la santé publique, permette d’atteindre avec la même efficacité les objectifs poursuivis par le décret attaqué, alors notamment que la ministre fait valoir le risque de confusion, dans l’esprit du public, que comporte la commercialisation en officine pharmaceutique de produits à usage oral contenant de la nicotine n’ayant pas le caractère de médicaments. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs poursuivis par le décret attaqué, dès lors notamment que les risques particuliers auxquels la consommation de nicotine expose les jeunes ne sont pas limités à ceux d’entre eux qui sont mineurs et que le mode de consommation de ces produits, non seulement comporte un risque important de surconsommation, mais encore, par sa discrétion, rend leur usage particulièrement difficile à contrôler. Quatrièmement, il ressort des pièces des dossiers que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits, qui concourt par elle-même à l’objectif de protection de la santé poursuivi par la réglementation litigieuse, renforce, en assurant son caractère systématique, la cohérence de cette réglementation et, partant, son effectivité, notamment en limitant les risques de développement d’un marché illégal sur le territoire national. Dans ces conditions, et alors même que la commercialisation des produits en cause serait autorisée dans d’autres Etats membres de l’Union européenne ou dans des Etats tiers, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’interdiction de la production, de la fabrication et de l’exportation de ces produits revêtirait un caractère disproportionné par rapport à l’objectif de santé publique poursuivi. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance de la liberté personnelle, de la liberté d’entreprendre et de la liberté du commerce et de l’industrie doivent, en tout état de cause, être écartés.
14-01-01-01-02 : Commerce, industrie, intervention économique de la puissance publique- Principes généraux- Principes généraux régissant l’intervention de la puissance publique dans l’activité économique- Réglementation des activités privées- Réglementation ne portant pas à la liberté une atteinte illégale.
Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Existence (2).
Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. 1) Nouveaux produits à usage oral contenant de la nicotine, se présentant sous des formes diverses ayant été introduits sur le marché français, le développement rapide de ce marché étant soutenu par un marketing attractif qui favorise la consommation de ces produits, en particulier par les jeunes, et s’inscrit, comme le relève un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) publié en 2024, dans le cadre d’une stratégie de diversification de l’industrie du tabac visant à séduire les jeunes consommateurs. Nombreuses études scientifiques, mentionnées notamment dans un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) de janvier 2015, ayant établi le caractère addictif de la nicotine ainsi que les dangers qu’elle présente pour le fonctionnement cérébral et le bien-être mental, en particulier chez les jeunes en phase de développement cérébral, pour le système cardiovasculaire ou encore pour la muqueuse buccale, ces risques ayant justifié son inscription sur la liste I des substances vénéneuses, qui recense celles présentant les risques les plus élevés pour la santé. Données publiées par l’ANSES en juillet 2025, confirmant que les cas d’intoxication à la nicotine nécessitant une prise en charge médicale ont connu en France une progression significative aux cours des dernières années, particulièrement chez les adolescents, une dizaine d’entre eux ayant présenté, au cours de la période 2023-2024, un syndrome d’intoxication nicotinique sévère nécessitant une prise en charge en service d’urgences. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers, quand bien même l’ampleur des effets attachés à l’usage oral de produits contenant de la nicotine sur la santé humaine, notamment sur celle des jeunes, n’est pas connue avec précision, en raison du manque de recul et du faible nombre des études scientifiques indépendantes qui leur ont été consacrées, et à supposer même que l’usage de ces produits n’aurait qu’un effet d’entraînement limité vers le tabagisme, que les mesures de police édictées par le décret attaqué sont justifiées par l’existence d’un risque grave pour la santé des personnes et notamment celles des jeunes. Sociétés requérantes faisant valoir que les produits à usage oral contenant de la nicotine sont susceptibles de contribuer au sevrage tabagique et de participer ainsi à la lutte contre le tabagisme, que l’état du droit préexistant à l’intervention du décret attaqué, était suffisant pour garantir la protection de la santé humaine contre les risques associés à la consommation des produits à usage oral contenant de la nicotine et qu’il aurait été possible d’atteindre l’objectif de santé publique poursuivi par des mesures moins restrictives, telles que des interdictions limitées aux mineurs, et sans interdire notamment la fabrication des produits à usage oral contenant de la nicotine en vue de leur exportation Toutefois, premièrement, d’une part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité du bénéfice soit établie et, d’autre part, le décret attaqué exclut expressément du champ d’application des interdictions qu’il édicte les médicaments, les dispositifs médicaux et les matières premières à usage pharmaceutique et ne remet pas en cause, dès lors, la possibilité de produire et de commercialiser, dans le respect de la réglementation applicable aux médicaments, des produits de sevrage tabagique contenant de la nicotine. Deuxièmement, si les dispositions de l’article R. 5132-44-1 du code de la santé publique (CSP) soumettent, d’une manière générale, les substances et préparations relevant des listes I ou II qui ne constituent pas des médicaments aux dispositions des articles R. 5132-1 à R. 5132-26 du même code, ce qui implique, sous réserve notamment des dispositions de l’article R. 5132-2 relatives aux préparations contenant des substances classées à des doses ou concentrations très faibles, leur délivrance par un pharmacien sur prescription ou commande à usage professionnel d’un professionnel de santé et leur soumission à des prescriptions particulières quant à leur emballage et leur étiquetage, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ce régime, dont les requérantes soulignent d’ailleurs elles-mêmes les limites, notamment celles résultant des dispositions de l’article R. 5132-2 du code de la santé publique, permette d’atteindre avec la même efficacité les objectifs poursuivis par le décret attaqué, alors notamment que la ministre fait valoir le risque de confusion, dans l’esprit du public, que comporte la commercialisation en officine pharmaceutique de produits à usage oral contenant de la nicotine n’ayant pas le caractère de médicaments. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs poursuivis par le décret attaqué, dès lors notamment que les risques particuliers auxquels la consommation de nicotine expose les jeunes ne sont pas limités à ceux d’entre eux qui sont mineurs et que le mode de consommation de ces produits, non seulement comporte un risque important de surconsommation, mais encore, par sa discrétion, rend leur usage particulièrement difficile à contrôler. Quatrièmement, il ressort des pièces des dossiers que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits, qui concourt par elle-même à l’objectif de protection de la santé poursuivi par la réglementation litigieuse, renforce, en assurant son caractère systématique, la cohérence de cette réglementation et, partant, son effectivité, notamment en limitant les risques de développement d’un marché illégal sur le territoire national. Dans ces conditions, et alors même que la commercialisation des produits en cause serait autorisée dans d’autres Etats membres de l’Union européenne ou dans des Etats tiers, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’interdiction de la production, de la fabrication et de l’exportation de ces produits revêtirait un caractère disproportionné par rapport à l’objectif de santé publique poursuivi. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance de la liberté personnelle, de la liberté d’entreprendre et de la liberté du commerce et de l’industrie doivent, en tout état de cause, être écartés.
15-03-02-01 : Union européenne- Application du droit de l’Union européenne par le juge administratif français- Renvoi préjudiciel à la Cour de justice- Interprétation du droit de l’Union.
Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives (art. 34 du TFUE) et constituant des restrictions à la liberté d’établissement, à la libre prestation de services et à la liberté d’entreprise – Raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier de telles mesures – Protection de la santé publique – 1) Interdiction sur le territoire national de l’offre, de la cession, de l’acquisition et de l’emploi de ces produits – Existence – 2) Interdiction de la production, de la fabrication, du transport, de l’importation, de l’exportation et de la détention de ces produits en vue de leur commercialisation dans un autre Etat membre – Difficulté sérieuse justifiant une question préjudicielle – Existence.
