Conseil d'État
N° 499779
ECLI:FR:CECHR:2026:499779.20261002
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème et 5ème chambres réunies
M. Jacques-Henri Stahl, président
M. Jean-Baptiste Butlen, rapporteur
Mme Maïlys Lange, rapporteure publique
SELAS FROGER & ZAJDELA, avocats
Lecture du vendredi 2 octobre 2026
Vu la procédure suivante :
La société Centrale Solaire des Nénuphars a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du 22 janvier 2023 et l’arrêté du 8 janvier 2024 par lesquels le préfet de la Gironde a refusé de faire droit à sa demande de permis de construire pour une centrale photovoltaïque flottante, ensemble les décisions implicites de rejet opposées à ses recours gracieux.
Par une ordonnance n° 2301395 du 22 janvier 2024, le tribunal administratif de Bordeaux a transmis la demande de la société à la cour administrative de Bordeaux, sur le fondement de l’article R. 311-6 du code de justice administrative.
Par un arrêt n° 24BX00188 du 17 octobre 2024, la cour administrative de Bordeaux a rejeté cette demande.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 17 décembre 2024 et 17 mars 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Centrale Solaire des Nénuphars demande au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler cet arrêt ;
2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l’arrêt attaqué est entaché :
- d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation en ce que la cour a écarté le moyen tiré de ce que le plan de prévention des risques d’inondation n’était pas applicable à la centrale photovoltaïque flottante en cause ;
- d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation en ce qu’elle a écarté le moyen tiré de ce que la décision du préfet méconnaissait l’article L. 562-4-2 du code de l’environnement ;
- d’erreur de droit et de dénaturation des pièces du dossier en ce qu’elle a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et 2.2 du plan de prévention des risques d’inondation.
Le pourvoi a été communiqué à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, qui n’a pas produit de mémoire.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l’environnement ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Baptiste Butlen, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Maïlys Lange, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SELAS Froger et Zajdela, avocat de la société Centrale Solaire des Nénuphars ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Centrale Solaire des Nénuphars a déposé une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque flottante sur un plan d’eau situé sur le territoire de la commune de Génissac (Gironde). Le silence gardé par le préfet à compter de la réception du rapport du commissaire enquêteur a fait naître, le 22 janvier 2023, une décision implicite de rejet qui a été suivie, le 8 janvier 2024, d’un arrêté exprès de refus. Pour rejeter cette demande de permis de construire, le préfet s’est fondé sur le motif que le projet est situé en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondations (PPRi) des Vallées de la Dordogne et de l’Isle, secteur du Libournais et que, par sa nature et ses caractéristiques, le projet ne relève d’aucune des exceptions prévues par ce plan permettant de déroger au principe d’interdiction d’implantation en zone d’aléa fort. La société a demandé au tribunal administratif de Bordeaux l’annulation pour excès de pouvoir de ces deux décisions. Ce tribunal a transmis le dossier à la cour administrative d’appel de Bordeaux, sur le fondement de l’article R. 311-6 du code de justice administrative, laquelle a rejeté la demande de la société par une décision du 17 octobre 2024. La société requérante se pourvoit en cassation contre cet arrêt.
2. En premier lieu, il ne ressort pas des écritures de la société devant les juges du fond que ceux-ci auraient été saisis, avant la clôture de l’instruction, d’une argumentation soutenant que la centrale photovoltaïque flottante en cause ne pouvait être qualifiée de construction au sens du PPRi. Dès lors, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la cour aurait commis une erreur de droit et entaché son arrêt d’une insuffisance de motivation en ne se prononçant pas sur ce point.
3. En deuxième lieu, selon le II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, les plans de prévention des risques naturels prévisibles « ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation (…) notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines (…) / 5° De définir, dans les zones mentionnées aux mêmes 1° et 2°, des exceptions aux interdictions ou aux prescriptions afin de ne pas s'opposer à l'implantation d'installations de production d'énergie solaire dès lors qu'il n'en résulte pas une aggravation des risques ». Aux termes de l’article L. 562-4-2 du même code : « Lorsqu'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation opposable ne définit pas d'exceptions au sens du 5° du II de l'article L. 562-1, le représentant de l'Etat dans le département peut, après consultation des maires et des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale concernés, définir de telles exceptions et les rendre immédiatement opposables à toute personne publique ou privée, par une décision motivée rendue publique. / Ces exceptions cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises au terme de la procédure de modification du plan, prévue au II de l'article L. 562-4-1, achevée dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la décision du représentant de l'Etat dans le département, mentionnée au premier alinéa du présent article ».
