Conseil d'État
N° 509477
ECLI:FR:CECHR:2026:509477.20261002
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème et 5ème chambres réunies
M. Denis Piveteau, président
M. Léo André, rapporteur
M. Nicolas Agnoux, rapporteur public
SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET, avocats
Lecture du vendredi 2 octobre 2026
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 509477, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés le 5 novembre 2025 et les 28 janvier et 2 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association « Vent de Colère ! - Fédération nationale », l'association Fédération Environnement Durable, l'association « Cercle d'Etude Realités Ecologiques et Mix Energétique – CEREME » et l'association Sites et Monuments demandent au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire du 5 septembre 2025 de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche relative à l’appréciation des projets de renouvellement des parcs éoliens terrestres ;
2°) de mettre à la charge l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que cette circulaire :
- a été adoptée au terme d’une procédure irrégulière, faute d’avoir été précédée, d’une part, d’une évaluation environnementale et, d’autre part, d’une procédure de participation du public ;
- méconnaît les dispositions de l’article R. 181-46 du code de l’environnement qui donne compétence au ministre pour fixer certains critères et seuils quantitatifs pour déterminer le caractère substantiel d’une modification d’autorisation environnementale ;
- est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle fixe à 33 % l’augmentation de la hauteur d’une éolienne devant être regardée comme constituant une modification substantielle de l’autorisation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juin 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 16 juillet 2026, l’association France Renouvelables conclut au rejet de la requête.
En application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que la décision du Conseil d’Etat était susceptible d’être fondée sur le moyen, relevé d’office, tiré de ce qu’il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête tendant à l’annulation de la circulaire du 5 septembre 2025.
2° Sous le n° 515635, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 13 mai et 2 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association « Vent de Colère ! - Fédération nationale », l'association Fédération Environnement Durable, l'association « Cercle d'Etude Realités Ecologiques et Mix Energétique – CEREME » et l'association Sites et Monuments demandent au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire du 20 mars 2026 de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature relative à l’appréciation des projets de renouvellement des parcs éoliens terrestres ;
2°) de mettre à la charge l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que cette circulaire :
- a été adoptée au terme d’une procédure irrégulière faute d’avoir été précédée, d’une part, d’une évaluation environnementale et, d’autre part, d’une procédure de participation du public ;
- méconnaît les dispositions de l’article R. 181-46 du code de l’environnement, qui donne seule compétence au ministre pour fixer certains critères et seuils quantitatifs pour déterminer le caractère substantiel d’une modification d’autorisation environnementale ;
- est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle fixe à 33 % l’augmentation de la hauteur d’une éolienne devant être regardée comme constituant une modification substantielle de l’autorisation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juin 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 16 juillet 2026, l’association France Renouvelables conclut au rejet de la requête.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de l’environnement ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Léo André, auditeur,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de l'association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres, et à la SCP Rocheteau, Uzan-sarano et Goulet, avocat de l’association France Renouvelables ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes des deux premiers alinéas de l’article L. 181-14 du code de l’environnement : « Toute modification substantielle des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l'autorisation environnementale est soumise à la délivrance d'une nouvelle autorisation, qu'elle intervienne avant la réalisation du projet ou lors de sa mise en œuvre ou de son exploitation. / En dehors des modifications substantielles, toute modification notable intervenant dans les mêmes circonstances est portée à la connaissance de l'autorité administrative compétente pour délivrer l'autorisation environnementale dans les conditions définies par le décret prévu à l'article L. 181-32. » Aux termes de l’article R. 181-46 du même code : « I. -Est regardée comme substantielle, au sens de l'article L. 181-14, la modification apportée à des activités, installations, ouvrages et travaux soumis à autorisation environnementale qui : / 1° En constitue une extension devant faire l'objet d'une nouvelle évaluation environnementale en application du II de l'article R. 122-2 ; / 2° Ou atteint des seuils quantitatifs et des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l'environnement ; / 3° Ou est de nature à entraîner des dangers et inconvénients significatifs pour les intérêts mentionnés à l'article L. 181-3. / La délivrance d'une nouvelle autorisation environnementale est soumise aux mêmes formalités que l'autorisation initiale. / II. – Toute autre modification notable apportée aux activités, installations, ouvrages et travaux autorisés, à leurs modalités d'exploitation ou de mise en œuvre ainsi qu'aux autres équipements, installations et activités mentionnés au dernier alinéa de l'article L. 181-1 inclus dans l'autorisation doit être portée à la connaissance du préfet, avant sa réalisation, par le bénéficiaire de l'autorisation avec tous les éléments d'appréciation (…) ».
2. La ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche a adopté, le 5 septembre 2025, une circulaire énonçant des lignes directrices afin d’établir des critères et des seuils uniformes sur l’ensemble du territoire permettant aux préfets d’apprécier le caractère substantiel des modifications proposées de projets éoliens, dans le cas particulier du renouvellement des installations d’un parc éolien terrestre, consistant à remplacer partiellement ou totalement celles-ci. Le 20 mars 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature a adopté une nouvelle circulaire qui abroge celle du 5 septembre 2025 tout en en reprenant à l’identique la teneur, à l’exception du seuil de la « modification notable », dorénavant fixé, à titre indicatif, à 35 % d’augmentation de la hauteur de l’ensemble des éoliennes, contre 33 % dans la version précédente. Par deux requêtes qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres demandent l’annulation pour excès de pouvoir de ces deux circulaires.
3. L’association France Renouvelables justifiant d’un intérêt au maintien des deux circulaires, ses interventions en défense sont recevables.
Sur la requête dirigée contre la circulaire du 20 mars 2026 :
4. La circulaire attaquée s’adresse aux seuls préfets et a pour objet de leur fournir des indications afin de leur permettre de déterminer, conformément aux règles applicables et sans les dispenser d’un examen propre à chaque situation, si les demandes de modification et de renouvellement des projets éolien qui leurs sont soumises doivent être regardées comme revêtant un caractère « substantiel » ou « notable », au sens des dispositions de l’article L. 181-14 du code de l’environnement cité au point 1.
5. En premier lieu, aux termes de l’article 2 de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, cette évaluation est applicable aux « plans et programmes (…) : / - élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local (…) et /- exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives (…) ». L’article 3 de cette directive prévoit qu’une évaluation environnementale, qui doit, selon l’article 4, être effectuée « pendant l'élaboration du plan ou du programme et avant qu'il ne soit adopté ou soumis à la procédure législative », est nécessaire « 2. (…) pour tous les plans et programmes: a) qui sont élaborés pour les secteurs de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme, de l'aménagement du territoire urbain et rural ou de l'affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l'avenir; (…) 4. Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l'avenir, les Etats membres déterminent s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ». Ces dispositions ont été transposées en droit interne par les dispositions du III de l’article L. 122-4 du code de l’environnement, aux termes desquelles : « Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas par l'autorité environnementale (…) 2° Les plans et programmes, autres que ceux mentionnés au II, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée si ces plans sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement (…) ».
6. L’article 1er de la directive 2011/92/UE 13 décembre 2011 du Parlement européen et du Conseil concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, qui s’est substituée à la directive 85/337/CEE, définit les projets comme : « - la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages, - d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ».
7. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans ses arrêts du 9 mars 2023, An Bord Pleanála e.a. (C 24/19) et du 25 juin 2020 A. e.a (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19), des dispositions de valeur purement indicative ne répondent pas à la seconde condition énoncée à l’article 3, paragraphe 2, sous a) de la directive 2001/42/CE cité au point 5. Par suite, la circulaire en litige qui, ainsi qu’il a été dit au point 4, se borne à fournir des indications aux préfets et ne revêt donc pas un caractère obligatoire à leur égard, n’avait pas à être précédée d’une évaluation environnementale au titre de la directive 2001/42/CE, transposée notamment à l’article L. 122-4 du code de l’environnement.
8. En deuxième lieu, aux termes du I de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement : « I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas aux décisions qui modifient, prorogent, retirent ou abrogent les décisions mentionnées à l'alinéa précédent soumises à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif. »
9. La circulaire en litige énonce, ainsi qu’il a été dit précédemment, certains critères indicatifs quant au traitement à réserver par l’autorité administrative aux demandes de renouvellement de parcs éoliens. Il s’ensuit qu’elle ne saurait être regardée comme ayant, par elle-même, un effet direct sur l’environnement. Le moyen tiré de ce qu’elle méconnaîtrait l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement faute d’avoir été précédée d’une procédure de participation du public doit, par suite, être écarté comme inopérant.
10. En troisième lieu, si l’article R. 181-46 du code de l’environnement cité au point 1 confère au ministre chargé de l’environnement la faculté de fixer par arrêté des seuils quantitatifs et des critères déterminant la qualification des modifications apportées à des activités, installations, ouvrages et travaux soumis à autorisation environnementale, il ne fait pas obstacle à ce que ce ministre énonce par voie de circulaire des indications destinées aux services instructeurs relatives à de telles qualifications. Par suite, le moyen tiré de ce que la circulaire du 20 mars 2026 attaquée méconnaîtrait l’article R. 181-46 du code de l’environnement, faute de revêtir le caractère d’un acte réglementaire pris en application du 2° de cet article, est inopérant.
11. En quatrième et dernier lieu, aux termes de la circulaire attaquée, « on peut généralement considérer, que : / une augmentation de moins de 35 % de la hauteur de l’ensemble des éoliennes relève d’une modification notable. Une attention particulière pourra toutefois être portée pour les projets prévoyant l’installation d’éoliennes de grande hauteur totale ». En retenant, à titre indicatif et sous réserve d’une appréciation des circonstances de l’espèce pour chaque dossier, en particulier pour les mâts de grande hauteur, un seuil chiffré de 35 %, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature n’a ni méconnu le sens et la portée des articles L. 181-14 et R. 181-46 du code de l’environnement ni entaché sa circulaire d’erreur manifeste d’appréciation.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres dirigée contre la circulaire du 20 mars 2026 doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative
Sur la requête dirigée contre la circulaire du 5 septembre 2025 :
13. Les termes de la circulaire du 5 septembre 2025 étant, ainsi qu’il a été dit plus haut, identiques en substance à ceux de la circulaire du 20 mars 2026 à l’exception d’un seuil de 33 % au lieu de 35 %, il résulte de ce qui a été dit aux points précédents qu’ils ont un caractère purement interprétatif. Cette circulaire ayant été abrogée postérieurement à l’introduction de la requête, les conclusions de cette dernière tendant à son annulation pour excès de pouvoir ont perdu leur objet. Il n’y a pas lieu d’y statuer.
14. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme que demandent l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres, au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Les interventions de l’association France Renouvelables sont admises.
Article 2 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres tendant à l’annulation de la circulaire du 5 septembre 2025.
Article 3 : La requête de l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres tendant à l’annulation de la circulaire du 20 mars 2026 et le surplus de ses conclusions présentées au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale », première dénommée pour l’ensemble des requérantes et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Délibéré à l'issue de la séance du 4 septembre 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M. Jean-Luc Matt, conseillers d'Etat et M. Léo André, auditeur-rapporteur.
Rendu le 2 octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Denis Piveteau
Le rapporteur :
Signé : M. Léo André
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :
N° 509477
ECLI:FR:CECHR:2026:509477.20261002
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème et 5ème chambres réunies
M. Denis Piveteau, président
M. Léo André, rapporteur
M. Nicolas Agnoux, rapporteur public
SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET, avocats
Lecture du vendredi 2 octobre 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 509477, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés le 5 novembre 2025 et les 28 janvier et 2 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association « Vent de Colère ! - Fédération nationale », l'association Fédération Environnement Durable, l'association « Cercle d'Etude Realités Ecologiques et Mix Energétique – CEREME » et l'association Sites et Monuments demandent au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire du 5 septembre 2025 de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche relative à l’appréciation des projets de renouvellement des parcs éoliens terrestres ;
2°) de mettre à la charge l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que cette circulaire :
- a été adoptée au terme d’une procédure irrégulière, faute d’avoir été précédée, d’une part, d’une évaluation environnementale et, d’autre part, d’une procédure de participation du public ;
- méconnaît les dispositions de l’article R. 181-46 du code de l’environnement qui donne compétence au ministre pour fixer certains critères et seuils quantitatifs pour déterminer le caractère substantiel d’une modification d’autorisation environnementale ;
- est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle fixe à 33 % l’augmentation de la hauteur d’une éolienne devant être regardée comme constituant une modification substantielle de l’autorisation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juin 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 16 juillet 2026, l’association France Renouvelables conclut au rejet de la requête.
En application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que la décision du Conseil d’Etat était susceptible d’être fondée sur le moyen, relevé d’office, tiré de ce qu’il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête tendant à l’annulation de la circulaire du 5 septembre 2025.
2° Sous le n° 515635, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 13 mai et 2 juillet 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association « Vent de Colère ! - Fédération nationale », l'association Fédération Environnement Durable, l'association « Cercle d'Etude Realités Ecologiques et Mix Energétique – CEREME » et l'association Sites et Monuments demandent au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir la circulaire du 20 mars 2026 de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature relative à l’appréciation des projets de renouvellement des parcs éoliens terrestres ;
2°) de mettre à la charge l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que cette circulaire :
- a été adoptée au terme d’une procédure irrégulière faute d’avoir été précédée, d’une part, d’une évaluation environnementale et, d’autre part, d’une procédure de participation du public ;
- méconnaît les dispositions de l’article R. 181-46 du code de l’environnement, qui donne seule compétence au ministre pour fixer certains critères et seuils quantitatifs pour déterminer le caractère substantiel d’une modification d’autorisation environnementale ;
- est entachée d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle fixe à 33 % l’augmentation de la hauteur d’une éolienne devant être regardée comme constituant une modification substantielle de l’autorisation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juin 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 16 juillet 2026, l’association France Renouvelables conclut au rejet de la requête.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de l’environnement ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Léo André, auditeur,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de l'association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres, et à la SCP Rocheteau, Uzan-sarano et Goulet, avocat de l’association France Renouvelables ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes des deux premiers alinéas de l’article L. 181-14 du code de l’environnement : « Toute modification substantielle des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l'autorisation environnementale est soumise à la délivrance d'une nouvelle autorisation, qu'elle intervienne avant la réalisation du projet ou lors de sa mise en œuvre ou de son exploitation. / En dehors des modifications substantielles, toute modification notable intervenant dans les mêmes circonstances est portée à la connaissance de l'autorité administrative compétente pour délivrer l'autorisation environnementale dans les conditions définies par le décret prévu à l'article L. 181-32. » Aux termes de l’article R. 181-46 du même code : « I. -Est regardée comme substantielle, au sens de l'article L. 181-14, la modification apportée à des activités, installations, ouvrages et travaux soumis à autorisation environnementale qui : / 1° En constitue une extension devant faire l'objet d'une nouvelle évaluation environnementale en application du II de l'article R. 122-2 ; / 2° Ou atteint des seuils quantitatifs et des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l'environnement ; / 3° Ou est de nature à entraîner des dangers et inconvénients significatifs pour les intérêts mentionnés à l'article L. 181-3. / La délivrance d'une nouvelle autorisation environnementale est soumise aux mêmes formalités que l'autorisation initiale. / II. – Toute autre modification notable apportée aux activités, installations, ouvrages et travaux autorisés, à leurs modalités d'exploitation ou de mise en œuvre ainsi qu'aux autres équipements, installations et activités mentionnés au dernier alinéa de l'article L. 181-1 inclus dans l'autorisation doit être portée à la connaissance du préfet, avant sa réalisation, par le bénéficiaire de l'autorisation avec tous les éléments d'appréciation (…) ».
2. La ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche a adopté, le 5 septembre 2025, une circulaire énonçant des lignes directrices afin d’établir des critères et des seuils uniformes sur l’ensemble du territoire permettant aux préfets d’apprécier le caractère substantiel des modifications proposées de projets éoliens, dans le cas particulier du renouvellement des installations d’un parc éolien terrestre, consistant à remplacer partiellement ou totalement celles-ci. Le 20 mars 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature a adopté une nouvelle circulaire qui abroge celle du 5 septembre 2025 tout en en reprenant à l’identique la teneur, à l’exception du seuil de la « modification notable », dorénavant fixé, à titre indicatif, à 35 % d’augmentation de la hauteur de l’ensemble des éoliennes, contre 33 % dans la version précédente. Par deux requêtes qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres demandent l’annulation pour excès de pouvoir de ces deux circulaires.
3. L’association France Renouvelables justifiant d’un intérêt au maintien des deux circulaires, ses interventions en défense sont recevables.
Sur la requête dirigée contre la circulaire du 20 mars 2026 :
4. La circulaire attaquée s’adresse aux seuls préfets et a pour objet de leur fournir des indications afin de leur permettre de déterminer, conformément aux règles applicables et sans les dispenser d’un examen propre à chaque situation, si les demandes de modification et de renouvellement des projets éolien qui leurs sont soumises doivent être regardées comme revêtant un caractère « substantiel » ou « notable », au sens des dispositions de l’article L. 181-14 du code de l’environnement cité au point 1.
5. En premier lieu, aux termes de l’article 2 de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, cette évaluation est applicable aux « plans et programmes (…) : / - élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local (…) et /- exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives (…) ». L’article 3 de cette directive prévoit qu’une évaluation environnementale, qui doit, selon l’article 4, être effectuée « pendant l'élaboration du plan ou du programme et avant qu'il ne soit adopté ou soumis à la procédure législative », est nécessaire « 2. (…) pour tous les plans et programmes: a) qui sont élaborés pour les secteurs de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme, de l'aménagement du territoire urbain et rural ou de l'affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l'avenir; (…) 4. Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l'avenir, les Etats membres déterminent s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ». Ces dispositions ont été transposées en droit interne par les dispositions du III de l’article L. 122-4 du code de l’environnement, aux termes desquelles : « Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas par l'autorité environnementale (…) 2° Les plans et programmes, autres que ceux mentionnés au II, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée si ces plans sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement (…) ».
6. L’article 1er de la directive 2011/92/UE 13 décembre 2011 du Parlement européen et du Conseil concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, qui s’est substituée à la directive 85/337/CEE, définit les projets comme : « - la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages, - d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ».
7. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment dans ses arrêts du 9 mars 2023, An Bord Pleanála e.a. (C 24/19) et du 25 juin 2020 A. e.a (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19), des dispositions de valeur purement indicative ne répondent pas à la seconde condition énoncée à l’article 3, paragraphe 2, sous a) de la directive 2001/42/CE cité au point 5. Par suite, la circulaire en litige qui, ainsi qu’il a été dit au point 4, se borne à fournir des indications aux préfets et ne revêt donc pas un caractère obligatoire à leur égard, n’avait pas à être précédée d’une évaluation environnementale au titre de la directive 2001/42/CE, transposée notamment à l’article L. 122-4 du code de l’environnement.
8. En deuxième lieu, aux termes du I de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement : « I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas aux décisions qui modifient, prorogent, retirent ou abrogent les décisions mentionnées à l'alinéa précédent soumises à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif. »
9. La circulaire en litige énonce, ainsi qu’il a été dit précédemment, certains critères indicatifs quant au traitement à réserver par l’autorité administrative aux demandes de renouvellement de parcs éoliens. Il s’ensuit qu’elle ne saurait être regardée comme ayant, par elle-même, un effet direct sur l’environnement. Le moyen tiré de ce qu’elle méconnaîtrait l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement faute d’avoir été précédée d’une procédure de participation du public doit, par suite, être écarté comme inopérant.
10. En troisième lieu, si l’article R. 181-46 du code de l’environnement cité au point 1 confère au ministre chargé de l’environnement la faculté de fixer par arrêté des seuils quantitatifs et des critères déterminant la qualification des modifications apportées à des activités, installations, ouvrages et travaux soumis à autorisation environnementale, il ne fait pas obstacle à ce que ce ministre énonce par voie de circulaire des indications destinées aux services instructeurs relatives à de telles qualifications. Par suite, le moyen tiré de ce que la circulaire du 20 mars 2026 attaquée méconnaîtrait l’article R. 181-46 du code de l’environnement, faute de revêtir le caractère d’un acte réglementaire pris en application du 2° de cet article, est inopérant.
11. En quatrième et dernier lieu, aux termes de la circulaire attaquée, « on peut généralement considérer, que : / une augmentation de moins de 35 % de la hauteur de l’ensemble des éoliennes relève d’une modification notable. Une attention particulière pourra toutefois être portée pour les projets prévoyant l’installation d’éoliennes de grande hauteur totale ». En retenant, à titre indicatif et sous réserve d’une appréciation des circonstances de l’espèce pour chaque dossier, en particulier pour les mâts de grande hauteur, un seuil chiffré de 35 %, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature n’a ni méconnu le sens et la portée des articles L. 181-14 et R. 181-46 du code de l’environnement ni entaché sa circulaire d’erreur manifeste d’appréciation.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres dirigée contre la circulaire du 20 mars 2026 doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative
Sur la requête dirigée contre la circulaire du 5 septembre 2025 :
13. Les termes de la circulaire du 5 septembre 2025 étant, ainsi qu’il a été dit plus haut, identiques en substance à ceux de la circulaire du 20 mars 2026 à l’exception d’un seuil de 33 % au lieu de 35 %, il résulte de ce qui a été dit aux points précédents qu’ils ont un caractère purement interprétatif. Cette circulaire ayant été abrogée postérieurement à l’introduction de la requête, les conclusions de cette dernière tendant à son annulation pour excès de pouvoir ont perdu leur objet. Il n’y a pas lieu d’y statuer.
14. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme que demandent l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres, au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de l’association France Renouvelables sont admises.
Article 2 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres tendant à l’annulation de la circulaire du 5 septembre 2025.
Article 3 : La requête de l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale » et autres tendant à l’annulation de la circulaire du 20 mars 2026 et le surplus de ses conclusions présentées au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’association « Vent de Colère ! - Fédération nationale », première dénommée pour l’ensemble des requérantes et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Délibéré à l'issue de la séance du 4 septembre 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Laurence Helmlinger, M. Jérôme Marchand-Arvier, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, M. Jean-Luc Matt, conseillers d'Etat et M. Léo André, auditeur-rapporteur.
Rendu le 2 octobre 2026.
Le président :
Signé : M. Denis Piveteau
Le rapporteur :
Signé : M. Léo André
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :