Conseil d'État
N° 463162
ECLI:FR:CECHR:2022:463162.20220701
Inédit au recueil Lebon
5ème - 6ème chambres réunies
Mme Natacha Chicot, rapporteur
M. Maxime Boutron, rapporteur public
SCP SPINOSI, avocats
Lecture du vendredi 1 juillet 2022
Vu la procédure suivante :
Par deux mémoires, enregistrés les 13 avril et 16 juin 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, l'association Reporters sans frontières (RSF) demande au Conseil d'Etat, à l'appui de sa requête tendant à l'annulation de la décision du 5 avril 2022 par laquelle l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle (ARCOM) a rejeté sa demande tendant à ce qu'elle adresse une mise en demeure à l'éditeur du service de télévision " CNews " sur le fondement de l'article 42 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des dispositions des articles 3-1, 13 et 42 de cette loi.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- la loi n°2016-1524 du 14 novembre 2016 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Natacha Chicot, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de l'association Reporters sans frontières.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
2. Aux termes de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, à laquelle se réfère le Préambule de la Constitution : " La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'Homme : tout Citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi ". Aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi fixe les règles concernant : / - (...) la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ; (...) ". Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et en particulier des décisions n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, n° 93-333 DC du 21 janvier 1994 et n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000, que " la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent les moyens de communication audiovisuels n'était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur privé que dans celui du secteur public, de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractère différent dans le respect de l'impératif d'honnêteté de l'information " et que " l'objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 précité soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché ". Il appartient au législateur, dans le cadre de sa compétence, de fixer les règles relatives tant à la liberté de communication qu'au pluralisme et l'indépendance des médias, qui constituent des objectifs de valeur constitutionnelle.
3. L'association Reporters sans frontières (RSF) soutient qu'en édictant les dispositions des articles 3-1, 13 et 42 de la loi du 30 septembre 1986, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence pour s'être abstenu de définir les garanties légales propres à assurer le respect de la libre communication des pensées et des opinions consacrée à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'objectif à valeur constitutionnelle de pluralisme et d'indépendance des médias, en particulier faute d'avoir prévu un dispositif à même de prévenir les ingérences excessives des actionnaires dans la ligne éditoriale des éditeurs de service.
4. Eu égard à son argumentation, l'association requérante doit être regardée comme ne critiquant la constitutionnalité des dispositions de l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986 qu'en ce qui concerne son troisième alinéa.
5. D 'une part, aux termes du troisième alinéa de l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986 : " L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique garantit l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information et des programmes qui y concourent, sous réserve de l'article 1er de la présente loi. A cet effet, elle veille notamment à ce que les conventions conclues en application de la présente loi avec les éditeurs de services de télévision et de radio garantissent le respect de l'article 2 bis de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Elle veille à ce que la diversité de la société française soit représentée dans les programmes des services de communication audiovisuelle et que cette représentation soit exempte de préjugés. Elle s'assure que les intérêts économiques des actionnaires des éditeurs de services de communication audiovisuelle et de leurs annonceurs ne portent aucune atteinte à ces principes. " Aux termes de l'article 13 de la même loi : " L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique assure le respect de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans les programmes des services de radio et de télévision, en particulier pour les émissions d'information politique et générale. / Les services de radio et de télévision transmettent les données relatives aux temps d'intervention des personnalités politiques dans les journaux et les bulletins d'information, les magazines et les autres émissions des programmes à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique selon les conditions de périodicité et de format que l'autorité détermine. L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique communique chaque mois aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat et aux responsables des différents partis politiques représentés au Parlement le relevé des temps d'intervention des personnalités politiques dans les journaux et les bulletins d'information, les magazines et les autres émissions des programmes. Ce relevé est également publié dans un format ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. " Aux termes de l'article 42 de cette loi : " Les éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle et les opérateurs de réseaux satellitaires peuvent être mis en demeure de respecter les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs et réglementaires et par les principes définis aux articles 1er et 3-1. / L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique rend publiques ces mises en demeure. / Les organisations professionnelles et syndicales représentatives du secteur de la communication audiovisuelle, les organismes de gestion collective mentionnés à l'article L. 321-1 du code de la propriété intellectuelle, les organisations de défense de la liberté de l'information reconnues d'utilité publique en France, les offices publics des langues régionales et les associations concourant à la promotion des langues et cultures régionales, les associations familiales et les associations de défense des droits des femmes ainsi que les associations ayant dans leur objet social la défense des intérêts des téléspectateurs peuvent demander à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique d'engager la procédure de mise en demeure prévue au premier alinéa du présent article. / Pour l'accomplissement des missions prévues aux 2° et 3° de l'article 4 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, le Défenseur des droits peut demander à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique d'engager la procédure de mise en demeure prévue au premier alinéa du présent article. "
