Discours

La revalorisation des Parlements ?

Par Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d'Etat

Intervention de Jean-Marc Sauvé dans le cadre de la Journée d’étude organisée par la société de législation comparée, le 19 mars 2010.

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La revalorisation des Parlements ?

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Journée d'étude organisée par

 La société de législation comparée

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 Vendredi 19 mars 2010

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Intervention de Jean-Marc Sauvé

Vice-président du Conseil d'Etat[1]

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« Placez une tribune au centre du monde, et avant peu, aux quatre coins de la terre, la République se lèvera »[2]. Par ces termes, Victor Hugo soulignait l'indissociable lien entre la République, c'est-à-dire l'idée de liberté, et la tribune, qui est le cœur même des Parlements, la « bouche de l'esprit humain », ainsi qu'il la nommait.

L'affaiblissement des Parlements a été un constat largement partagé pendant de nombreuses années. André Chandernagor dénonçait ainsi, dès 1967, une « crise mondiale du parlementarisme » qui se traduisait selon lui, en France, par un Parlement qui « s'ennuie et s'étiole peu à peu, parce qu'il sent bien qu'il est tenu à l'écart du circuit utile que suivent les véritables décisions »[3]. Quant à la chambre des Communes, au Royaume-Uni, Philip Norton ne rappelait-il pas, en 1981, non sans humour, que « si certains auteurs continuent de considérer l'élaboration de la loi comme l'une [des] fonctions [de cette chambre], c'est une fonction, en tout cas, qu'elle n'a pas exercée au XXème siècle »[4] ?

Les principales manifestations de cet affaiblissement sont bien connues. On y trouve en particulier la « rationalisation » du parlementarisme, dont l'origine réside dans un souci légitime de stabilité et d'efficacité de l'action publique, mais qui a conduit à une « montée » de l'exécutif et à un amoindrissement de sa responsabilité devant la représentation nationale, parfois jugés excessifs. On y trouve aussi un déclin de la qualité et, plus généralement, de l'autorité de la loi, préjudiciables à la bonne compréhension et à l'exercice de leurs droits pas les citoyens.

Ce constat d'affaiblissement, bien que souvent rappelé, ne doit pourtant pas occulter les évolutions sensibles qui se dessinent dans le sens d'une revalorisation du rôle et de la place des Parlements au sein des démocraties. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, de modernisation des institutions de la Vème République, en a constitué, en France, une étape importante qui atteste cette perspective avec évidence.

La revalorisation des Parlements s'exprime dans les deux fonctions qui constituent l'essence même de leur mission.

Leur fonction de contrôle, tout d'abord, que j'évoquerai dans un premier temps.

Leur fonction normative, ensuite, que j'évoquerai dans un second temps.

 

I. La revalorisation de la fonction de contrôle des Parlements.

Le principe de responsabilité, inhérent à l'Etat de droit, se traduit dans le champ politique par la fonction de contrôle qu'exerce le Parlement sur l'exécutif. Ce contrôle ne conduit certes plus aujourd'hui, avec l'émergence du fait majoritaire, à un droit de vie et de mort des Parlements sur les Gouvernements, mais il prend de nouvelles formes, qui n'en restent pas moins une traduction de l'équilibre des pouvoirs propre à la démocratie.

A.- La fonction de contrôle des Parlements sur le pouvoir exécutif est essentielle à l'Etat de droit.

1.- L'une de ses premières traductions, historiquement tout autant que symboliquement, fut sans doute la remise par Jean sans terre au « parlement » des barons, réuni à Runnymede en 1215, de la Magna carta, par laquelle le roi, devant cette assemblée, a limité sa propre autorité en reconnaissant des libertés. Cette incarnation dans le Parlement de la responsabilité politique s'exprime aujourd'hui dans les constitutions démocratiques par le principe selon lequel le pouvoir exécutif est responsable devant la représentation nationale. Cela ressort directement, par exemple, de l'article 20 de la Constitution française, qui dispose que « Le Gouvernement [...] est responsable devant le Parlement [...] ». Cela ressort également, en Israël, de l'article 4 de la loi fondamentale sur le Gouvernement de 2001, qui dispose que « Le Gouvernement est responsable devant la Knesset ». C'est également ce principe de responsabilité que traduit l'article 67 de la Loi fondamentale allemande qui permet au Bundestag d'exprimer sa défiance envers le Chancelier fédéral en demandant au président fédéral de le révoquer[5].