1) L’interdiction sur le territoire national, par le décret attaqué, de l’offre, de la cession, de l’acquisition et de l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine apparaît propre à garantir la réalisation de l’objectif ainsi poursuivi et n’excède pas ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Dans cette mesure, et eu égard à l’interprétation donnée par la Cour de justice de l’Union européenne de ces stipulations, en particulier par ses arrêts Swedish Match des 14 décembre 2004 (C-210/03) et 22 novembre 2018 (C-151/17), les dispositions du décret attaqué ne peuvent ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, être regardées comme contraires aux stipulations des articles 34, 35, 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, non plus qu’à l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. 2) Sociétés requérantes faisant valoir que la commercialisation et la consommation de ces produits sont licites dans d’autres Etats membres de l’Union européenne et qu’en l’absence d’harmonisation à l’échelle de l’Union des conditions de mise sur le marché de tels produits, le décret attaqué restreint excessivement la libre circulation des marchandises et les libertés de prestation de service et d’établissement en ne prévoyant pas d’exception à ces interdictions, à tout le moins dans le cas où les opérations en cause sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation des produits dans un autre Etat membre. Ministre relevant que certains Etats membres ont, comme les autorités françaises, interdit sur leur territoire les produits à usage oral contenant de la nicotine et faisant valoir que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits est seule à même d’assurer la cohérence et l’effectivité de la réglementation, en ce qu’elle permet de se prémunir plus efficacement contre le développement d’un marché illégal sur le territoire national, en particulier au moyen de commandes passées par internet, et qu’une différenciation selon la destination déclarée des produits serait excessivement difficile à mettre en œuvre par les services de contrôle. Renvoi à la Cour de justice de l’Union européenne de la question de savoir si une réglementation nationale qui, poursuivant l’objectif consistant à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, interdit, sur le territoire de l’Etat membre concerné, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi des produits à usage oral contenant de la nicotine peut, sans méconnaître les articles 34, 35, 49 et 56 du TFUE, interdire également, d’une manière générale, la production, le transport, l’importation, l’exportation et la détention de tels produits, lorsque que ces opérations sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation de ces produits dans un autre Etat membre.
15-05-01-02 : Union européenne- Règles applicables- Libertés de circulation- Libre circulation des marchandises.
Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives (art. 34 du TFUE) et constituant des restrictions à la liberté d’établissement, à la libre prestation de services et à la liberté d’entreprise – Raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier de telles mesures – Protection de la santé publique – 1) Interdiction sur le territoire national de l’offre, de la cession, de l’acquisition et de l’emploi de ces produits – Existence – 2) Interdiction de la production, de la fabrication, du transport, de l’importation, de l’exportation et de la détention de ces produits en vue de leur commercialisation dans un autre Etat membre – Difficulté sérieuse justifiant une question préjudicielle – Existence.
1) L’interdiction sur le territoire national, par le décret attaqué, de l’offre, de la cession, de l’acquisition et de l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine apparaît propre à garantir la réalisation de l’objectif ainsi poursuivi et n’excède pas ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Dans cette mesure, et eu égard à l’interprétation donnée par la Cour de justice de l’Union européenne de ces stipulations, en particulier par ses arrêts Swedish Match des 14 décembre 2004 (C-210/03) et 22 novembre 2018 (C-151/17), les dispositions du décret attaqué ne peuvent ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, être regardées comme contraires aux stipulations des articles 34, 35, 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, non plus qu’à l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. 2) Sociétés requérantes faisant valoir que la commercialisation et la consommation de ces produits sont licites dans d’autres Etats membres de l’Union européenne et qu’en l’absence d’harmonisation à l’échelle de l’Union des conditions de mise sur le marché de tels produits, le décret attaqué restreint excessivement la libre circulation des marchandises et les libertés de prestation de service et d’établissement en ne prévoyant pas d’exception à ces interdictions, à tout le moins dans le cas où les opérations en cause sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation des produits dans un autre Etat membre. Ministre relevant que certains Etats membres ont, comme les autorités françaises, interdit sur leur territoire les produits à usage oral contenant de la nicotine et faisant valoir que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits est seule à même d’assurer la cohérence et l’effectivité de la réglementation, en ce qu’elle permet de se prémunir plus efficacement contre le développement d’un marché illégal sur le territoire national, en particulier au moyen de commandes passées par internet, et qu’une différenciation selon la destination déclarée des produits serait excessivement difficile à mettre en œuvre par les services de contrôle. Renvoi à la Cour de justice de l’Union européenne de la question de savoir si une réglementation nationale qui, poursuivant l’objectif consistant à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, interdit, sur le territoire de l’Etat membre concerné, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi des produits à usage oral contenant de la nicotine peut, sans méconnaître les articles 34, 35, 49 et 56 du TFUE, interdire également, d’une manière générale, la production, le transport, l’importation, l’exportation et la détention de tels produits, lorsque que ces opérations sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation de ces produits dans un autre Etat membre.
61-03-06-01 : Santé publique- Lutte contre les maladies et dépendances- Lutte contre la toxicomanie- Lutte contre le tabagisme.
Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine sur le fondement de l’art. L. 5132-8 du CSP – 1) Mesure justifiée au regard de l’objectif de santé publique poursuivi et proportionnée aux risques – Existence (2) – 2) Mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives (art. 34 du TFUE) et constituant des restrictions à la liberté d’établissement, à la libre prestation de services et à la liberté d’entreprise – Raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier de telles mesures – Protection de la santé publique – a) Interdiction sur le territoire national de l’offre, de la cession, de l’acquisition et de l’emploi de ces produits – Existence – b) Interdiction de la production, de la fabrication, du transport, de l’importation, de l’exportation et de la détention de ces produits en vue de leur commercialisation dans un autre Etat membre – Difficulté sérieuse justifiant une question préjudicielle – Existence.
Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. 1) Nouveaux produits à usage oral contenant de la nicotine, se présentant sous des formes diverses ayant été introduits sur le marché français, le développement rapide de ce marché étant soutenu par un marketing attractif qui favorise la consommation de ces produits, en particulier par les jeunes, et s’inscrit, comme le relève un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) publié en 2024, dans le cadre d’une stratégie de diversification de l’industrie du tabac visant à séduire les jeunes consommateurs. Nombreuses études scientifiques, mentionnées notamment dans un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) de janvier 2015, ayant établi le caractère addictif de la nicotine ainsi que les dangers qu’elle présente pour le fonctionnement cérébral et le bien-être mental, en particulier chez les jeunes en phase de développement cérébral, pour le système cardiovasculaire ou encore pour la muqueuse buccale, ces risques ayant justifié son inscription sur la liste I des substances vénéneuses, qui recense celles présentant les risques les plus élevés pour la santé. Données publiées par l’ANSES en juillet 2025, confirmant que les cas d’intoxication à la nicotine nécessitant une prise en charge médicale ont connu en France une progression significative aux cours des dernières années, particulièrement chez les adolescents, une dizaine d’entre eux ayant présenté, au cours de la période 2023-2024, un syndrome d’intoxication nicotinique sévère nécessitant une prise en charge en service d’urgences. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers, quand bien même l’ampleur des effets attachés à l’usage oral de produits contenant de la nicotine sur la santé humaine, notamment sur celle des jeunes, n’est pas connue avec précision, en raison du manque de recul et du faible nombre des études scientifiques indépendantes qui leur ont été consacrées, et à supposer même que l’usage de ces produits n’aurait qu’un effet d’entraînement limité vers le tabagisme, que les mesures de police édictées par le décret attaqué sont justifiées par l’existence d’un risque grave pour la santé des personnes et notamment celles des jeunes. Sociétés requérantes faisant valoir que les produits à usage oral contenant de la nicotine sont susceptibles de contribuer au sevrage tabagique et de participer ainsi à la lutte contre le tabagisme, que l’état du droit préexistant à l’intervention du décret attaqué, était suffisant pour garantir la protection de la santé humaine contre les risques associés à la consommation des produits à usage oral contenant de la nicotine et qu’il aurait été possible d’atteindre l’objectif de santé publique poursuivi par des mesures moins restrictives, telles que des interdictions limitées aux mineurs, et sans interdire notamment la fabrication des produits à usage oral contenant de la nicotine en vue de leur exportation Toutefois, premièrement, d’une part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité du bénéfice soit établie et, d’autre part, le décret attaqué exclut expressément du champ d’application des interdictions qu’il édicte les médicaments, les dispositifs médicaux et les matières premières à usage pharmaceutique et ne remet pas en cause, dès lors, la possibilité de produire et de commercialiser, dans le respect de la réglementation applicable aux médicaments, des produits de sevrage tabagique contenant de la nicotine. Deuxièmement, si les dispositions de l’article R. 5132-44-1 du code de la santé publique (CSP) soumettent, d’une manière générale, les substances et préparations relevant des listes I ou II qui ne constituent pas des médicaments aux dispositions des articles R. 5132-1 à R. 5132-26 du même code, ce qui implique, sous réserve notamment des dispositions de l’article R. 5132-2 relatives aux préparations contenant des substances classées à des doses ou concentrations très faibles, leur délivrance par un pharmacien sur prescription ou commande à usage professionnel d’un professionnel de santé et leur soumission à des prescriptions particulières quant à leur emballage et leur étiquetage, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ce régime, dont les requérantes soulignent d’ailleurs elles-mêmes les limites, notamment celles résultant des dispositions de l’article R. 5132-2 du code de la santé publique, permette d’atteindre avec la même efficacité les objectifs poursuivis par le décret attaqué, alors notamment que la ministre fait valoir le risque de confusion, dans l’esprit du public, que comporte la commercialisation en officine pharmaceutique de produits à usage oral contenant de la nicotine n’ayant pas le caractère de médicaments. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs poursuivis par le décret attaqué, dès lors notamment que les risques particuliers auxquels la consommation de nicotine expose les jeunes ne sont pas limités à ceux d’entre eux qui sont mineurs et que le mode de consommation de ces produits, non seulement comporte un risque important de surconsommation, mais encore, par sa discrétion, rend leur usage particulièrement difficile à contrôler. Quatrièmement, il ressort des pièces des dossiers que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits, qui concourt par elle-même à l’objectif de protection de la santé poursuivi par la réglementation litigieuse, renforce, en assurant son caractère systématique, la cohérence de cette réglementation et, partant, son effectivité, notamment en limitant les risques de développement d’un marché illégal sur le territoire national. Dans ces conditions, et alors même que la commercialisation des produits en cause serait autorisée dans d’autres Etats membres de l’Union européenne ou dans des Etats tiers, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’interdiction de la production, de la fabrication et de l’exportation de ces produits revêtirait un caractère disproportionné par rapport à l’objectif de santé publique poursuivi. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 5132-8 du code de la santé publique doit être écarté. 2) a) Pour les raisons indiquées ci-dessus, les mesures d’interdiction prévues par le décret attaqué apparaissent propres à garantir la réalisation de l’objectif de santé publique poursuivi et n’excède pas ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Dans cette mesure, et eu égard à l’interprétation donnée par la Cour de justice de l’Union européenne de ces stipulations, en particulier par ses arrêts Swedish Match des 14 décembre 2004 (C-210/03) et 22 novembre 2018 (C-151/17), les dispositions du décret attaqué ne peuvent ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, être regardées comme contraires aux stipulations des articles 34, 35, 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), non plus qu’à l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. b) Sociétés requérantes faisant valoir que la commercialisation et la consommation de ces produits sont licites dans d’autres Etats membres de l’Union européenne et qu’en l’absence d’harmonisation à l’échelle de l’Union des conditions de mise sur le marché de tels produits, le décret attaqué restreint excessivement la libre circulation des marchandises et les libertés de prestation de service et d’établissement en ne prévoyant pas d’exception à ces interdictions, à tout le moins dans le cas où les opérations en cause sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation des produits dans un autre Etat membre. Ministre relevant que certains Etats membres ont, comme les autorités françaises, interdit sur leur territoire les produits à usage oral contenant de la nicotine et faisant valoir que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits est seule à même d’assurer la cohérence et l’effectivité de la réglementation, en ce qu’elle permet de se prémunir plus efficacement contre le développement d’un marché illégal sur le territoire national, en particulier au moyen de commandes passées par internet, et qu’une différenciation selon la destination déclarée des produits serait excessivement difficile à mettre en œuvre par les services de contrôle. Renvoi à la Cour de justice de l’Union européenne de la question, déterminante pour la solution du litige et présentant une difficulté sérieuse, de savoir si une réglementation nationale qui, poursuivant l’objectif consistant à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, interdit, sur le territoire de l’Etat membre concerné, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi des produits à usage oral contenant de la nicotine peut, sans méconnaître les articles 34, 35, 49 et 56 du TFUE, interdire également, d’une manière générale, la production, le transport, l’importation, l’exportation et la détention de tels produits, lorsque que ces opérations sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation de ces produits dans un autre Etat membre.
61-043 : Santé publique- Substances vénéneuses.
Faculté de réglementer les substances stupéfiantes (art. L. 5132-8 du CSP) – Mesures devant être justifiées au regard de l’objectif de santé publique poursuivi et proportionnées aux risques – Illustration – Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Légalité – Existence.
Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. 1) Nouveaux produits à usage oral contenant de la nicotine, se présentant sous des formes diverses ayant été introduits sur le marché français, le développement rapide de ce marché étant soutenu par un marketing attractif qui favorise la consommation de ces produits, en particulier par les jeunes, et s’inscrit, comme le relève un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) publié en 2024, dans le cadre d’une stratégie de diversification de l’industrie du tabac visant à séduire les jeunes consommateurs. Nombreuses études scientifiques, mentionnées notamment dans un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) de janvier 2015, ayant établi le caractère addictif de la nicotine ainsi que les dangers qu’elle présente pour le fonctionnement cérébral et le bien-être mental, en particulier chez les jeunes en phase de développement cérébral, pour le système cardiovasculaire ou encore pour la muqueuse buccale, ces risques ayant justifié son inscription sur la liste I des substances vénéneuses, qui recense celles présentant les risques les plus élevés pour la santé. Données publiées par l’ANSES en juillet 2025, confirmant que les cas d’intoxication à la nicotine nécessitant une prise en charge médicale ont connu en France une progression significative aux cours des dernières années, particulièrement chez les adolescents, une dizaine d’entre eux ayant présenté, au cours de la période 2023-2024, un syndrome d’intoxication nicotinique sévère nécessitant une prise en charge en service d’urgences. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers, quand bien même l’ampleur des effets attachés à l’usage oral de produits contenant de la nicotine sur la santé humaine, notamment sur celle des jeunes, n’est pas connue avec précision, en raison du manque de recul et du faible nombre des études scientifiques indépendantes qui leur ont été consacrées, et à supposer même que l’usage de ces produits n’aurait qu’un effet d’entraînement limité vers le tabagisme, que les mesures de police édictées par le décret attaqué sont justifiées par l’existence d’un risque grave pour la santé des personnes et notamment celles des jeunes. Sociétés requérantes faisant valoir que les produits à usage oral contenant de la nicotine sont susceptibles de contribuer au sevrage tabagique et de participer ainsi à la lutte contre le tabagisme, que l’état du droit préexistant à l’intervention du décret attaqué, était suffisant pour garantir la protection de la santé humaine contre les risques associés à la consommation des produits à usage oral contenant de la nicotine et qu’il aurait été possible d’atteindre l’objectif de santé publique poursuivi par des mesures moins restrictives, telles que des interdictions limitées aux mineurs, et sans interdire notamment la fabrication des produits à usage oral contenant de la nicotine en vue de leur exportation Toutefois, premièrement, d’une part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité du bénéfice soit établie et, d’autre part, le décret attaqué exclut expressément du champ d’application des interdictions qu’il édicte les médicaments, les dispositifs médicaux et les matières premières à usage pharmaceutique et ne remet pas en cause, dès lors, la possibilité de produire et de commercialiser, dans le respect de la réglementation applicable aux médicaments, des produits de sevrage tabagique contenant de la nicotine. Deuxièmement, si les dispositions de l’article R. 5132-44-1 du code de la santé publique (CSP) soumettent, d’une manière générale, les substances et préparations relevant des listes I ou II qui ne constituent pas des médicaments aux dispositions des articles R. 5132-1 à R. 5132-26 du même code, ce qui implique, sous réserve notamment des dispositions de l’article R. 5132-2 relatives aux préparations contenant des substances classées à des doses ou concentrations très faibles, leur délivrance par un pharmacien sur prescription ou commande à usage professionnel d’un professionnel de santé et leur soumission à des prescriptions particulières quant à leur emballage et leur étiquetage, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ce régime, dont les requérantes soulignent d’ailleurs elles-mêmes les limites, notamment celles résultant des dispositions de l’article R. 5132-2 du code de la santé publique, permette d’atteindre avec la même efficacité les objectifs poursuivis par le décret attaqué, alors notamment que la ministre fait valoir le risque de confusion, dans l’esprit du public, que comporte la commercialisation en officine pharmaceutique de produits à usage oral contenant de la nicotine n’ayant pas le caractère de médicaments. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs poursuivis par le décret attaqué, dès lors notamment que les risques particuliers auxquels la consommation de nicotine expose les jeunes ne sont pas limités à ceux d’entre eux qui sont mineurs et que le mode de consommation de ces produits, non seulement comporte un risque important de surconsommation, mais encore, par sa discrétion, rend leur usage particulièrement difficile à contrôler. Quatrièmement, il ressort des pièces des dossiers que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits, qui concourt par elle-même à l’objectif de protection de la santé poursuivi par la réglementation litigieuse, renforce, en assurant son caractère systématique, la cohérence de cette réglementation et, partant, son effectivité, notamment en limitant les risques de développement d’un marché illégal sur le territoire national. Dans ces conditions, et alors même que la commercialisation des produits en cause serait autorisée dans d’autres Etats membres de l’Union européenne ou dans des Etats tiers, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’interdiction de la production, de la fabrication et de l’exportation de ces produits revêtirait un caractère disproportionné par rapport à l’objectif de santé publique poursuivi. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 5132-8 du code de la santé publique doit être écarté.