6. D'autre part, il résulte également de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 que le respect de l'honnêteté et du pluralisme de l'information et des programmes est au nombre des exigences prises en compte dans la délivrance des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique pour tout nouveau service diffusé par voie hertzienne terrestre autre que ceux exploités par les sociétés nationales de programme et qui fait l'objet d'une convention passée avec l'ARCOM au nom de l'Etat. Enfin, l'article 30-8 de la même loi, issu de la loi du 14 novembre 2016 visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias, dispose que : " Un comité relatif à l'honnêteté, à l'indépendance et au pluralisme de l'information et des programmes composé de personnalités indépendantes est institué auprès de toute personne morale éditrice d'un service de radio généraliste à vocation nationale ou de télévision qui diffuse, par voie hertzienne terrestre, des émissions d'information politique et générale. Chargé de contribuer au respect des principes énoncés au troisième alinéa de l'article 3-1, il peut se saisir ou être consulté à tout moment par les organes dirigeants de la personne morale, par le médiateur lorsqu'il existe ou par toute personne. Il informe l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique de tout fait susceptible de contrevenir à ces principes. Cette information est transmise concomitamment aux organes dirigeants de la personne morale éditrice. Il rend public son bilan annuel. "
7. En application des dispositions citées aux points 5 et 6, l'ARCOM est chargée de veiller au respect de la liberté de communication et de l'objectif à valeur constitutionnelle de pluralisme et d'indépendance des médias par les services de radio et de télévision. Eu égard aux prérogatives dont, en l'état de la législation, elle est dotée à cette fin, en particulier son pouvoir de mise en demeure et de sanction qu'elle est susceptible d'exercer notamment sur saisine des organisations de défense de la liberté de l'information reconnues d'utilité publique en France ou sur la base des informations transmises par le comité de personnalités prévu par l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, et qu'elle exerce sous le contrôle du juge, y compris en cas de carence dans l'exercice de ces prérogatives, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions contestées seraient entachées d'une incompétence négative de nature à priver de garantie légale les exigences constitutionnelles rappelées au point 2.
8. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de ce qu'il serait porté atteinte à la liberté de communication et d'expression ainsi que, en tout état de cause, à l'objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme et d'indépendance des médias ne soulève pas de question nouvelle ou présentant un caractère sérieux.
9. Il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association Reporters sans frontières.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Reporters sans frontières, à la société d'exploitation d'un service d'information, à la ministre de la culture et à la Première ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 27 juin 2022 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Suzanne Von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, conseillers d'Etat et Mme Natacha Chicot, maître des requêtes-rapporteure .
Rendu le 1er juillet 2022.
Le président :
Signé : M. Christophe Chantepy
La rapporteure :
Signé : Mme Natacha Chicot
La secrétaire :
Signé : Mme Anne-Lise Calvaire
N° 463162
ECLI:FR:CECHR:2022:463162.20220701
Inédit au recueil Lebon
5ème - 6ème chambres réunies
Mme Natacha Chicot, rapporteur
M. Maxime Boutron, rapporteur public
SCP SPINOSI, avocats
Lecture du vendredi 1 juillet 2022
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par deux mémoires, enregistrés les 13 avril et 16 juin 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, l'association Reporters sans frontières (RSF) demande au Conseil d'Etat, à l'appui de sa requête tendant à l'annulation de la décision du 5 avril 2022 par laquelle l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle (ARCOM) a rejeté sa demande tendant à ce qu'elle adresse une mise en demeure à l'éditeur du service de télévision " CNews " sur le fondement de l'article 42 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des dispositions des articles 3-1, 13 et 42 de cette loi.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- la loi n°2016-1524 du 14 novembre 2016 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Natacha Chicot, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de l'association Reporters sans frontières.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
2. Aux termes de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, à laquelle se réfère le Préambule de la Constitution : " La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'Homme : tout Citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi ". Aux termes de l'article 34 de la Constitution : " La loi fixe les règles concernant : / - (...) la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ; (...) ". Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et en particulier des décisions n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, n° 93-333 DC du 21 janvier 1994 et n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000, que " la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent les moyens de communication audiovisuels n'était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur privé que dans celui du secteur public, de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractère différent dans le respect de l'impératif d'honnêteté de l'information " et que " l'objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 précité soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché ". Il appartient au législateur, dans le cadre de sa compétence, de fixer les règles relatives tant à la liberté de communication qu'au pluralisme et l'indépendance des médias, qui constituent des objectifs de valeur constitutionnelle.
3. L'association Reporters sans frontières (RSF) soutient qu'en édictant les dispositions des articles 3-1, 13 et 42 de la loi du 30 septembre 1986, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence pour s'être abstenu de définir les garanties légales propres à assurer le respect de la libre communication des pensées et des opinions consacrée à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'objectif à valeur constitutionnelle de pluralisme et d'indépendance des médias, en particulier faute d'avoir prévu un dispositif à même de prévenir les ingérences excessives des actionnaires dans la ligne éditoriale des éditeurs de service.
4. Eu égard à son argumentation, l'association requérante doit être regardée comme ne critiquant la constitutionnalité des dispositions de l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986 qu'en ce qui concerne son troisième alinéa.