2.- Il est vrai que le souhait, notamment, d'une plus grande stabilité gouvernementale et d'une plus grande continuité de l'action publique, a conduit à une évolution des rapports entre les Parlements et les exécutifs dans le sens d'une rationalisation de l'exercice de cette responsabilité « directe ». Pour le dire autrement, rares sont les Parlements qui ont aujourd'hui encore un droit sans limite de censure effective sur les Gouvernements. En France, l'article 20 de la Constitution précise par exemple que la responsabilité du Gouvernement ne s'exerce que «  dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 », c'est-à-dire notamment par le  vote d'une motion de censure, selon de strictes conditions de recevabilité et de scrutin[6]. Si l'on ajoute à cette limitation expresse la structuration de la vie politique, dans la plupart des démocraties, autour de deux ou trois grands partis, il est aujourd'hui devenu exceptionnel que la mise en jeu de la responsabilité des Gouvernements devant les Parlements aboutisse effectivement à un renversement de l'exécutif. L'histoire de la Vème République française l'atteste, puisqu'une seule motion de censure a effectivement été adoptée par le Parlement - elle a d'ailleurs conduit à la dissolution de l'Assemblée nationale-[7].

B.- Il serait pourtant erroné, je le crois, d'affirmer que, du fait de cette rationalisation des conditions de la responsabilité directe de l'exécutif devant le Parlement, ce dernier aurait perdu tout pouvoir de contrôle sur la conduite de la politique de la nation. La revalorisation des Parlements dans ce domaine est au contraire une réalité. Elle se traduit principalement par deux évolutions.

1.- La première de ces évolutions est celle d'une modification de la nature du contrôle exercé par les Parlements sur l'action des Gouvernements et, dans le même temps, celle d'un élargissement des domaines sur lesquels porte ce contrôle. En France, l'article 24 de la Constitution affirme aujourd'hui  expressément les fonctions de contrôle du Parlement sur l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques, consacrant ainsi  un mouvement plus ancien, dans lequel la mise en place des lois de financement de la sécurité sociale[8] et de la loi organique relative aux lois de finances ont constitué des étapes essentielles. Cette évolution de la  nature du contrôle exercé par le Parlement en France peut être rapprochée, par exemple, du contrôle de la gestion des départements ministériels effectués par les « departemental select committees » de la Chambre des communes.

Elle s'accompagne en outre d'une extension des domaines de contrôle du Parlement sur l'action de l'exécutif. L'on peut songer, à cet égard, à la possibilité ouverte au Parlement français d'émettre un avis préalable - voire de s'opposer - aux  nominations faites, par le Président de la République, à des emplois ou fonctions essentiels pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation. Au Royaume-Uni, une procédure d'audition préalable à la nomination des principaux responsables administratifs est également en cours d'instauration[9]. L'on est sans doute loin des quelque 70 000 emplois dans l'administration[10] aux nominations desquels le Sénat américain donne son accord[11], mais ce processus s'inscrit dans une évolution que semblent partager l'ensemble des démocraties. Celle-ci se traduit également par l'intervention accrue des Parlements dans des domaines autrefois souvent considérés comme réservés à l'exécutif comme, par exemple, l'envoi de forces armées à l'étranger[12].

2.- La seconde des deux évolutions qui expriment la revalorisation de la fonction de contrôle et d'évaluation des Parlements est celle du renforcement des pouvoirs d'information des assemblées.  Cela passe par des possibilités accrues d'interroger directement les membres du gouvernement sur leur politique - l'article 48 de la Constitution française réserve par exemple une séance par semaine au moins à cet effet-. Plus encore, l'extension des pouvoirs d'enquête des Parlements leur garantit effectivement, sous peine de lourdes sanctions pénales, un accès à l'information[13] désormais autonome et indépendant des gouvernements. L'assistance offerte aux Parlements par des organes administratifs ou juridictionnels indépendants, comme celle de la Cour des comptes prévue à l'article 47-2 de la Constitution française, ou « l'entraide judiciaire et administrative » aux commissions d'enquête à laquelle sont tenus les autorités administratives et les tribunaux allemands en application de l'article 44 de la Loi fondamentale, affermit cette évolution dans le sens d'un accès des Parlements à une information complète et objective, leur permettant d'exercer au mieux leur fonction de contrôle.