4. Il résulte de ces dispositions que le préfet peut, après consultation des maires et des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale concernés, définir des exceptions aux interdictions et aux prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles et les rendre immédiatement opposables par une décision motivée rendue publique, de telle sorte que le plan ne s'oppose pas à l'implantation d'installations de production d'énergie solaire en zone d’aléa d’inondation s’il n'en résulte pas une aggravation des risques. Ces exceptions cessent d’être opposables dans un délai de dix-huit mois à compter de cette décision, si elles ne sont pas reprises au terme d’une procédure de modification du plan en vigueur. Si ces dispositions permettent ainsi au préfet de définir des exceptions aux règles d’un plan pour l’implantation des installations de production d’énergie solaire, elles ne l’habilitent pas à déroger au cas par cas aux règles en vigueur lorsqu’il se prononce sur les demandes individuelles d’autorisation de tels projets. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la cour administrative d’appel aurait commis une erreur de droit et insuffisamment motivé son arrêt en s’abstenant de vérifier si le préfet n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en ne faisant pas exception aux règles du PPRi lorsqu’il s’est prononcé sur la demande de permis de construire du parc photovoltaïque litigieux.
5. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ». Aux termes de l’article 2.2 du plan de prévention des risques naturels d’inondation des Vallées de la Dordogne et de l’Isle, secteur du Libournais, relatif aux prescriptions en zone rouge : « 2.2.1. Les occupations et les utilisations du sols interdites. / Sont interdites : / Les constructions nouvelles à l’exception de celles visées au 2.2.2, les ouvrages ou obstacles de tout nature pouvant ralentir l’écoulement de la crue (clôtures non transparentes à l’eau y compris), les exhaussements de sols, à l’exception de ceux visés au 2.1 et au 2.2.2 ; / (…) ». Le point 2.2.2 de ce plan, relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières, dispose : « Sont autorisés, sous réserve du respect des prescriptions communes à l’ensemble des zones rouges et bleue. / 2.2.2.1 (…) Les constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, et qui ne sauraient être implantées en d’autres lieux, notamment : les pylônes, les postes de transformation, les stations de pompage, les extensions ou modifications de stations d’épurations (…) ».
6. Il résulte des dispositions précitées du PPRi que ne sont autorisées en zone rouge, et sous certaines conditions, que les constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics et qui ne sauraient être implantées en d’autres lieux. En l’espèce, la cour a relevé que si la création d’une centrale photovoltaïque flottante contribuait à la satisfaction d’un besoin collectif pour la production d’électricité destinée au public et participe ainsi au fonctionnement des réseaux d’énergie, il ne ressortait pas pour autant des pièces du dossier qu’elle serait nécessaire, au regard de sa puissance projetée de 8 à 12 MWc, au fonctionnement des services publics au sens des dispositions du PPRi. En jugeant que le parc photovoltaïque litigieux, eu égard à ses caractéristiques, ne pouvait être considéré comme une installation nécessaire au service public de l’électricité, la cour a souverainement apprécié les faits de l’espèce, sans les dénaturer, et n’a pas commis d’erreur de droit. Enfin, dès lors que la construction de ce projet est interdite par le plan de prévention des risques qui lui est opposable, la société requérante ne peut utilement soutenir qu’il pourrait être autorisé au motif qu’il n’aggraverait pas les risques d’inondation et ne méconnaîtrait pas les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.
7. Il résulte de tout ce qui précède que la société Centrale Solaire des Nénuphars n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque. Ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu’être rejetées.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Le pourvoi de la société Centrale Solaire des Nénuphars est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Centrale Solaire des Nénuphars, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature, et au ministre de la ville et du logement.