61-044 : Santé publique- Stupéfiants.
Faculté de réglementer ces substances (art. L. 5132-8 du CSP) – Mesures devant être justifiées au regard de l’objectif de santé publique poursuivi et proportionnées aux risques – Illustration – Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Légalité – Existence.
Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. 1) Nouveaux produits à usage oral contenant de la nicotine, se présentant sous des formes diverses ayant été introduits sur le marché français, le développement rapide de ce marché étant soutenu par un marketing attractif qui favorise la consommation de ces produits, en particulier par les jeunes, et s’inscrit, comme le relève un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) publié en 2024, dans le cadre d’une stratégie de diversification de l’industrie du tabac visant à séduire les jeunes consommateurs. Nombreuses études scientifiques, mentionnées notamment dans un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) de janvier 2015, ayant établi le caractère addictif de la nicotine ainsi que les dangers qu’elle présente pour le fonctionnement cérébral et le bien-être mental, en particulier chez les jeunes en phase de développement cérébral, pour le système cardiovasculaire ou encore pour la muqueuse buccale, ces risques ayant justifié son inscription sur la liste I des substances vénéneuses, qui recense celles présentant les risques les plus élevés pour la santé. Données publiées par l’ANSES en juillet 2025, confirmant que les cas d’intoxication à la nicotine nécessitant une prise en charge médicale ont connu en France une progression significative aux cours des dernières années, particulièrement chez les adolescents, une dizaine d’entre eux ayant présenté, au cours de la période 2023-2024, un syndrome d’intoxication nicotinique sévère nécessitant une prise en charge en service d’urgences. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers, quand bien même l’ampleur des effets attachés à l’usage oral de produits contenant de la nicotine sur la santé humaine, notamment sur celle des jeunes, n’est pas connue avec précision, en raison du manque de recul et du faible nombre des études scientifiques indépendantes qui leur ont été consacrées, et à supposer même que l’usage de ces produits n’aurait qu’un effet d’entraînement limité vers le tabagisme, que les mesures de police édictées par le décret attaqué sont justifiées par l’existence d’un risque grave pour la santé des personnes et notamment celles des jeunes. Sociétés requérantes faisant valoir que les produits à usage oral contenant de la nicotine sont susceptibles de contribuer au sevrage tabagique et de participer ainsi à la lutte contre le tabagisme, que l’état du droit préexistant à l’intervention du décret attaqué, était suffisant pour garantir la protection de la santé humaine contre les risques associés à la consommation des produits à usage oral contenant de la nicotine et qu’il aurait été possible d’atteindre l’objectif de santé publique poursuivi par des mesures moins restrictives, telles que des interdictions limitées aux mineurs, et sans interdire notamment la fabrication des produits à usage oral contenant de la nicotine en vue de leur exportation Toutefois, premièrement, d’une part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité du bénéfice soit établie et, d’autre part, le décret attaqué exclut expressément du champ d’application des interdictions qu’il édicte les médicaments, les dispositifs médicaux et les matières premières à usage pharmaceutique et ne remet pas en cause, dès lors, la possibilité de produire et de commercialiser, dans le respect de la réglementation applicable aux médicaments, des produits de sevrage tabagique contenant de la nicotine. Deuxièmement, si les dispositions de l’article R. 5132-44-1 du code de la santé publique (CSP) soumettent, d’une manière générale, les substances et préparations relevant des listes I ou II qui ne constituent pas des médicaments aux dispositions des articles R. 5132-1 à R. 5132-26 du même code, ce qui implique, sous réserve notamment des dispositions de l’article R. 5132-2 relatives aux préparations contenant des substances classées à des doses ou concentrations très faibles, leur délivrance par un pharmacien sur prescription ou commande à usage professionnel d’un professionnel de santé et leur soumission à des prescriptions particulières quant à leur emballage et leur étiquetage, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ce régime, dont les requérantes soulignent d’ailleurs elles-mêmes les limites, notamment celles résultant des dispositions de l’article R. 5132-2 du code de la santé publique, permette d’atteindre avec la même efficacité les objectifs poursuivis par le décret attaqué, alors notamment que la ministre fait valoir le risque de confusion, dans l’esprit du public, que comporte la commercialisation en officine pharmaceutique de produits à usage oral contenant de la nicotine n’ayant pas le caractère de médicaments. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs poursuivis par le décret attaqué, dès lors notamment que les risques particuliers auxquels la consommation de nicotine expose les jeunes ne sont pas limités à ceux d’entre eux qui sont mineurs et que le mode de consommation de ces produits, non seulement comporte un risque important de surconsommation, mais encore, par sa discrétion, rend leur usage particulièrement difficile à contrôler. Quatrièmement, il ressort des pièces des dossiers que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits, qui concourt par elle-même à l’objectif de protection de la santé poursuivi par la réglementation litigieuse, renforce, en assurant son caractère systématique, la cohérence de cette réglementation et, partant, son effectivité, notamment en limitant les risques de développement d’un marché illégal sur le territoire national. Dans ces conditions, et alors même que la commercialisation des produits en cause serait autorisée dans d’autres Etats membres de l’Union européenne ou dans des Etats tiers, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’interdiction de la production, de la fabrication et de l’exportation de ces produits revêtirait un caractère disproportionné par rapport à l’objectif de santé publique poursuivi. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 5132-8 du code de la santé publique doit être écarté.
(2) Rappr., s’agissant de l’interdiction des sachets de nicotine en Polynésie française, CE, 23 décembre 2025, Haut-commissaire de la République en Polynésie française et autres, n°s 508403 508707 508794 508796 508825, T. pp. 417-662-763. (1) Cf, CE,16 octobre 1968, Union nationale des grandes pharmacies de France, sieur Grabez et Conseil national de l'Ordre des pharmaciens, n°s 69186 69206 70749, p. 488 ; CE, 2 mai 1990, et Syndicat national des médecins, chirurgiens, spécialistes et biologistes des hôpitaux publics, n° 86662, p. 107.
N° 509446
Mentionné aux tables du recueil Lebon
Lecture du lundi 13 juillet 2026
01-03-02-02-01 : Actes- Validité des actes administratifs - Forme et procédure- Procédure consultative- Consultation obligatoire- Conseil d`Etat.
Projets de décret – Gouvernement ne pouvant retenir un tiers texte (1) – Projet soumis au Conseil d’Etat pouvant résulter d’une saisine rectificative orale – Existence.
Lorsqu’un décret doit être pris en Conseil d’Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu’il avait soumis au Conseil d’Etat, le cas échéant correspondant au texte de la saisine rectificative présentée oralement lors de la séance au cours de laquelle la section administrative du Conseil d’Etat a examiné le projet du Gouvernement, et du texte le cas échéant adopté par ce dernier.
01-04-005 : Actes- Validité des actes administratifs - violation directe de la règle de droit- Constitution et principes de valeur constitutionnelle.
Liberté d’entreprendre – Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Méconnaissance – Absence (2).
Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. 1) Nouveaux produits à usage oral contenant de la nicotine, se présentant sous des formes diverses ayant été introduits sur le marché français, le développement rapide de ce marché étant soutenu par un marketing attractif qui favorise la consommation de ces produits, en particulier par les jeunes, et s’inscrit, comme le relève un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) publié en 2024, dans le cadre d’une stratégie de diversification de l’industrie du tabac visant à séduire les jeunes consommateurs. Nombreuses études scientifiques, mentionnées notamment dans un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) de janvier 2015, ayant établi le caractère addictif de la nicotine ainsi que les dangers qu’elle présente pour le fonctionnement cérébral et le bien-être mental, en particulier chez les jeunes en phase de développement cérébral, pour le système cardiovasculaire ou encore pour la muqueuse buccale, ces risques ayant justifié son inscription sur la liste I des substances vénéneuses, qui recense celles présentant les risques les plus élevés pour la santé. Données publiées par l’ANSES en juillet 2025, confirmant que les cas d’intoxication à la nicotine nécessitant une prise en charge médicale ont connu en France une progression significative aux cours des dernières années, particulièrement chez les adolescents, une dizaine d’entre eux ayant présenté, au cours de la période 2023-2024, un syndrome d’intoxication nicotinique sévère nécessitant une prise en charge en service d’urgences. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers, quand bien même l’ampleur des effets attachés à l’usage oral de produits contenant de la nicotine sur la santé humaine, notamment sur celle des jeunes, n’est pas connue avec précision, en raison du manque de recul et du faible nombre des études scientifiques indépendantes qui leur ont été consacrées, et à supposer même que l’usage de ces produits n’aurait qu’un effet d’entraînement limité vers le tabagisme, que les mesures de police édictées par le décret attaqué sont justifiées par l’existence d’un risque grave pour la santé des personnes et notamment celles des jeunes. Sociétés requérantes faisant valoir que les produits à usage oral contenant de la nicotine sont susceptibles de contribuer au sevrage tabagique et de participer ainsi à la lutte contre le tabagisme, que l’état du droit préexistant à l’intervention du décret attaqué, était suffisant pour garantir la protection de la santé humaine contre les risques associés à la consommation des produits à usage oral contenant de la nicotine et qu’il aurait été possible d’atteindre l’objectif de santé publique poursuivi par des mesures moins restrictives, telles que des interdictions limitées aux mineurs, et sans interdire notamment la fabrication des produits à usage oral contenant de la nicotine en vue de leur exportation Toutefois, premièrement, d’une part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité du bénéfice soit établie et, d’autre part, le décret attaqué exclut expressément du champ d’application des interdictions qu’il édicte les médicaments, les dispositifs médicaux et les matières premières à usage pharmaceutique et ne remet pas en cause, dès lors, la possibilité de produire et de commercialiser, dans le respect de la réglementation applicable aux médicaments, des produits de sevrage tabagique contenant de la nicotine. Deuxièmement, si les dispositions de l’article R. 5132-44-1 du code de la santé publique (CSP) soumettent, d’une manière générale, les substances et préparations relevant des listes I ou II qui ne constituent pas des médicaments aux dispositions des articles R. 5132-1 à R. 5132-26 du même code, ce qui implique, sous réserve notamment des dispositions de l’article R. 5132-2 relatives aux préparations contenant des substances classées à des doses ou concentrations très faibles, leur délivrance par un pharmacien sur prescription ou commande à usage professionnel d’un professionnel de santé et leur soumission à des prescriptions particulières quant à leur emballage et leur étiquetage, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ce régime, dont les requérantes soulignent d’ailleurs elles-mêmes les limites, notamment celles résultant des dispositions de l’article R. 5132-2 du code de la santé publique, permette d’atteindre avec la même efficacité les objectifs poursuivis par le décret attaqué, alors notamment que la ministre fait valoir le risque de confusion, dans l’esprit du public, que comporte la commercialisation en officine pharmaceutique de produits à usage oral contenant de la nicotine n’ayant pas le caractère de médicaments. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs poursuivis par le décret attaqué, dès lors notamment que les risques particuliers auxquels la consommation de nicotine expose les jeunes ne sont pas limités à ceux d’entre eux qui sont mineurs et que le mode de consommation de ces produits, non seulement comporte un risque important de surconsommation, mais encore, par sa discrétion, rend leur usage particulièrement difficile à contrôler. Quatrièmement, il ressort des pièces des dossiers que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits, qui concourt par elle-même à l’objectif de protection de la santé poursuivi par la réglementation litigieuse, renforce, en assurant son caractère systématique, la cohérence de cette réglementation et, partant, son effectivité, notamment en limitant les risques de développement d’un marché illégal sur le territoire national. Dans ces conditions, et alors même que la commercialisation des produits en cause serait autorisée dans d’autres Etats membres de l’Union européenne ou dans des Etats tiers, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’interdiction de la production, de la fabrication et de l’exportation de ces produits revêtirait un caractère disproportionné par rapport à l’objectif de santé publique poursuivi. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance de la liberté personnelle, de la liberté d’entreprendre et de la liberté du commerce et de l’industrie doivent, en tout état de cause, être écartés.
14-01-01-01-02 : Commerce, industrie, intervention économique de la puissance publique- Principes généraux- Principes généraux régissant l’intervention de la puissance publique dans l’activité économique- Réglementation des activités privées- Réglementation ne portant pas à la liberté une atteinte illégale.
Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Existence (2).
Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. 1) Nouveaux produits à usage oral contenant de la nicotine, se présentant sous des formes diverses ayant été introduits sur le marché français, le développement rapide de ce marché étant soutenu par un marketing attractif qui favorise la consommation de ces produits, en particulier par les jeunes, et s’inscrit, comme le relève un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) publié en 2024, dans le cadre d’une stratégie de diversification de l’industrie du tabac visant à séduire les jeunes consommateurs. Nombreuses études scientifiques, mentionnées notamment dans un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) de janvier 2015, ayant établi le caractère addictif de la nicotine ainsi que les dangers qu’elle présente pour le fonctionnement cérébral et le bien-être mental, en particulier chez les jeunes en phase de développement cérébral, pour le système cardiovasculaire ou encore pour la muqueuse buccale, ces risques ayant justifié son inscription sur la liste I des substances vénéneuses, qui recense celles présentant les risques les plus élevés pour la santé. Données publiées par l’ANSES en juillet 2025, confirmant que les cas d’intoxication à la nicotine nécessitant une prise en charge médicale ont connu en France une progression significative aux cours des dernières années, particulièrement chez les adolescents, une dizaine d’entre eux ayant présenté, au cours de la période 2023-2024, un syndrome d’intoxication nicotinique sévère nécessitant une prise en charge en service d’urgences. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers, quand bien même l’ampleur des effets attachés à l’usage oral de produits contenant de la nicotine sur la santé humaine, notamment sur celle des jeunes, n’est pas connue avec précision, en raison du manque de recul et du faible nombre des études scientifiques indépendantes qui leur ont été consacrées, et à supposer même que l’usage de ces produits n’aurait qu’un effet d’entraînement limité vers le tabagisme, que les mesures de police édictées par le décret attaqué sont justifiées par l’existence d’un risque grave pour la santé des personnes et notamment celles des jeunes. Sociétés requérantes faisant valoir que les produits à usage oral contenant de la nicotine sont susceptibles de contribuer au sevrage tabagique et de participer ainsi à la lutte contre le tabagisme, que l’état du droit préexistant à l’intervention du décret attaqué, était suffisant pour garantir la protection de la santé humaine contre les risques associés à la consommation des produits à usage oral contenant de la nicotine et qu’il aurait été possible d’atteindre l’objectif de santé publique poursuivi par des mesures moins restrictives, telles que des interdictions limitées aux mineurs, et sans interdire notamment la fabrication des produits à usage oral contenant de la nicotine en vue de leur exportation Toutefois, premièrement, d’une part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité du bénéfice soit établie et, d’autre part, le décret attaqué exclut expressément du champ d’application des interdictions qu’il édicte les médicaments, les dispositifs médicaux et les matières premières à usage pharmaceutique et ne remet pas en cause, dès lors, la possibilité de produire et de commercialiser, dans le respect de la réglementation applicable aux médicaments, des produits de sevrage tabagique contenant de la nicotine. Deuxièmement, si les dispositions de l’article R. 5132-44-1 du code de la santé publique (CSP) soumettent, d’une manière générale, les substances et préparations relevant des listes I ou II qui ne constituent pas des médicaments aux dispositions des articles R. 5132-1 à R. 5132-26 du même code, ce qui implique, sous réserve notamment des dispositions de l’article R. 5132-2 relatives aux préparations contenant des substances classées à des doses ou concentrations très faibles, leur délivrance par un pharmacien sur prescription ou commande à usage professionnel d’un professionnel de santé et leur soumission à des prescriptions particulières quant à leur emballage et leur étiquetage, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ce régime, dont les requérantes soulignent d’ailleurs elles-mêmes les limites, notamment celles résultant des dispositions de l’article R. 5132-2 du code de la santé publique, permette d’atteindre avec la même efficacité les objectifs poursuivis par le décret attaqué, alors notamment que la ministre fait valoir le risque de confusion, dans l’esprit du public, que comporte la commercialisation en officine pharmaceutique de produits à usage oral contenant de la nicotine n’ayant pas le caractère de médicaments. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs poursuivis par le décret attaqué, dès lors notamment que les risques particuliers auxquels la consommation de nicotine expose les jeunes ne sont pas limités à ceux d’entre eux qui sont mineurs et que le mode de consommation de ces produits, non seulement comporte un risque important de surconsommation, mais encore, par sa discrétion, rend leur usage particulièrement difficile à contrôler. Quatrièmement, il ressort des pièces des dossiers que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits, qui concourt par elle-même à l’objectif de protection de la santé poursuivi par la réglementation litigieuse, renforce, en assurant son caractère systématique, la cohérence de cette réglementation et, partant, son effectivité, notamment en limitant les risques de développement d’un marché illégal sur le territoire national. Dans ces conditions, et alors même que la commercialisation des produits en cause serait autorisée dans d’autres Etats membres de l’Union européenne ou dans des Etats tiers, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’interdiction de la production, de la fabrication et de l’exportation de ces produits revêtirait un caractère disproportionné par rapport à l’objectif de santé publique poursuivi. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance de la liberté personnelle, de la liberté d’entreprendre et de la liberté du commerce et de l’industrie doivent, en tout état de cause, être écartés.