 

II. La revalorisation de la fonction législative des Parlements.

Cette fonction avait sans aucun doute connu une certaine limitation, en particulier sous l'effet de l'importance accrue prise par les autres normes, qu'elles soient d'origine constitutionnelle, internationale ou réglementaire. L'inflation législative et la multiplication des dispositions sans valeur juridique qui ont accompagné cette limitation et, peut être également, la transformation de la société elle-même[14], ont pu conduire au constat d'un affaiblissement de l'autorité de la loi. Pourtant, là encore, dans cette fonction législative, la revalorisation des Parlements est une évolution en cours qui ne peut être occultée.

A.- Les Parlements ont, tout d'abord, recouvré la plénitude de leur compétence législative.

1.- En premier lieu, l'idée selon laquelle tous les textes de loi adoptés seraient issus de projets des Gouvernements votés tels quels, sans modification aucune, est désormais tout à fait controuvée. L'initiative parlementaire en matière législative est au contraire une réalité. Elle se traduit par un véritable pouvoir de proposition - les private members'bills au Royaume-Uni, par exemple, ou les propositions de loi en France[15]-, pouvoir qui prend une importance non négligeable. L'attestent, par exemple en Allemagne, le fait qu'un tiers environ des lois sont d'origine parlementaire[16] et en France tant les nouvelles règles en matière de partage de l'ordre du jour des assemblées[17], que la possibilité aujourd'hui ouverte aux présidents de l'une ou l'autre des assemblées de soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi[18]. Le Parlement français dispose ainsi de moyens qui se rapprochent de ceux de l'exécutif en matière d'initiative de la loi. A cela il faut ajouter la place renforcée des Parlements dans le processus décisionnel de l'Union européenne à la fois en droit et en fait. En droit avec l'entrée en vigueur des stipulations du Traité de Lisbonne[19] sur le contrôle du respect du principe de subsidiarité, mais aussi avec l'adoption puis l'extension par le Constituant de l'article 88-4 de notre loi fondamentale qui donne désormais aux assemblées parlementaires un large pouvoir de voter des résolutions sur tout projet d'acte ou de décision ou tout document émanant des institutions de l'Union européenne. En fait, parce que ces nouvelles prérogatives sont de plus en plus effectivement exercées en France, comme à l'étranger. Il faut également mentionner l'importance incontestable du droit d'amendement des parlementaires et celle prise, dans la plupart des Parlements, par le travail en commission[20], dont l'étendue des pouvoirs est souvent considérée comme une mesure adéquate du poids du Parlement face à l'exécutif[21].

2.- La plénitude retrouvée de la compétence législative des Parlements  s'exprime également par le fait que la limitation du domaine de la loi au profit du règlement s'est avérée, dans bien des cas, soit ineffective, soit salutaire. Ineffective, car ce partage de compétence en matière normative ne fait pas obstacle à ce que le Parlement puisse légiférer dans un domaine relevant en principe du pouvoir réglementaire. C'est le sens de la décision du Conseil constitutionnel du 30 juillet 1982[22] qui n'a pas été remise en cause sur ce point par sa décision du 21 avril 2005[23] et, sans doute en partie, celui de l'adage britannique bien connu selon lequel « le Parlement de Westminster peut tout faire, sauf changer une femme en homme ». Salutaire, cette limitation du domaine de la loi l'a également été, car elle a permis de sauvegarder la compétence du législateur sur les domaines les plus essentiels de la vie des Etats et des citoyens, en particulier celui de la protection des droits fondamentaux. Tel est le sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel censurant l'incompétence négative du législateur[24], mais aussi de celle de la Cour constitutionnelle fédérale allemande rappelant que le législateur a le devoir de prendre lui-même toutes les décisions essentielles dans les domaines les plus importants au regard de la Loi fondamentale, en particulier pour l'exercice des droits fondamentaux[25].

B.- La revalorisation de la fonction législative des Parlements est également le fruit des remèdes apportés au constat très largement partagé de l'inflation législative et de la dégradation de la qualité de la loi.

1.- L'amélioration de la préparation des textes législatifs est devenue une réalité. Elle s'est traduite, en France, par la loi organique du 15 avril 2009[26], dont l'article 8 prévoit que  « Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact », cette étude devant définir « les objectifs poursuivis par le projet de loi », recenser « les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles » et exposer « les motifs du recours à une nouvelle législation ». Ainsi que le soulignait le rapport public du Conseil d'Etat de 2006, consacré à la sécurité juridique[27], cette évolution française s'inscrit dans un mouvement beaucoup plus large que connaissent les démocraties, de revalorisation de la qualité de la loi, puisque la plupart d'entre elles, si ce n'est toutes, ont également mis en place des procédures similaires d'évaluation, ex-ante et ex-post, de leur législation. L'on peut penser aux « Regulatory Impact Assessments » que le « Cabinet office » exige depuis 1998 au Royaume-Uni, mais aussi à la loi sur les responsabilités extrabudgétaires (« Unfunded Mandates Reform Act ») adoptée aux Etats-Unis, ou à la réforme de ses méthodes de travail gouvernementales adoptée par l'Espagne en novembre 1997.

2.- L'amélioration de la méthode de discussion des lois est la seconde des voies empruntées pour revaloriser la qualité de la norme législative. Outre l'importance accrue du travail des commissions parlementaires que j'ai déjà évoquée, cette voie se manifeste, en France à tout le moins, par une distinction aujourd'hui plus claire entre les textes normatifs et les déclarations d'intention, du fait de la jurisprudence constitutionnelle conduisant à censurer les « neutrons législatifs » [28], de l'extension du champ des résolutions[29] et de la refondation des lois de programmation[30]. La rationalisation du droit d'amendement[31] traduit également cette évolution dans le sens d'une amélioration de la discussion sur les lois.

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Dévaloriser à l'excès les Parlements reviendrait à affaiblir une composante essentielle de la démocratie. Le constat non plus d'une rationalisation du parlementarisme, mais bien de sa « marginalisation »[32], a donc conduit à dessiner des voies de revalorisation que partagent, je le crois, l'ensemble des démocraties. Pourtant, le caractère récent de cette tendance conduit à poser un certain nombre de questions : à quel point est-elle généralisée ? Les voies empruntées sont-elles suffisantes ? Sont-elles pertinentes ? Permettent-elles d'assurer un équilibre raisonnable entre les Parlements et les exécutifs ? Autant de questions auxquelles vos échanges d'aujourd'hui vont permettre d'apporter des réponses. Je remercie par conséquent les organisateurs de ce colloque et les orateurs qui vont nous faire bénéficier de leurs réflexions et de leurs expériences sur ces questions que la France partage avec l'ensemble des démocraties, quel que soit leur régime, parlementaire ou présidentiel. Je forme des vœux très chaleureux pour la réussite de vos travaux et de vos échanges.

 

[1] Texte écrit en collaboration avec M. Timothée Paris, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, chargé de mission auprès du Vice-président du Conseil d'Etat.

[2] Victor Hugo, Napoléon le Petit, livre cinquième, le Parlementarisme, W. Jeffs, la librairie étrangère de la famille royale, Londres, 1862, p. 159.

[3] André Chandernagor, Un parlement pour quoi faire ? Gallimard, Paris, 1967, p. 13.

[4] Philip Norton, The House of Commons in Perspective, Martin Robertson, Oxford, 1981, p. 81, cite par Jean-Luc Warsmann, député, rapport fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République, p. 21.

[5] Loi fondamentale pour la République fédérale d'Allemagne du 23 mai 1949, article 67 : « Le Bundestag ne peut exprimer sa défiance envers le chancelier fédéral qu'en élisant un successeur à la majorité de ses membres et en demandant au président fédéral de révoquer le chancelier fédéral. Le président fédéral doit faire droit à la demande et nommer l'élu ».

[6] Ainsi, conformément à l'article 49 de la Constitution, « une telle motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée ».

[7] Le 5 octobre 1962. Cette motion a renversé le premier gouvernement de Pompidou à la suite de la décision du général de Gaulle d'instituer par la voie du référendum l'élection du Président de la République au suffrage universel direct.

[8] Loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996.

[9] Cf Jean-Luc Warsmann, député, rapport fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République, p. 143.

[10] Voir sur ce point Jean Gicquel et Jean-Eric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, 23ème édition, 2009, p. 278.

[11] Le paragraphe 2 de la section 2 de l'article II de la Constitution des États-Unis prévoit que le Président des États-Unis « proposera au Sénat et, sur l'avis et avec le consentement de ce dernier, nommera les ambassadeurs, les autres ministres et les consuls, les juges à la Cour suprême et les autres fonctionnaires des États-Unis dont la nomination n'est pas prévue par la présente Constitution et dont les postes seront créés par la loi ».