5. D 'une part, aux termes du troisième alinéa de l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986 : " L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique garantit l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information et des programmes qui y concourent, sous réserve de l'article 1er de la présente loi. A cet effet, elle veille notamment à ce que les conventions conclues en application de la présente loi avec les éditeurs de services de télévision et de radio garantissent le respect de l'article 2 bis de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Elle veille à ce que la diversité de la société française soit représentée dans les programmes des services de communication audiovisuelle et que cette représentation soit exempte de préjugés. Elle s'assure que les intérêts économiques des actionnaires des éditeurs de services de communication audiovisuelle et de leurs annonceurs ne portent aucune atteinte à ces principes. " Aux termes de l'article 13 de la même loi : " L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique assure le respect de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans les programmes des services de radio et de télévision, en particulier pour les émissions d'information politique et générale. / Les services de radio et de télévision transmettent les données relatives aux temps d'intervention des personnalités politiques dans les journaux et les bulletins d'information, les magazines et les autres émissions des programmes à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique selon les conditions de périodicité et de format que l'autorité détermine. L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique communique chaque mois aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat et aux responsables des différents partis politiques représentés au Parlement le relevé des temps d'intervention des personnalités politiques dans les journaux et les bulletins d'information, les magazines et les autres émissions des programmes. Ce relevé est également publié dans un format ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. " Aux termes de l'article 42 de cette loi : " Les éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle et les opérateurs de réseaux satellitaires peuvent être mis en demeure de respecter les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs et réglementaires et par les principes définis aux articles 1er et 3-1. / L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique rend publiques ces mises en demeure. / Les organisations professionnelles et syndicales représentatives du secteur de la communication audiovisuelle, les organismes de gestion collective mentionnés à l'article L. 321-1 du code de la propriété intellectuelle, les organisations de défense de la liberté de l'information reconnues d'utilité publique en France, les offices publics des langues régionales et les associations concourant à la promotion des langues et cultures régionales, les associations familiales et les associations de défense des droits des femmes ainsi que les associations ayant dans leur objet social la défense des intérêts des téléspectateurs peuvent demander à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique d'engager la procédure de mise en demeure prévue au premier alinéa du présent article. / Pour l'accomplissement des missions prévues aux 2° et 3° de l'article 4 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, le Défenseur des droits peut demander à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique d'engager la procédure de mise en demeure prévue au premier alinéa du présent article. "
6. D'autre part, il résulte également de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 que le respect de l'honnêteté et du pluralisme de l'information et des programmes est au nombre des exigences prises en compte dans la délivrance des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique pour tout nouveau service diffusé par voie hertzienne terrestre autre que ceux exploités par les sociétés nationales de programme et qui fait l'objet d'une convention passée avec l'ARCOM au nom de l'Etat. Enfin, l'article 30-8 de la même loi, issu de la loi du 14 novembre 2016 visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias, dispose que : " Un comité relatif à l'honnêteté, à l'indépendance et au pluralisme de l'information et des programmes composé de personnalités indépendantes est institué auprès de toute personne morale éditrice d'un service de radio généraliste à vocation nationale ou de télévision qui diffuse, par voie hertzienne terrestre, des émissions d'information politique et générale. Chargé de contribuer au respect des principes énoncés au troisième alinéa de l'article 3-1, il peut se saisir ou être consulté à tout moment par les organes dirigeants de la personne morale, par le médiateur lorsqu'il existe ou par toute personne. Il informe l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique de tout fait susceptible de contrevenir à ces principes. Cette information est transmise concomitamment aux organes dirigeants de la personne morale éditrice. Il rend public son bilan annuel. "
7. En application des dispositions citées aux points 5 et 6, l'ARCOM est chargée de veiller au respect de la liberté de communication et de l'objectif à valeur constitutionnelle de pluralisme et d'indépendance des médias par les services de radio et de télévision. Eu égard aux prérogatives dont, en l'état de la législation, elle est dotée à cette fin, en particulier son pouvoir de mise en demeure et de sanction qu'elle est susceptible d'exercer notamment sur saisine des organisations de défense de la liberté de l'information reconnues d'utilité publique en France ou sur la base des informations transmises par le comité de personnalités prévu par l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, et qu'elle exerce sous le contrôle du juge, y compris en cas de carence dans l'exercice de ces prérogatives, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions contestées seraient entachées d'une incompétence négative de nature à priver de garantie légale les exigences constitutionnelles rappelées au point 2.
8. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de ce qu'il serait porté atteinte à la liberté de communication et d'expression ainsi que, en tout état de cause, à l'objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme et d'indépendance des médias ne soulève pas de question nouvelle ou présentant un caractère sérieux.
9. Il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association Reporters sans frontières.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Reporters sans frontières, à la société d'exploitation d'un service d'information, à la ministre de la culture et à la Première ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 27 juin 2022 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Suzanne Von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, conseillers d'Etat et Mme Natacha Chicot, maître des requêtes-rapporteure .
Rendu le 1er juillet 2022.
Le président :
Signé : M. Christophe Chantepy
La rapporteure :
Signé : Mme Natacha Chicot
La secrétaire :
Signé : Mme Anne-Lise Calvaire