Délibéré à l'issue de la séance du 18 septembre 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, Mme Nathalie Destais, conseillers d'Etat et M. Jean-Baptiste Butlen, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 2 octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
Le rapporteur :
Signé : M. Jean-Baptiste Butlen
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 499779
ECLI:FR:CECHR:2026:499779.20261002
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème et 5ème chambres réunies
M. Jacques-Henri Stahl, président
M. Jean-Baptiste Butlen, rapporteur
Mme Maïlys Lange, rapporteure publique
SELAS FROGER & ZAJDELA, avocats
Lecture du vendredi 2 octobre 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
La société Centrale Solaire des Nénuphars a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du 22 janvier 2023 et l’arrêté du 8 janvier 2024 par lesquels le préfet de la Gironde a refusé de faire droit à sa demande de permis de construire pour une centrale photovoltaïque flottante, ensemble les décisions implicites de rejet opposées à ses recours gracieux.
Par une ordonnance n° 2301395 du 22 janvier 2024, le tribunal administratif de Bordeaux a transmis la demande de la société à la cour administrative de Bordeaux, sur le fondement de l’article R. 311-6 du code de justice administrative.
Par un arrêt n° 24BX00188 du 17 octobre 2024, la cour administrative de Bordeaux a rejeté cette demande.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 17 décembre 2024 et 17 mars 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Centrale Solaire des Nénuphars demande au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler cet arrêt ;
2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que l’arrêt attaqué est entaché :
- d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation en ce que la cour a écarté le moyen tiré de ce que le plan de prévention des risques d’inondation n’était pas applicable à la centrale photovoltaïque flottante en cause ;
- d’erreur de droit et d’insuffisance de motivation en ce qu’elle a écarté le moyen tiré de ce que la décision du préfet méconnaissait l’article L. 562-4-2 du code de l’environnement ;
- d’erreur de droit et de dénaturation des pièces du dossier en ce qu’elle a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et 2.2 du plan de prévention des risques d’inondation.
Le pourvoi a été communiqué à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, qui n’a pas produit de mémoire.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l’environnement ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Baptiste Butlen, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Maïlys Lange, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SELAS Froger et Zajdela, avocat de la société Centrale Solaire des Nénuphars ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Centrale Solaire des Nénuphars a déposé une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque flottante sur un plan d’eau situé sur le territoire de la commune de Génissac (Gironde). Le silence gardé par le préfet à compter de la réception du rapport du commissaire enquêteur a fait naître, le 22 janvier 2023, une décision implicite de rejet qui a été suivie, le 8 janvier 2024, d’un arrêté exprès de refus. Pour rejeter cette demande de permis de construire, le préfet s’est fondé sur le motif que le projet est situé en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondations (PPRi) des Vallées de la Dordogne et de l’Isle, secteur du Libournais et que, par sa nature et ses caractéristiques, le projet ne relève d’aucune des exceptions prévues par ce plan permettant de déroger au principe d’interdiction d’implantation en zone d’aléa fort. La société a demandé au tribunal administratif de Bordeaux l’annulation pour excès de pouvoir de ces deux décisions. Ce tribunal a transmis le dossier à la cour administrative d’appel de Bordeaux, sur le fondement de l’article R. 311-6 du code de justice administrative, laquelle a rejeté la demande de la société par une décision du 17 octobre 2024. La société requérante se pourvoit en cassation contre cet arrêt.
2. En premier lieu, il ne ressort pas des écritures de la société devant les juges du fond que ceux-ci auraient été saisis, avant la clôture de l’instruction, d’une argumentation soutenant que la centrale photovoltaïque flottante en cause ne pouvait être qualifiée de construction au sens du PPRi. Dès lors, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la cour aurait commis une erreur de droit et entaché son arrêt d’une insuffisance de motivation en ne se prononçant pas sur ce point.
3. En deuxième lieu, selon le II de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, les plans de prévention des risques naturels prévisibles « ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation (…) notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines (…) / 5° De définir, dans les zones mentionnées aux mêmes 1° et 2°, des exceptions aux interdictions ou aux prescriptions afin de ne pas s'opposer à l'implantation d'installations de production d'énergie solaire dès lors qu'il n'en résulte pas une aggravation des risques ». Aux termes de l’article L. 562-4-2 du même code : « Lorsqu'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation opposable ne définit pas d'exceptions au sens du 5° du II de l'article L. 562-1, le représentant de l'Etat dans le département peut, après consultation des maires et des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale concernés, définir de telles exceptions et les rendre immédiatement opposables à toute personne publique ou privée, par une décision motivée rendue publique. / Ces exceptions cessent d'être opposables si elles ne sont pas reprises au terme de la procédure de modification du plan, prévue au II de l'article L. 562-4-1, achevée dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la décision du représentant de l'Etat dans le département, mentionnée au premier alinéa du présent article ».