[12] Conformément à l'article 35 de la Constitution française, par exemple, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, « le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de l'intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n'est suivi d'aucun vote./ Lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l'autorisation du Parlement. Il peut demander à l'Assemblée nationale de décider en dernier ressort ».

[13] L'article 44 de la Loi fondamentale allemande prévoit ainsi que « le Bundestag a le droit et, à la demande d'un quart de ses membres, l'obligation de constituer une commission d'enquête [...] ». Cet article peut être à rapproché de l'article 51-2 de la Constitution française, introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui prévoit que « pour l'exercice des missions de contrôle et d'évaluation [...] des commissions d'enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée [...] ».

[14] André Chandernagor soulignait ainsi que « les réalités techniques et économiques du monde moderne », qui « s'accommodent mal des méthodes de discussion », « ont provoqué, au détriment du Parlement, une extension considérable des pouvoirs de l'exécutif ». André Chandernagor, Un Parlement, pour quoi faire ? op. cit. idem. , p. 22.

[15] Selon l'article 76 de la Loi fondamentale allemande, également, « Les projets de loi sont déposés au Bundestag par le gouvernement fédéral, par des membres du Bundestag ou par le Bundesrat ».

[16] Jean Gicquel et Jean-Eric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit. idem, p. 329.

[17] L'article 48 de la Constitution dispose ainsi que : « Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée. Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour ».

[18] Conformément au dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution.

[19] Voir notamment le protocole n° 1 sur le rôle des parlements nationaux , dont l'article 2 prévoit la transmission obligatoire des projets d'actes législatifs aux parlements nationaux. L'article 3 de ce protocole prévoit également que « Les parlements nationaux peuvent adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, un avis motivé concernant la conformité d'un projet d'acte législatif avec le principe de subsidiarité, selon la procédure prévue par le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ».

[20] L'article 42 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, dispose ainsi que « La discussion des projets et des propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission [...] ».

[21] Ainsi, selon Igvar Mattson et Kaare Strom,« l'existence de commissions fortes constitue au moins une condition nécessaire à une influence parlementaire réelle dans la procédure d'élaboration de la loi », in Parliamentary Commitees, Herberte Döring editions, Parliamentary and Majority rules in western Europe, New-York Saint Martin Press, 1995, p. 250, cité par Jean-Luc Warsamann, député, rapport précité, p. 48.

[22] CC, décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Blocage des prix.

[23] CC, décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005 Loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école.

[24] Par exemple CC, décision n°84-173 DC du 26 juillet 1984, Loi relative à l'exploitation des services de radio-télévision mis à la disposition du public sur un réseau câblé : « Considérant que la désignation d'une autorité administrative indépendante du Gouvernement pour exercer une attribution aussi importante au regard de la liberté de communication que celle d'autoriser l'exploitation du service radio-télévision mis à la disposition du public sur un réseau câblé constitue une garantie fondamentale pour l'exercice d'une liberté publique et relève de la compétence exclusive du législateur ; que la loi, ayant confié à la Haute Autorité de la communication audiovisuelle le soin de délivrer les autorisations d'exploitation des réseaux locaux, a méconnu sa compétence en renvoyant au décret le soin de définir un tel réseau par la fixation de ses limites maximales, abandonnant par là même au pouvoir réglementaire la détermination du champ d'application de la règle qu'elle pose ; ».

[25] Voir sur ce point BVerfGE 49, 89 (126), et Vanessa Barbé, Le rôle du Parlement dans la protection des droits fondamentaux, étude comparative : Allemagne, France, Royaume-Uni, LGDJ 2007, § 78.

[26]Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

[27] Conseil d'Etat, Sécurité juridique et complexité du droit, rapport public 2006, La documentation française EDCE, Paris, 2006. 

[28] Décision n°2005-512 DC du 21 avril 2005. 

[29] Constitution, article 34-1, issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 : « Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique ».

[30] Constitution, article 34, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État ».

[31] Du fait notamment, en France, des articles 13 et suivants de la loi organique du 15 avril 2009 relative à l'application de l'article 44 de la Constitution.

[32] Pierre Avril, Le Parlementarisme rationalisé, RDP 1998, p. 1515