15-03-02-01 : Union européenne- Application du droit de l’Union européenne par le juge administratif français- Renvoi préjudiciel à la Cour de justice- Interprétation du droit de l’Union.
Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives (art. 34 du TFUE) et constituant des restrictions à la liberté d’établissement, à la libre prestation de services et à la liberté d’entreprise – Raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier de telles mesures – Protection de la santé publique – 1) Interdiction sur le territoire national de l’offre, de la cession, de l’acquisition et de l’emploi de ces produits – Existence – 2) Interdiction de la production, de la fabrication, du transport, de l’importation, de l’exportation et de la détention de ces produits en vue de leur commercialisation dans un autre Etat membre – Difficulté sérieuse justifiant une question préjudicielle – Existence.
1) L’interdiction sur le territoire national, par le décret attaqué, de l’offre, de la cession, de l’acquisition et de l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine apparaît propre à garantir la réalisation de l’objectif ainsi poursuivi et n’excède pas ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Dans cette mesure, et eu égard à l’interprétation donnée par la Cour de justice de l’Union européenne de ces stipulations, en particulier par ses arrêts Swedish Match des 14 décembre 2004 (C-210/03) et 22 novembre 2018 (C-151/17), les dispositions du décret attaqué ne peuvent ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, être regardées comme contraires aux stipulations des articles 34, 35, 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, non plus qu’à l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. 2) Sociétés requérantes faisant valoir que la commercialisation et la consommation de ces produits sont licites dans d’autres Etats membres de l’Union européenne et qu’en l’absence d’harmonisation à l’échelle de l’Union des conditions de mise sur le marché de tels produits, le décret attaqué restreint excessivement la libre circulation des marchandises et les libertés de prestation de service et d’établissement en ne prévoyant pas d’exception à ces interdictions, à tout le moins dans le cas où les opérations en cause sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation des produits dans un autre Etat membre. Ministre relevant que certains Etats membres ont, comme les autorités françaises, interdit sur leur territoire les produits à usage oral contenant de la nicotine et faisant valoir que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits est seule à même d’assurer la cohérence et l’effectivité de la réglementation, en ce qu’elle permet de se prémunir plus efficacement contre le développement d’un marché illégal sur le territoire national, en particulier au moyen de commandes passées par internet, et qu’une différenciation selon la destination déclarée des produits serait excessivement difficile à mettre en œuvre par les services de contrôle. Renvoi à la Cour de justice de l’Union européenne de la question de savoir si une réglementation nationale qui, poursuivant l’objectif consistant à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, interdit, sur le territoire de l’Etat membre concerné, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi des produits à usage oral contenant de la nicotine peut, sans méconnaître les articles 34, 35, 49 et 56 du TFUE, interdire également, d’une manière générale, la production, le transport, l’importation, l’exportation et la détention de tels produits, lorsque que ces opérations sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation de ces produits dans un autre Etat membre.
15-05-01-02 : Union européenne- Règles applicables- Libertés de circulation- Libre circulation des marchandises.
Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives (art. 34 du TFUE) et constituant des restrictions à la liberté d’établissement, à la libre prestation de services et à la liberté d’entreprise – Raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier de telles mesures – Protection de la santé publique – 1) Interdiction sur le territoire national de l’offre, de la cession, de l’acquisition et de l’emploi de ces produits – Existence – 2) Interdiction de la production, de la fabrication, du transport, de l’importation, de l’exportation et de la détention de ces produits en vue de leur commercialisation dans un autre Etat membre – Difficulté sérieuse justifiant une question préjudicielle – Existence.
1) L’interdiction sur le territoire national, par le décret attaqué, de l’offre, de la cession, de l’acquisition et de l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine apparaît propre à garantir la réalisation de l’objectif ainsi poursuivi et n’excède pas ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Dans cette mesure, et eu égard à l’interprétation donnée par la Cour de justice de l’Union européenne de ces stipulations, en particulier par ses arrêts Swedish Match des 14 décembre 2004 (C-210/03) et 22 novembre 2018 (C-151/17), les dispositions du décret attaqué ne peuvent ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, être regardées comme contraires aux stipulations des articles 34, 35, 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, non plus qu’à l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. 2) Sociétés requérantes faisant valoir que la commercialisation et la consommation de ces produits sont licites dans d’autres Etats membres de l’Union européenne et qu’en l’absence d’harmonisation à l’échelle de l’Union des conditions de mise sur le marché de tels produits, le décret attaqué restreint excessivement la libre circulation des marchandises et les libertés de prestation de service et d’établissement en ne prévoyant pas d’exception à ces interdictions, à tout le moins dans le cas où les opérations en cause sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation des produits dans un autre Etat membre. Ministre relevant que certains Etats membres ont, comme les autorités françaises, interdit sur leur territoire les produits à usage oral contenant de la nicotine et faisant valoir que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits est seule à même d’assurer la cohérence et l’effectivité de la réglementation, en ce qu’elle permet de se prémunir plus efficacement contre le développement d’un marché illégal sur le territoire national, en particulier au moyen de commandes passées par internet, et qu’une différenciation selon la destination déclarée des produits serait excessivement difficile à mettre en œuvre par les services de contrôle. Renvoi à la Cour de justice de l’Union européenne de la question de savoir si une réglementation nationale qui, poursuivant l’objectif consistant à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, interdit, sur le territoire de l’Etat membre concerné, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi des produits à usage oral contenant de la nicotine peut, sans méconnaître les articles 34, 35, 49 et 56 du TFUE, interdire également, d’une manière générale, la production, le transport, l’importation, l’exportation et la détention de tels produits, lorsque que ces opérations sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation de ces produits dans un autre Etat membre.
61-03-06-01 : Santé publique- Lutte contre les maladies et dépendances- Lutte contre la toxicomanie- Lutte contre le tabagisme.
Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine sur le fondement de l’art. L. 5132-8 du CSP – 1) Mesure justifiée au regard de l’objectif de santé publique poursuivi et proportionnée aux risques – Existence (2) – 2) Mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives (art. 34 du TFUE) et constituant des restrictions à la liberté d’établissement, à la libre prestation de services et à la liberté d’entreprise – Raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier de telles mesures – Protection de la santé publique – a) Interdiction sur le territoire national de l’offre, de la cession, de l’acquisition et de l’emploi de ces produits – Existence – b) Interdiction de la production, de la fabrication, du transport, de l’importation, de l’exportation et de la détention de ces produits en vue de leur commercialisation dans un autre Etat membre – Difficulté sérieuse justifiant une question préjudicielle – Existence.
Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. 1) Nouveaux produits à usage oral contenant de la nicotine, se présentant sous des formes diverses ayant été introduits sur le marché français, le développement rapide de ce marché étant soutenu par un marketing attractif qui favorise la consommation de ces produits, en particulier par les jeunes, et s’inscrit, comme le relève un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) publié en 2024, dans le cadre d’une stratégie de diversification de l’industrie du tabac visant à séduire les jeunes consommateurs. Nombreuses études scientifiques, mentionnées notamment dans un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) de janvier 2015, ayant établi le caractère addictif de la nicotine ainsi que les dangers qu’elle présente pour le fonctionnement cérébral et le bien-être mental, en particulier chez les jeunes en phase de développement cérébral, pour le système cardiovasculaire ou encore pour la muqueuse buccale, ces risques ayant justifié son inscription sur la liste I des substances vénéneuses, qui recense celles présentant les risques les plus élevés pour la santé. Données publiées par l’ANSES en juillet 2025, confirmant que les cas d’intoxication à la nicotine nécessitant une prise en charge médicale ont connu en France une progression significative aux cours des dernières années, particulièrement chez les adolescents, une dizaine d’entre eux ayant présenté, au cours de la période 2023-2024, un syndrome d’intoxication nicotinique sévère nécessitant une prise en charge en service d’urgences. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers, quand bien même l’ampleur des effets attachés à l’usage oral de produits contenant de la nicotine sur la santé humaine, notamment sur celle des jeunes, n’est pas connue avec précision, en raison du manque de recul et du faible nombre des études scientifiques indépendantes qui leur ont été consacrées, et à supposer même que l’usage de ces produits n’aurait qu’un effet d’entraînement limité vers le tabagisme, que les mesures de police édictées par le décret attaqué sont justifiées par l’existence d’un risque grave pour la santé des personnes et notamment celles des jeunes. Sociétés requérantes faisant valoir que les produits à usage oral contenant de la nicotine sont susceptibles de contribuer au sevrage tabagique et de participer ainsi à la lutte contre le tabagisme, que l’état du droit préexistant à l’intervention du décret attaqué, était suffisant pour garantir la protection de la santé humaine contre les risques associés à la consommation des produits à usage oral contenant de la nicotine et qu’il aurait été possible d’atteindre l’objectif de santé publique poursuivi par des mesures moins restrictives, telles que des interdictions limitées aux mineurs, et sans interdire notamment la fabrication des produits à usage oral contenant de la nicotine en vue de leur exportation Toutefois, premièrement, d’une part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité du bénéfice soit établie et, d’autre part, le décret attaqué exclut expressément du champ d’application des interdictions qu’il édicte les médicaments, les dispositifs médicaux et les matières premières à usage pharmaceutique et ne remet pas en cause, dès lors, la possibilité de produire et de commercialiser, dans le respect de la réglementation applicable aux médicaments, des produits de sevrage tabagique contenant de la nicotine. Deuxièmement, si les dispositions de l’article R. 5132-44-1 du code de la santé publique (CSP) soumettent, d’une manière générale, les substances et préparations relevant des listes I ou II qui ne constituent pas des médicaments aux dispositions des articles R. 5132-1 à R. 5132-26 du même code, ce qui implique, sous réserve notamment des dispositions de l’article R. 5132-2 relatives aux préparations contenant des substances classées à des doses ou concentrations très faibles, leur délivrance par un pharmacien sur prescription ou commande à usage professionnel d’un professionnel de santé et leur soumission à des prescriptions particulières quant à leur emballage et leur étiquetage, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ce régime, dont les requérantes soulignent d’ailleurs elles-mêmes les limites, notamment celles résultant des dispositions de l’article R. 5132-2 du code de la santé publique, permette d’atteindre avec la même efficacité les objectifs poursuivis par le décret attaqué, alors notamment que la ministre fait valoir le risque de confusion, dans l’esprit du public, que comporte la commercialisation en officine pharmaceutique de produits à usage oral contenant de la nicotine n’ayant pas le caractère de médicaments. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs poursuivis par le décret attaqué, dès lors notamment que les risques particuliers auxquels la consommation de nicotine expose les jeunes ne sont pas limités à ceux d’entre eux qui sont mineurs et que le mode de consommation de ces produits, non seulement comporte un risque important de surconsommation, mais encore, par sa discrétion, rend leur usage particulièrement difficile à contrôler. Quatrièmement, il ressort des pièces des dossiers que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits, qui concourt par elle-même à l’objectif de protection de la santé poursuivi par la réglementation litigieuse, renforce, en assurant son caractère systématique, la cohérence de cette réglementation et, partant, son effectivité, notamment en limitant les risques de développement d’un marché illégal sur le territoire national. Dans ces conditions, et alors même que la commercialisation des produits en cause serait autorisée dans d’autres Etats membres de l’Union européenne ou dans des Etats tiers, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’interdiction de la production, de la fabrication et de l’exportation de ces produits revêtirait un caractère disproportionné par rapport à l’objectif de santé publique poursuivi. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 5132-8 du code de la santé publique doit être écarté. 2) a) Pour les raisons indiquées ci-dessus, les mesures d’interdiction prévues par le décret attaqué apparaissent propres à garantir la réalisation de l’objectif de santé publique poursuivi et n’excède pas ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Dans cette mesure, et eu égard à l’interprétation donnée par la Cour de justice de l’Union européenne de ces stipulations, en particulier par ses arrêts Swedish Match des 14 décembre 2004 (C-210/03) et 22 novembre 2018 (C-151/17), les dispositions du décret attaqué ne peuvent ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, être regardées comme contraires aux stipulations des articles 34, 35, 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), non plus qu’à l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. b) Sociétés requérantes faisant valoir que la commercialisation et la consommation de ces produits sont licites dans d’autres Etats membres de l’Union européenne et qu’en l’absence d’harmonisation à l’échelle de l’Union des conditions de mise sur le marché de tels produits, le décret attaqué restreint excessivement la libre circulation des marchandises et les libertés de prestation de service et d’établissement en ne prévoyant pas d’exception à ces interdictions, à tout le moins dans le cas où les opérations en cause sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation des produits dans un autre Etat membre. Ministre relevant que certains Etats membres ont, comme les autorités françaises, interdit sur leur territoire les produits à usage oral contenant de la nicotine et faisant valoir que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits est seule à même d’assurer la cohérence et l’effectivité de la réglementation, en ce qu’elle permet de se prémunir plus efficacement contre le développement d’un marché illégal sur le territoire national, en particulier au moyen de commandes passées par internet, et qu’une différenciation selon la destination déclarée des produits serait excessivement difficile à mettre en œuvre par les services de contrôle. Renvoi à la Cour de justice de l’Union européenne de la question, déterminante pour la solution du litige et présentant une difficulté sérieuse, de savoir si une réglementation nationale qui, poursuivant l’objectif consistant à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, particulièrement pour les jeunes, interdit, sur le territoire de l’Etat membre concerné, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi des produits à usage oral contenant de la nicotine peut, sans méconnaître les articles 34, 35, 49 et 56 du TFUE, interdire également, d’une manière générale, la production, le transport, l’importation, l’exportation et la détention de tels produits, lorsque que ces opérations sont effectuées exclusivement en vue de la commercialisation de ces produits dans un autre Etat membre.
61-043 : Santé publique- Substances vénéneuses.
Faculté de réglementer les substances stupéfiantes (art. L. 5132-8 du CSP) – Mesures devant être justifiées au regard de l’objectif de santé publique poursuivi et proportionnées aux risques – Illustration – Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Légalité – Existence.
Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. 1) Nouveaux produits à usage oral contenant de la nicotine, se présentant sous des formes diverses ayant été introduits sur le marché français, le développement rapide de ce marché étant soutenu par un marketing attractif qui favorise la consommation de ces produits, en particulier par les jeunes, et s’inscrit, comme le relève un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) publié en 2024, dans le cadre d’une stratégie de diversification de l’industrie du tabac visant à séduire les jeunes consommateurs. Nombreuses études scientifiques, mentionnées notamment dans un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) de janvier 2015, ayant établi le caractère addictif de la nicotine ainsi que les dangers qu’elle présente pour le fonctionnement cérébral et le bien-être mental, en particulier chez les jeunes en phase de développement cérébral, pour le système cardiovasculaire ou encore pour la muqueuse buccale, ces risques ayant justifié son inscription sur la liste I des substances vénéneuses, qui recense celles présentant les risques les plus élevés pour la santé. Données publiées par l’ANSES en juillet 2025, confirmant que les cas d’intoxication à la nicotine nécessitant une prise en charge médicale ont connu en France une progression significative aux cours des dernières années, particulièrement chez les adolescents, une dizaine d’entre eux ayant présenté, au cours de la période 2023-2024, un syndrome d’intoxication nicotinique sévère nécessitant une prise en charge en service d’urgences. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers, quand bien même l’ampleur des effets attachés à l’usage oral de produits contenant de la nicotine sur la santé humaine, notamment sur celle des jeunes, n’est pas connue avec précision, en raison du manque de recul et du faible nombre des études scientifiques indépendantes qui leur ont été consacrées, et à supposer même que l’usage de ces produits n’aurait qu’un effet d’entraînement limité vers le tabagisme, que les mesures de police édictées par le décret attaqué sont justifiées par l’existence d’un risque grave pour la santé des personnes et notamment celles des jeunes. Sociétés requérantes faisant valoir que les produits à usage oral contenant de la nicotine sont susceptibles de contribuer au sevrage tabagique et de participer ainsi à la lutte contre le tabagisme, que l’état du droit préexistant à l’intervention du décret attaqué, était suffisant pour garantir la protection de la santé humaine contre les risques associés à la consommation des produits à usage oral contenant de la nicotine et qu’il aurait été possible d’atteindre l’objectif de santé publique poursuivi par des mesures moins restrictives, telles que des interdictions limitées aux mineurs, et sans interdire notamment la fabrication des produits à usage oral contenant de la nicotine en vue de leur exportation Toutefois, premièrement, d’une part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité du bénéfice soit établie et, d’autre part, le décret attaqué exclut expressément du champ d’application des interdictions qu’il édicte les médicaments, les dispositifs médicaux et les matières premières à usage pharmaceutique et ne remet pas en cause, dès lors, la possibilité de produire et de commercialiser, dans le respect de la réglementation applicable aux médicaments, des produits de sevrage tabagique contenant de la nicotine. Deuxièmement, si les dispositions de l’article R. 5132-44-1 du code de la santé publique (CSP) soumettent, d’une manière générale, les substances et préparations relevant des listes I ou II qui ne constituent pas des médicaments aux dispositions des articles R. 5132-1 à R. 5132-26 du même code, ce qui implique, sous réserve notamment des dispositions de l’article R. 5132-2 relatives aux préparations contenant des substances classées à des doses ou concentrations très faibles, leur délivrance par un pharmacien sur prescription ou commande à usage professionnel d’un professionnel de santé et leur soumission à des prescriptions particulières quant à leur emballage et leur étiquetage, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ce régime, dont les requérantes soulignent d’ailleurs elles-mêmes les limites, notamment celles résultant des dispositions de l’article R. 5132-2 du code de la santé publique, permette d’atteindre avec la même efficacité les objectifs poursuivis par le décret attaqué, alors notamment que la ministre fait valoir le risque de confusion, dans l’esprit du public, que comporte la commercialisation en officine pharmaceutique de produits à usage oral contenant de la nicotine n’ayant pas le caractère de médicaments. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs poursuivis par le décret attaqué, dès lors notamment que les risques particuliers auxquels la consommation de nicotine expose les jeunes ne sont pas limités à ceux d’entre eux qui sont mineurs et que le mode de consommation de ces produits, non seulement comporte un risque important de surconsommation, mais encore, par sa discrétion, rend leur usage particulièrement difficile à contrôler. Quatrièmement, il ressort des pièces des dossiers que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits, qui concourt par elle-même à l’objectif de protection de la santé poursuivi par la réglementation litigieuse, renforce, en assurant son caractère systématique, la cohérence de cette réglementation et, partant, son effectivité, notamment en limitant les risques de développement d’un marché illégal sur le territoire national. Dans ces conditions, et alors même que la commercialisation des produits en cause serait autorisée dans d’autres Etats membres de l’Union européenne ou dans des Etats tiers, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’interdiction de la production, de la fabrication et de l’exportation de ces produits revêtirait un caractère disproportionné par rapport à l’objectif de santé publique poursuivi. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 5132-8 du code de la santé publique doit être écarté.
61-044 : Santé publique- Stupéfiants.
Faculté de réglementer ces substances (art. L. 5132-8 du CSP) – Mesures devant être justifiées au regard de l’objectif de santé publique poursuivi et proportionnées aux risques – Illustration – Interdiction des produits à usage oral contenant de la nicotine – Légalité – Existence.
Décret attaqué interdisant la production, la fabrication, le transport, l’importation, l’exportation, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de produits à usage oral contenant de la nicotine sur le territoire national. 1) Nouveaux produits à usage oral contenant de la nicotine, se présentant sous des formes diverses ayant été introduits sur le marché français, le développement rapide de ce marché étant soutenu par un marketing attractif qui favorise la consommation de ces produits, en particulier par les jeunes, et s’inscrit, comme le relève un rapport de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) publié en 2024, dans le cadre d’une stratégie de diversification de l’industrie du tabac visant à séduire les jeunes consommateurs. Nombreuses études scientifiques, mentionnées notamment dans un avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) de janvier 2015, ayant établi le caractère addictif de la nicotine ainsi que les dangers qu’elle présente pour le fonctionnement cérébral et le bien-être mental, en particulier chez les jeunes en phase de développement cérébral, pour le système cardiovasculaire ou encore pour la muqueuse buccale, ces risques ayant justifié son inscription sur la liste I des substances vénéneuses, qui recense celles présentant les risques les plus élevés pour la santé. Données publiées par l’ANSES en juillet 2025, confirmant que les cas d’intoxication à la nicotine nécessitant une prise en charge médicale ont connu en France une progression significative aux cours des dernières années, particulièrement chez les adolescents, une dizaine d’entre eux ayant présenté, au cours de la période 2023-2024, un syndrome d’intoxication nicotinique sévère nécessitant une prise en charge en service d’urgences. Ainsi, il ressort des pièces des dossiers, quand bien même l’ampleur des effets attachés à l’usage oral de produits contenant de la nicotine sur la santé humaine, notamment sur celle des jeunes, n’est pas connue avec précision, en raison du manque de recul et du faible nombre des études scientifiques indépendantes qui leur ont été consacrées, et à supposer même que l’usage de ces produits n’aurait qu’un effet d’entraînement limité vers le tabagisme, que les mesures de police édictées par le décret attaqué sont justifiées par l’existence d’un risque grave pour la santé des personnes et notamment celles des jeunes. Sociétés requérantes faisant valoir que les produits à usage oral contenant de la nicotine sont susceptibles de contribuer au sevrage tabagique et de participer ainsi à la lutte contre le tabagisme, que l’état du droit préexistant à l’intervention du décret attaqué, était suffisant pour garantir la protection de la santé humaine contre les risques associés à la consommation des produits à usage oral contenant de la nicotine et qu’il aurait été possible d’atteindre l’objectif de santé publique poursuivi par des mesures moins restrictives, telles que des interdictions limitées aux mineurs, et sans interdire notamment la fabrication des produits à usage oral contenant de la nicotine en vue de leur exportation Toutefois, premièrement, d’une part, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la réalité du bénéfice soit établie et, d’autre part, le décret attaqué exclut expressément du champ d’application des interdictions qu’il édicte les médicaments, les dispositifs médicaux et les matières premières à usage pharmaceutique et ne remet pas en cause, dès lors, la possibilité de produire et de commercialiser, dans le respect de la réglementation applicable aux médicaments, des produits de sevrage tabagique contenant de la nicotine. Deuxièmement, si les dispositions de l’article R. 5132-44-1 du code de la santé publique (CSP) soumettent, d’une manière générale, les substances et préparations relevant des listes I ou II qui ne constituent pas des médicaments aux dispositions des articles R. 5132-1 à R. 5132-26 du même code, ce qui implique, sous réserve notamment des dispositions de l’article R. 5132-2 relatives aux préparations contenant des substances classées à des doses ou concentrations très faibles, leur délivrance par un pharmacien sur prescription ou commande à usage professionnel d’un professionnel de santé et leur soumission à des prescriptions particulières quant à leur emballage et leur étiquetage, il ne ressort pas des pièces des dossiers que ce régime, dont les requérantes soulignent d’ailleurs elles-mêmes les limites, notamment celles résultant des dispositions de l’article R. 5132-2 du code de la santé publique, permette d’atteindre avec la même efficacité les objectifs poursuivis par le décret attaqué, alors notamment que la ministre fait valoir le risque de confusion, dans l’esprit du public, que comporte la commercialisation en officine pharmaceutique de produits à usage oral contenant de la nicotine n’ayant pas le caractère de médicaments. Troisièmement, il ne ressort pas des pièces des dossiers que des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs poursuivis par le décret attaqué, dès lors notamment que les risques particuliers auxquels la consommation de nicotine expose les jeunes ne sont pas limités à ceux d’entre eux qui sont mineurs et que le mode de consommation de ces produits, non seulement comporte un risque important de surconsommation, mais encore, par sa discrétion, rend leur usage particulièrement difficile à contrôler. Quatrièmement, il ressort des pièces des dossiers que l’interdiction de l’ensemble des activités impliquant ces produits, qui concourt par elle-même à l’objectif de protection de la santé poursuivi par la réglementation litigieuse, renforce, en assurant son caractère systématique, la cohérence de cette réglementation et, partant, son effectivité, notamment en limitant les risques de développement d’un marché illégal sur le territoire national. Dans ces conditions, et alors même que la commercialisation des produits en cause serait autorisée dans d’autres Etats membres de l’Union européenne ou dans des Etats tiers, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l’interdiction de la production, de la fabrication et de l’exportation de ces produits revêtirait un caractère disproportionné par rapport à l’objectif de santé publique poursuivi. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 5132-8 du code de la santé publique doit être écarté.
(2) Rappr., s’agissant de l’interdiction des sachets de nicotine en Polynésie française, CE, 23 décembre 2025, Haut-commissaire de la République en Polynésie française et autres, n°s 508403 508707 508794 508796 508825, T. pp. 417-662-763. (1) Cf, CE,16 octobre 1968, Union nationale des grandes pharmacies de France, sieur Grabez et Conseil national de l'Ordre des pharmaciens, n°s 69186 69206 70749, p. 488 ; CE, 2 mai 1990, et Syndicat national des médecins, chirurgiens, spécialistes et biologistes des hôpitaux publics, n° 86662, p. 107.