4. Il résulte de ces dispositions que le préfet peut, après consultation des maires et des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale concernés, définir des exceptions aux interdictions et aux prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles et les rendre immédiatement opposables par une décision motivée rendue publique, de telle sorte que le plan ne s'oppose pas à l'implantation d'installations de production d'énergie solaire en zone d’aléa d’inondation s’il n'en résulte pas une aggravation des risques. Ces exceptions cessent d’être opposables dans un délai de dix-huit mois à compter de cette décision, si elles ne sont pas reprises au terme d’une procédure de modification du plan en vigueur. Si ces dispositions permettent ainsi au préfet de définir des exceptions aux règles d’un plan pour l’implantation des installations de production d’énergie solaire, elles ne l’habilitent pas à déroger au cas par cas aux règles en vigueur lorsqu’il se prononce sur les demandes individuelles d’autorisation de tels projets. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que la cour administrative d’appel aurait commis une erreur de droit et insuffisamment motivé son arrêt en s’abstenant de vérifier si le préfet n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en ne faisant pas exception aux règles du PPRi lorsqu’il s’est prononcé sur la demande de permis de construire du parc photovoltaïque litigieux.
5. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ». Aux termes de l’article 2.2 du plan de prévention des risques naturels d’inondation des Vallées de la Dordogne et de l’Isle, secteur du Libournais, relatif aux prescriptions en zone rouge : « 2.2.1. Les occupations et les utilisations du sols interdites. / Sont interdites : / Les constructions nouvelles à l’exception de celles visées au 2.2.2, les ouvrages ou obstacles de tout nature pouvant ralentir l’écoulement de la crue (clôtures non transparentes à l’eau y compris), les exhaussements de sols, à l’exception de ceux visés au 2.1 et au 2.2.2 ; / (…) ». Le point 2.2.2 de ce plan, relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières, dispose : « Sont autorisés, sous réserve du respect des prescriptions communes à l’ensemble des zones rouges et bleue. / 2.2.2.1 (…) Les constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, et qui ne sauraient être implantées en d’autres lieux, notamment : les pylônes, les postes de transformation, les stations de pompage, les extensions ou modifications de stations d’épurations (…) ».
6. Il résulte des dispositions précitées du PPRi que ne sont autorisées en zone rouge, et sous certaines conditions, que les constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics et qui ne sauraient être implantées en d’autres lieux. En l’espèce, la cour a relevé que si la création d’une centrale photovoltaïque flottante contribuait à la satisfaction d’un besoin collectif pour la production d’électricité destinée au public et participe ainsi au fonctionnement des réseaux d’énergie, il ne ressortait pas pour autant des pièces du dossier qu’elle serait nécessaire, au regard de sa puissance projetée de 8 à 12 MWc, au fonctionnement des services publics au sens des dispositions du PPRi. En jugeant que le parc photovoltaïque litigieux, eu égard à ses caractéristiques, ne pouvait être considéré comme une installation nécessaire au service public de l’électricité, la cour a souverainement apprécié les faits de l’espèce, sans les dénaturer, et n’a pas commis d’erreur de droit. Enfin, dès lors que la construction de ce projet est interdite par le plan de prévention des risques qui lui est opposable, la société requérante ne peut utilement soutenir qu’il pourrait être autorisé au motif qu’il n’aggraverait pas les risques d’inondation et ne méconnaîtrait pas les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.
7. Il résulte de tout ce qui précède que la société Centrale Solaire des Nénuphars n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque. Ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu’être rejetées.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Le pourvoi de la société Centrale Solaire des Nénuphars est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Centrale Solaire des Nénuphars, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature, et au ministre de la ville et du logement.
Délibéré à l'issue de la séance du 18 septembre 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, Mme Nathalie Destais, conseillers d'Etat et M. Jean-Baptiste Butlen, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 2 octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
Le rapporteur :
Signé : M. Jean-Baptiste Butlen
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :