Rentrée 2026 du Conseil d’État - Palais Royal
Monsieur le Président du Sénat
Madame la Présidente de l’Assemblée nationale,
Mesdames et Messieurs les ministres,
Monsieur le Président du Conseil constitutionnel,
Messieurs les vice-présidents du Conseil d’État,
Monsieur le Défenseur des droits,
Messieurs les présidents de commissions parlementaires,
Monsieur le Premier Président et Monsieur le Procureur général près la Cour de cassation.
Madame la Première Présidente et Monsieur le Premier avocat général près la Cour des comptes
Monsieur le Grand chancelier de l’ordre de la légion d’honneur,
Monsieur le Major général des armées,
Monsieur le Préfet de la région Île-de-France, préfet de Paris,
Monsieur le préfet de Police,
Madame la secrétaire générale du Gouvernement
Messieurs les juges et avocat général représentant la Cour de justice de l’Union Européenne et la Cour européenne des droits de l’Homme
Mesdames et Messieurs les hautes autorités civiles et militaires,
Monsieur le Président de l’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de Cassation,
Mesdames et Messieurs,
Chères et chers collègues,
J'ai l'honneur et le plaisir d'ouvrir cette séance de rentrée du Conseil d'État qui réunit, au Palais-Royal, autorités de la République et représentants de nombreuses institutions qui sont au cœur de la vie de notre pays.
Je voudrais remercier très sincèrement et chaleureusement toutes les personnalités, françaises ou étrangères, civiles ou militaires, politiques ou juridictionnelles qui nous font l'honneur d'y participer, et particulièrement Monsieur le Président du Sénat, Madame la Présidente de l’Assemblée nationale et Mesdames et Messieurs les membres du Gouvernement.
Monsieur le garde des Sceaux, vous revenez dans ces murs moins de quatre mois après votre précédente venue. Nous sommes évidemment très sensibles à votre présence, ce d’autant plus que, dans les dernières semaines écoulées, les échanges avec vous et vos équipes, de même qu’avec celles de Monsieur le Premier ministre, aujourd’hui finalement retenu à Oslo, ont été nombreux et fructueux. Ceux-ci se situent dans un contexte de profonde évolution des deux missions principales du Conseil d'État, sur laquelle je souhaite revenir avec vous aujourd'hui avant de vous présenter notre étude annuelle sur "La mer et les politiques publiques".
En premier lieu, l'activité contentieuse du Conseil d'État et de l'ensemble de la juridiction administrative connaît une transformation majeure depuis deux ans. L'augmentation des requêtes a été massive en 2024 et 2025. Devant les tribunaux administratifs, le nombre de dossiers nouveaux est passé de 257 000 en 2023 à plus de 370 000. Sur les douze derniers mois, la hausse s'amplifie encore + 20% d’entrées, soit plus de 60 000 affaires nouvelles. Désormais, les cours administratives d'appel subissent mécaniquement cette hausse. Elles ont, sur l'année glissante, connu une augmentation des entrées de près de 9 %. Ici même, au Conseil d'État, la tendance est similaire avec une augmentation très forte de plus de 14 % des entrées sur la même période.
Cette augmentation des contentieux concerne devant les tribunaux administratifs et le Conseil d’État quasiment toutes les matières : étrangers, fonction publique, fiscalité, libertés publiques, logement, travail, urbanisme et aménagement.
Ces hausses massives ont plusieurs causes parmi lesquelles la confiance dans la justice administrative qui rend avec célérité et efficacité ses décisions, mais aussi l'individualisme croissant, la perte de confiance dans les auteurs de décisions publiques, des dysfonctionnements administratifs ou l'utilisation de l'intelligence artificielle. En tout état de cause, cette croissance contentieuse est, à ce stade, aussi impressionnante que dépourvue de tout signe avant-coureur d'un quelconque ralentissement.
Face à cette situation, la mobilisation de toute la juridiction est exceptionnelle. Sur les douze derniers mois, les tribunaux administratifs ont rendu plus de 15 % de jugements supplémentaires, tranchant plus de 40 000 affaires de plus. Les cours administratives d'appel ont jugé près de 7 % d'affaires en plus sur les sept premiers mois de l’année. Le Conseil d'État, sous la houlette du président Christophe Chantepy, a augmenté de 10 % les affaires traitées avec près de 1000 décisions supplémentaires. Il l’a fait en maintenant tant la qualité remarquable des travaux de la section du contentieux que l'équilibre de la jurisprudence au service de l'État de droit, c'est-à-dire du respect des règles de droit édictées par le Parlement et le Gouvernement..
Je veux ici rendre hommage à l'effort exceptionnel de tous les personnels de la juridiction pour affronter l’afflux contentieux. Les magistrats, les greffiers, les aides à la décision et les personnels administratifs ont tous fait face à la situation avec un professionnalisme, une compétence, une ardeur et un sens du service public admirables. Il en va d'autant plus ainsi que les tribunaux administratifs ont connu, sur les douze derniers mois, plus de 85 000 nouvelles requêtes en référé. Ici, au Conseil d'État, la cassation des référés a cru de 40 % en un an mobilisant les collègues dans des conditions inédites.
Cette mobilisation ne permettra pas à elle seule de répondre à ce tsunami contentieux qui verra en quelques années le nombre d'affaires devant les tribunaux administratifs doubler et passer de 250 000 à un demi-million. Il s’en suivra inéluctablement un allongement de la durée prévisible de jugement.
Face à cette situation profondément renouvelée, plusieurs leviers doivent être actionnés simultanément.
Le premier est celui de la prévention du contentieux.
Dans ce sens, le gouvernement a bien voulu reprendre la proposition de supprimer l'inutile phase du DALO-injonction dans le projet de loi logement. Ce sont là 11 000 contentieux inutiles qui pourraient être évités si cette mesure est finalisée.
Dans le même sens, nous avons fait des propositions pour que le contentieux des différentes fonctions publiques bénéficie du dispositif du recours administratif préalable obligatoire qui prévaut déjà pour la fonction publique militaire[1]. Il est temps de généraliser, par voie réglementaire, ce mécanisme dans l'ensemble des administrations comme nous avons pu l'évoquer avec Monsieur le ministre de l'action et des comptes publics, également en charge de la fonction publique.
Le deuxième axe d'action doit être de veiller à ce que les contentieux évitables soient évités. Il en va ainsi dans trois types de situations différentes.
D'une part, des procédures ne sont pas toujours utilisées dans la finalité qui est la leur. C'est le cas pour une partie des 85 000 requêtes en référé. C'est un immense progrès que le juge administratif soit un juge de l’urgence. Le but est que ce puissant outil protège les droits et libertés. Mais les référés ne doivent pas évincer les recours au fond. Nous ne saurons sinon jamais répondre à une demande illusoire d’une justice plus immédiate. Il faut que le juge des référés reste un juge de l'évidence.
D’autre part, certains contentieux sont liés à des dysfonctionnements administratifs qu’il convient de traiter. C’est par exemple ce à quoi le Ministre de l’Intérieur, que je remercie, vient de s’attaquer pour les rendez-vous en préfecture d’obtention ou de renouvellement de titres. Les référés pour l’obtention de ces rendez-vous vont ainsi disparaitre même si d’autres contentieux vont naître des décisions de refus.
Enfin, des contentieux évitables sont liés aux requérants quérulents. Ils représentent désormais ici près de 8 % du contentieux. Certains déposent un recours par jour. Le service public de la justice ne peut se prêter à de tels dévoiements. Avec la DGFIP, nous avons publié hier une circulaire commune pour recouvrir davantage les amendes pour recours abusif. D'autres pistes, notamment celles expertisées récemment par un groupe de travail interne à la juridiction administrative[2], sont possibles. Sur ce sujet, comme sur les référés ou l'admission des pourvois en cassation, la présidente de la section du contentieux Christine Maugüé, va travailler, avec sa section, pour que, rapidement, des réponses puissent être proposées, au besoin avec des textes réglementaires.
Le troisième levier d'action doit tenir tant aux moyens dédiés qu’aux modalités de traitement des affaires, notamment par la bonne utilisation de l'intelligence artificielle.
Pour les moyens humains, la juridiction administrative a participé à l'effort budgétaire avec une annulation en 2025 et 2026 des créations d'emplois prévues pour faire face à la montée contentieuse. Pour 2027, et au regard de la persistance de cette marée, le Premier ministre a décidé avec le ministre de l’action et des comptes publics, de reprendre ces créations d'emplois. Nous leur en sommes reconnaissants. Grâce au secrétariat général, sous l’égide de Thierry-Xavier Girardot, nous avons beaucoup échangé avec ses équipes, celles du garde des Sceaux et celles du ministre de l'action et des comptes publics. Ces moyens nouveaux doivent s’inscrire dans une perspective de transformation de chaque juridiction administrative.
Ces juridictions ont, en effet, besoin de magistrats pour juger les affaires nouvelles. Mais elles ont aussi besoin de greffiers et d'aides à la décision. C'est vers un modèle d'organisation différent que nous devons nous diriger dans lequel un quart des affaires des tribunaux seront jugés en formation collégiale tandis que les trois quarts des affaires seront jugées par un magistrat seul, le plus souvent par ordonnance. Cette organisation est la seule à même de faire face à la situation en combinant, d'une part, une augmentation raisonnable des moyens et, d'autre part une adaptation de ceux-ci à la complexité des affaires. Il s'agit aussi de mener à bien ces transformations en ayant constamment à l’esprit le sens du métier de juge, qui est au cœur de l'engagement de tous les magistrats administratifs. Ce sens, comme les particularités de notre juridiction, doivent être préservés.
Pour opérer ces transformations, le juge doit pouvoir être épaulé. Par les personnels des greffes bien entendu, mais également par des équipes renforcées d'aides à la décision. C'est ce qui nous a conduits à proposer au Gouvernement de recruter sur les emplois nouvellement créés dans des proportions égales magistrats, greffiers et aides à la décision, plutôt que dans les proportions précédentes combinant près de deux tiers de magistrats pour un peu plus d'un tiers de greffiers.
Ces ressources humaines supplémentaires comme l’ensemble des membres de la juridiction vont bénéficier de l'effort très important engagé en matière d'informatique et d'intelligence artificielle (IA). Les progrès en la matière seront un élément déterminant du traitement futur de la masse contentieuse alors que l'IA est désormais pleinement utilisée par les requérants et les avocats. Le garde des Sceaux a résolument engagé le ministère de la justice sur cette voie. Grâce à son soutien et aux crédits supplémentaires alloués par le Premier ministre, nous avons pu immédiatement engager des actions sans précédent pour permettre à la juridiction administrative de moderniser ses infrastructures et applications numériques et se lancer dans un programme d’adoption progressive de l’IA.
Six projets majeurs sont désormais sur les rails :
1) Le premier est celui du Portail contentieux
Ce portail d’accès de tous les acteurs de la chaîne contentieuse ne représente pas seulement une interface d’accès. Il constitue aussi un ensemble d’infrastructures, notamment des bases de données sécurisées. Aujourd’hui, nous fonctionnons avec les 52 bases des tribunaux, des cours et du Conseil. Cette infrastructure numérique a vécu.
Nous venons donc d’engager la migration de notre base informationnelle vers des bases de données interopérables à l’échelle nationale, unifiées et sécurisées. Ce projet de modernisation informatique majeur facilitera la gestion du dossier contentieux. C’est en outre un prérequis pour fournir aux magistrats et aux greffes de nouveaux services numériques, y compris en matière d’IA. Notre nouveau Portail contentieux sera prêt fin 2027.
2) Le deuxième projet engagé vise à l’acquisition d’une infrastructure d’IA
Il n’est pas question de développer le recours à l’IA dans des conditions qui fragiliseraient la cybersécurité ou la protection des données personnelles. C’est la raison pour laquelle, sans nous interdire de recourir à des prestataires de marché, nous conserverons l’entière maîtrise des données de la justice administrative, à l’exception, bien entendu, des décisions de justice rendues publiques après anonymisation. A cette fin, nous investissons dans l’acquisition de notre première base d’infrastructure et de serveurs capable de fournir des services d’IA, allant de l’entraînement de modèles à leur utilisation.
3) Le troisième projet vise à disposer d’une base de données augmentée
Notre outil de recherche juridique, vital pour l’exercice de nos missions, est déjà performant. Mais la recherche par mots-clefs présente des limites. La capacité de recherche en langage naturel va s’avérer précieuse et fournir une économie de temps de recherche, pour mettre plus rapidement sur la bonne piste juridique à explorer. C’est pourquoi nous allons adjoindre à l’outil Ariane des fonctionnalités nouvelles de recherche. L’objectif est l’intégration de la solution dans Ariane en avril prochain.
4) Le quatrième projet vise à disposer d’un Assistant IA Justice administrative
Au quotidien, les magistrats et agents de la juridiction administrative travaillent à partir de divers types de documents dans le but de produire des analyses, décisions, résumés ou notes. L’assistant IA justice administrative va permettre de retrouver rapidement l'information utile, d'interroger les ressources documentaires internes ou publiques en langage naturel. Grâce au soutien des services du Premier ministre et du garde des Sceaux, l’outil est réalisé à partir du code source de l’assistant IA de la DINUM et de Mon assistant Justice de la Chancellerie. Notre objectif est de généraliser cet Assistant IA Justice administrative à toute la juridiction d’ici la fin de l’année. Pour chaque collègue, ce sera un progrès majeur qui impliquera également des actions de formation.
5) Le cinquième projet porte sur l’accès aux moteurs de recherche IA des éditeurs juridiques
Comme nous l’a proposé la secrétaire générale du Gouvernement, le Conseil d’État participe aux tests interministériels d’outils d’IA juridique. Dans le même temps, dès ce début septembre, nous avons engagé une telle expérimentation pour quelques bases avec plusieurs dizaines d’utilisateurs en tribunal, en cours, à la section du contentieux et à la section de l’administration. L’objectif est d’expérimenter l’apport fonctionnel de ces moteurs afin de sélectionner et de généraliser ceux qui conviennent le mieux à la juridiction administrative.
6) Le sixième projet porte sur le « poste rapporteur »
Grâce aux crédits alloués par le Premier ministre, nous venons de lancer la refonte complète du Poste rapporteur. Il s’agit de renouveler rapidement et substantiellement l’assistance à l’instruction, à l’analyse de dossier et à la rédaction. Une première version basique sera disponible et testée en situation réelle pour mars 2027, afin que l’outil puisse être déployé de façon pérenne à compter de la fin 2027.
Parallèlement et sans attendre, un second volet, d’expérimentation et de déploiement, des fonctionnalités d’IA d’aide à l’analyse du dossier, à l’instruction des moyens, à la rédaction et à la vérification du dossier seront introduites.
A ces six chantiers ajoutons quatre autres projets :
En premier lieu, la pseudonymisation des décisions de justice avec l’IA est en cours de déploiement et sera achevée en fin d’année.
En deuxième lieu, de nouveaux investissements sont en cours à la CNDA pour accélérer dès septembre le processus de son intégration au Portail contentieux de droit commun. Par ailleurs, la CNDA doit également bénéficier des apports de l’IA pour aider à la programmation de ses audiences, le résultat définitif restant à la main de l’utilisateur.
En troisième lieu, le Tribunal du stationnement payant bénéficie d’une expérimentation en cours utilisant l'IA pour reconnaître automatiquement les documents d'un dossier, vérifier qu'il est complet et aider à identifier les moyens invoqués. L’objectif est celui d’une intégration en juillet 2027.
En quatrième lieu, les sections administratives bénéficient aussi de ces investissements avec la refonte de leur application métier, ISA. Là aussi l’objectif est d’achever le projet pour la fin de 2027.
Vous l’aurez compris, ces transformations sont ambitieuses. Elles visent à construire progressivement une nouvelle plateforme du contentieux administratif. Notre ambition, en lien avec la Chancellerie, dont je remercie à nouveau le ministre et ses équipes, est de doter la juridiction d’outils numériques et d’IA développés de manière souveraine, cyber-sécurisés et tenant compte des spécificités et impératifs du service public. C’est une partie de la réponse à la massification contentieuse en cours même s’il convient de redire, en pleine application de notre charte IA, et comme chez nos amis de la Cour de cassation et de la juridiction judiciaire, qu’in fine l’acte de juger doit rester celui du juge qui doit voir ainsi sa tâche facilitée.
Alors que la charge contentieuse modifie profondément l’office du Conseil d’État comme juge, l’évolution du fonctionnement de la Ve République impacte, dans le même temps, notre fonction de conseil. Au fil des années, la Constitution de 1958 s’est révélée incroyablement flexible s’adaptant à des circonstances à chaque fois nouvelles, la décolonisation, l’alternance, la cohabitation, l’absence de majorité absolue. A texte presque inchangé, la pratique de nos institutions s’est, au cours des dernières années, modifiée et particulièrement dans l’édiction de la norme.
Pour la loi, l’évolution est double. D’abord, la majorité des lois adoptées, hors article 53 de la Constitution, est désormais issue de propositions de loi. Cette proportion était de 46% de 2017 à 2022, elle a augmenté à 60% de 2022 à 2024. Elle a atteint 80% en 2025.
Dans le même temps, le nombre d’amendements n’a cessé d’augmenter. Durant la XVe législature, 32 000 amendements ont été adoptés à l’Assemblée et 19 000 au Sénat.
En ce qui concerne le pouvoir réglementaire, le recours aux ordonnances est désormais réduit. Si ces textes ont été fortement sollicités pendant la crise de la Covid, seules 39 ordonnances ont été prises sur le fondement de l’article 38 de la Constitution sous la XVIe législature.
Dans le même temps, pour lutter contre l’inflation normative, le Président de la République a strictement limité l’usage du pouvoir réglementaire autonome en exigeant, depuis 2017, de supprimer deux contraintes ou règles administratives existantes chaque fois qu’il en crée une. Ceci a conduit à un usage très parcimonieux du pouvoir réglementaire autonome : alors qu’une centaine de ces décrets était pris chaque année, seulement 71 décrets réglementaires autonomes ont été pris de 2017 à 2024.
Au milieu de ces évolutions, il demeure une constante relative à la très substantielle activité réglementaire d’application des lois. Le nombre de ces décrets reste stable et extrêmement élevé avec un nombre total de décrets règlementaires d’environ 1450 par an en 2018 comme en 2025.
C’est ce nombre qui explique que l’activité du Conseil d’État soit très élevée avec 875 textes examinés en 2025.
Cette activité soutenue a concerné toutes les formations consultatives. J’en remercie tant les présidents Edmond Honorat, Thierry Tuot et Francis Lamy que les équipes des cinq sections. Avec notamment le projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales pour les sections de l’intérieur, des finances et des travaux publics[3], le projet de loi spéciale pour la section des finances[4], le projet de loi d’actualisation de la programmation militaire pour la section de l’administration[5] ou le projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles pour la section des travaux publics[6]. De nombreux décrets importants ont été examinés comme le décret sur les territoires zéro chômeur de longue durée pour la section sociale[7].
Dans cette activité soutenue, les demandes d’avis ont tenu une part particulière et très importante. Le Gouvernement y recourt en effet de manière accrue, ces demandes étant passées de 8 en 2020 à 22 en 2025. Elles ont porté sur des thèmes souvent délicats comme le pacte Asile Immigration pour la section de l’intérieur[8] ou l’aide à mourir pour la section sociale[9]. Ces demandes soulignent le besoin de sécurité juridique du Gouvernement dans l’environnement normatif en mutation précédemment décrit.
Le Conseil d’État doit répondre à ce besoin en adaptant son action à ce contexte évolutif, tant au profit du Gouvernement que du Parlement.
Dès nos premiers échanges, le Premier Ministre a souhaité, que ces adaptations soient engagées. Nos travaux ont conduit à ce qu’il prenne une circulaire le 7 juillet dernier[10] pour, dans le prolongement de premières analyses d’amendement ou de questions posées par des propositions de loi, lui permettre de bénéficier du concours du Conseil d’État sur les projets d’amendements du Gouvernement. Il a indiqué à ses ministres qu’il souhaite que les projets d’amendements nous soient soumis lorsque les questions juridiques qu’ils soulèvent le justifient. À cet effet est prévu un délai plus bref que pour un projet de texte, avec, sauf cas exceptionnel, un délai minimal de deux semaines.
Soumettre au Conseil d’État les projets d’amendement du Gouvernement est évidemment une forte innovation. C’est une réponse puissante et adaptée aux modifications institutionnelles en cours. Cette orientation va nous conduire à changer notre organisation afin de faire face de manière réactive à ces nouvelles demandes qui pourront ne pas être examinées par l’assemblée générale mais par la commission permanente. A cet effet, après un travail conjoint dont je remercie le garde des Sceaux, un décret du 25 août dernier[11] est venu assouplir les conditions de fonctionnement de cette commission permanente.
Ainsi, en cette rentrée, le Conseil d’État est en état de marche pour faire face à ce nouveau défi et examiner les amendements que le Gouvernement souhaite, à des fins de sécurité juridique, lui soumettre. Dans ce cadre nous venons d’ores et déjà d’être saisis d’un amendement d’adaptation au Règlement européen sur l’IA, d’un autre sur la loi logement et d’une série d’autres pour assurer la conformité à la Constitution des dispositions de la loi de protection de l’enfance sur l’honorabilité.
Cette action au soutien du gouvernement est complétée, lorsque les présidents des assemblées le souhaitent, par l’examen des propositions de loi après leur dépôt. Ce mouvement rendu possible depuis 2009, sous l’impulsion du Président Jean-Marc Sauvé et soutenu tant par le Président Bruno Lasserre que par le Président Didier Tabuteau, a conduit à ce que 61 propositions de loi soient examinées par le Conseil d’État. Le Conseil a déjà rendu des avis sur 8 propositions en 2026. Certains de ces textes ont conduit à un considérable travail avec les parlementaires. Il en a notamment été ainsi, sur votre saisine Madame la Présidente de l’Assemblée nationale, pour la proposition de loi visant à lutter de manière intégrale contre les violences sexistes et sexuelles commises à l’encontre des femmes et des enfants[12]. Grâce à tout le travail réalisé par les sections de l’intérieur et sociale, une réécriture profonde et sécurisé du texte a été rendue possible, ce qui n’est pas négligeable dans l’éventuelle perspective de la saisine de nos voisins et amis du Conseil constitutionnel.
René Cassin n’a cessé durant tout son mandat d’œuvrer pour que le Conseil d’État renouvelle et renforce sa fonction consultative. Dans le prolongement de cette action entamée dès l’ordonnance du 31 juillet 1945 pour les projets de loi et d’ordonnance, nous disposons désormais de toute la panoplie pour conseiller le Gouvernement et aussi, lorsqu’il le souhaite, le Parlement, sur tous les projets de loi, d’ordonnance et décret mais aussi sur les amendements du Gouvernement et les propositions de loi. Nous avons adapté nos modes de fonctionnement. L’utilisation complète de cette gamme d’action doit permettre de renforcer la sécurité juridique ainsi que l’État de droit.
Nous savons que les derniers mois du quinquennat seront chargés. Au plan législatif bien-sûr où nous sommes à la tâche en ce mois de septembre sur le projet de loi de finances (PLF). Cet examen a été précédé de plusieurs demandes d’avis très importantes pour lesquelles le président Philippe Josse, auquel nous pensons aujourd’hui, était à la manœuvre. Après demain, nous serons prêts quelles que soient les options, y compris celle des services votés ou celle des ordonnances de l’article 47, actes de nature réglementaire justiciables devant le Conseil d’État et, pour la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit, du Conseil constitutionnel par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité. Au-delà du PLF, du PLFSS et des autres textes législatifs, nous nous mobiliserons également pour que la sortie des décrets d’application des lois, préoccupation partagée par l’exécutif et le législatif, soit permise par leur examen organisé et programmé dans les mois à venir en sections administratives.
Dans ce travail pour un droit d’une meilleure qualité, le Conseil d’État a, sous l’impulsion du Président Didier Tabuteau, développé les ateliers de la simplification. Non pas pour produire des études de portée générale mais pour formuler des perspectives de modifications normatives précises et opérationnelles, à la demande du SGG et avec l’administration compétente dans des matières identifiées avec celle-ci. Dix ateliers ont été réalisés depuis 2024 dont 6 sont achevés et publics. Grâce à ceux-ci, les nullités en droit des sociétés[13] ou le régime contentieux applicables à certaines décisions en matière environnementale[14] ont été simplifiés. D’autres travaux sont disponibles par exemple sur le droit des entreprises en difficulté[15].
Au total, ces ateliers constituent un bon outil pragmatique alors que la simplification du droit est une incantation trop souvent privée d’effets concrets. La section des études, de la prospective et de la coopération (SEPCO) est, avec son délégué aux ateliers de la simplification, Martin Hirsch et avec les autres sections administratives, désireuse de poursuivre dans cette voie. Nous renouvelons cette offre de service aux équipes de Matignon dont l’impulsion initiale est toujours à l’origine de notre saisine.
Je voudrais en venir avec vous maintenant à la présentation de l’étude annuelle du Conseil d’État comme c’est traditionnellement le cas en cette rentrée. De 2023 à 2025, notre maison a mené un cycle d’études portant sur les grandes dimensions de l’action publique : le territoire dans lequel elle se déploie du premier au dernier kilomètre, l’espace de souveraineté dans lequel elle s’inscrit et le temps long dans lequel elle se mène. Cette année, a été retenu le thème concret, particulier et majeur pour notre pays, de « La mer et les politiques publiques ».
Pour étudier ce thème, la SEPCO a, sous la houlette de son président Rémy Schwartz, avec Fabien Raynaud et Stéphanie Vera, rapporteur général et rapporteure générale adjointe, mené un travail colossal. Ils ont auditionné et rencontré près de 300 personnes. Bien sûr la ministre déléguée chargée de la mer et de la pêche que je remercie mais aussi des interlocuteurs d’une immense variété : de l’IFREMER à la Royale, du conservatoire du littoral à Haropa Port, des chantiers de l’Atlantique à la Fondation de la Mer. La SEPCO a souvent quitté les proximités de la galerie des proues du Palais-Royal, chère à Richelieu, grand maître de notre marine et surintendant général de la navigation, pour se rendre à Brest ou Marseille et dans cet autre port en eau profonde qu’est Bruxelles.
L’actualité et les enjeux du sujet de la Mer ont été soulignés par un été dont on pourrait croire qu’il a été conçu comme une rampe de lancement de la publication de l’étude. En premier lieu avec les enjeux climatiques et environnementaux attestés par une canicule extraordinaire. L’été a connu un stress hydrique inédit. Avec des problématiques d’approvisionnement majeures mais aussi des enjeux industriels et énergétiques dont la variété fut illustrée par l’afflux massif de méduses bloquant les stations de pompage d’eau de mer de la centrale nucléaire de Gravelines. Mais l’été a aussi vu la première ouverture maritime par la Chine de la « route de la soie polaire » vers l’Europe via l’Arctique. Ou encore l’intensité la plus forte du phénomène El Niño depuis un siècle. Comme si l’été ne se contentait pas de cette actualité de la mer au plan écologique, économique ou humain, les enjeux géopolitiques et militaires ont été en permanence au premier plan avec la crise du détroit d’Ormuz. Le bombardement des sites de dessalement des eaux de pays du Golfe a aussi souligné la dépendance de certains d’entre eux à ces usines par exemple en Arabie Saoudite où elle fournit 70% des ressources en eau potable du pays.
C’est sur tout cela et bien d’autres enjeux que le rapport se penche du point de vue des politiques publiques. L’étude est une extraordinaire mine d’informations sur l’espace de droit en construction ancienne et permanente que constitue la mer.
Au-delà des enjeux, nombreux, posés par la mer, l’étude revient aux fondamentaux. Retour aux sources, c’est-à-dire d’abord définir l’intérêt général maritime de la France. De nombreux facteurs rendent ici, comme pour toutes les politiques publiques, délicate cette définition : la montée de l’individualisme, la confrontation de ses droits face à l’intérêt général, la prévalence pour le temps court, la difficulté pour l’État à combiner des intérêts particuliers qui se pensent chacun supérieur et incompatible avec les autres. Opérer la synthèse entre des intérêts sociaux différents et des enjeux variés est la tâche première de l’État. C’est ce à quoi le Conseil appelle aussi en matière maritime afin de décliner cet intérêt général maritime dans une stratégie hiérarchisée. A cet effet, pourrait être élaboré par le gouvernement, en liaison avec le Parlement et la société civile, un document cadre. Ce que l’étude sur le temps long de 2025 qualifiait de « livre tricolore ».
Cette politique maritime devrait pleinement intégrer les outre-mer et valoriser leur potentiel. L’espace maritime français de plus de 10 millions de km2 est en effet d’abord situé outre-mer, avec des réservoirs de biodiversité représentant plus de 20% des espèces mondiales répertoriées et près de 600 aires marines protégées couvrant un tiers des eaux sous juridiction française.
Concernant l’utilisation de l’espace maritime, l’étude relève que la logique des aires marines protégées pourrait être mieux assise, notamment en les faisant davantage reposer sur une évaluation scientifique de leurs effets écologiques et socio-économiques tout en renforçant leur gouvernance locale. Les parcs éoliens en mer et la pêche pourraient constituer un exemple de partage de l’espace maritime en favorisant la coactivité entre parc éolien en mer et pêche et aquaculture, ces parcs pouvant être utilisés comme observatoires de la biodiversité marine. Dans le même sens les outils de mise en œuvre de la séquence « Éviter, Réduire, Compenser » en mer doivent prendre en compte les spécificités maritimes.
La conciliation des enjeux portuaires et industriels avec les enjeux écologiques doit également être au cœur de la définition de la stratégie maritime nationale. L’étude suggère de faire du secteur maritime un laboratoire pour un soutien plus efficace à l’innovation, en structurant le financement des innovations et en simplifiant l’accès aux financements.
Pour mieux intégrer les problématiques propres au littoral, l’étude ne propose pas de créer de nouveaux dispositifs, la loi Climat et Résilience ayant créé plusieurs instruments en la matière, mais de les rendre opérationnels en renforçant l’accompagnement des collectivités, en diffusant les connaissances, l’information des acquéreurs et le financement de la recomposition littorale. Des enveloppes dédiées au sein des fonds verts pourraient être consacrées aux territoires littoraux subissant le recul du trait de côte.
La filière pêche fait également l’objet de plusieurs propositions pour essayer de concilier les différents intérêts en présence. Il est notamment suggéré d’engager une réflexion sur la modification des règles qui relèvent du droit national, telles que la répartition et la gestion des droits de pêche, mais également celles qui relèvent de la politique commune de la pêche pour trouver un nouvel équilibre.
Après avoir ainsi fait plusieurs propositions pour définir l’intérêt général maritime et l’avoir décliné dans diverses activités, l’étude s’attache à mieux organiser la gouvernance de ces politiques publiques maritimes.
Les enjeux maritimes concernant un grand nombre de ministères, il apparait nécessaire que la structuration interministérielle assure l’édiction et le respect de l’intérêt général maritime. Ainsi, l’étude appelle au renforcement de la coordination interministérielle autour du secrétariat général de la mer sous l’autorité du Premier ministre, y compris dans la dimension économique et écologique. D’une part, ce secrétariat général pourrait se voir déléguer le secrétariat du CIMer et être doté d’une équipe renforcée de coordination dans la sphère non régalienne. D’autre part, le secrétariat général de la mer pourrait jouer le rôle de délégué interministériel à la politique portuaire et à l’industrie maritime, ceci afin d’assurer la bonne prise en compte, par tous les acteurs, de ces enjeux. Pour le reste, l’État devrait surtout stabiliser la structure ministérielle et administrative existante dans le domaine maritime.
Une meilleure gouvernance suppose également une valorisation de l’expertise scientifique. Or l’État ne dispose pas des éléments, notamment statistiques, lui permettant de mieux évaluer l’action publique en mer et sur le littoral. Conforter la place de la science dans les politiques maritimes doit permettre de mieux s’appuyer sur la recherche scientifique dans la phase de conception et de conduite des politiques publiques maritimes ainsi que dans la recherche de solutions. A cet égard, une programmation pluriannuelle de renouvellement des infrastructures et équipements de la recherche océanographique permettrait de préserver notre outil scientifique.
En dernier lieu, l’étude souligne qu’au regard de la forte dimension européenne et internationale des enjeux maritimes, la France doit maintenir et accentuer son action dans le cadre européen et au plan international. Or, les enjeux maritimes sont encore trop fragmentés et peu priorisés dans les institutions de l’Union européenne. Il convient donc de favoriser une approche plus cohérente et plus dynamique de ces enjeux par l’Union. Le pacte pour l’océan de juin 2025 a constitué une première étape. Mais son devenir reste incertain. De nombreuses initiatives doivent être favorisées que ce soit pour les câbles sous-marins, la stratégie portuaire ou l’industrie navale. L’articulation avec les différentes politiques de l’Union sera ici déterminante. Elle doit être assurée notamment par l’adaptation du cadre concurrentiel et de la réglementation des aides d’État.
Au total, cette étude sur la mer et les politiques publiques souligne les forces, les limites et les évolutions nécessaires des politiques publiques pour répondre durablement aux défis de la mer au profit de notre pays. Elle cherche à faire partager, avec ses constats et des recommandations, la conviction que la mer n'est pas une question parmi d'autres : elle est une question transversale, qui engage à la fois la capacité de notre pays à se projeter dans le monde, à protéger ses ressources naturelles, à garantir la sécurité de ses ressortissants et à assurer la compétitivité de son économie.
Au terme de cette présentation sur l’étude de 2026, il me reste à vous indiquer que le Conseil d’État a décidé de retenir le thème de la drogue et des politiques publiques pour son étude 2027.
Monsieur le Président du Sénat,
Madame la Présidente de l’Assemblée nationale,
Mesdames et Messieurs les Ministres,
Mesdames et Messieurs les Hautes personnalités,
Le Conseil d’État aborde l’année à venir avec calme et détermination. Il est fort de la qualité de ses membres, si investis et conscients tant de la place et de la spécificité du droit public que du rôle de notre maison du service public. Il peut s’appuyer sur toutes les équipes du Conseil tout aussi engagées. Il bénéficie de la cohésion et de l’unité de l’ensemble de la juridiction administrative. Tous ensemble, nous œuvrons au respect de l’État de droit qui vise à éviter l’arbitraire et à garantir les droits et libertés. Tous ensemble, nous sommes engagés dans les transformations nécessaires qui nous permettront de continuer à servir au mieux notre idéal, au service de la République et de la mission juridictionnelle que nous exerçons au nom du peuple français, comme le rappelle chacune de nos décisions.
Sénèque nous rappelle « qu’il n’est de vent favorable pour celui qui ne sait où il va ». Notre institution sait où elle va pour exercer les missions qui sont les siennes, aujourd’hui et demain, au bénéfice de nos concitoyens.
Je vous remercie une nouvelle fois, vivement et chaleureusement, de nous avoir fait l’honneur d’être présents.
Références
[1] Article L. 4125-1 du code de la défense.
[2] Rapport « Propositions pour adapter la procédure administrative contentieuse », remis au vice-président du Conseil d’Etat en mai 2026.
[3] Avis n° 409898 du 11 septembre 2025 sur un projet de loi relatif à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales.
[4] Avis n° 410376 du 19 décembre 2025 sur un projet de loi spéciale prévue par l’article 45 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
[5] Avis n° 410563 du 26 mars 2026 sur un projet de loi actualisant la programmation militaire 2024-2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
[6] Avis n° 410698 du 2 avril 2026 sur un projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles.
[7] Avis n° 410362 du 29 janvier 2026 sur un projet de décret habilitant de nouveaux territoires pour mener l’expérimentation « territoire zéro chômeur de longue durée ».
[8] Avis n° 410889 du 7 mai 2026 relative à la préparation de l’entrée en vigueur du Pacte Asile.
[9] Avis n° 411043 du 18 juin 2026 portant sur le recours contre les actes pris par la commission d’évaluation et de contrôle instituée par la proposition de loi relative au droit à l’aide à mourir.
[10] Circulaire, 7 juillet 2026, Demandes d’avis au Conseil d’Etat sur des amendements ou projets d’amendements, n° 6546/SG.
[11] Décret n° 2026-819 du 25 août 2026 relatif à la présidence des sections et à la commission permanente du Conseil d’Etat.
[12] Avis n° 411095 du 16 juillet 2026 sur une proposition de loi visant à lutter de manière intégrale contre les violences sexistes et sexuelles commises à l’encontre des femmes et des enfants.
[13] Avis n° 408547 du 4 juillet 2024.
[14] Avis n° 410040 du 16 octobre 2025.
[15] Avis n° 408503 du 20 juin 2024.