Discours

Le rôle consultatif et contentieux de la juridiction administrative en Nouvelle-Calédonie

Par Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d'Etat

Intervention de M. Jean-Marc Sauvé dans le cadre de sa visite au Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie le 2 mars 2010.

 <a href="/admin/content/location/1710"> Lien à reprendre : > Téléchargez le discours au format pdf</a>Je tiens à remercier le Haut-Commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie pour l'hospitalité qu'il accorde ce soir, dans sa résidence, à la juridiction administrative et au Conseil d'Etat pour leur permettre de recevoir les nombreuses et éminentes personnalités qui leur font l'honneur de leur présence. Je tiens aussi à remercier chaleureusement toutes ces personnalités. Votre présence témoigne de l'intérêt et - j'en suis convaincu - de la sympathie que vous portez au Conseil d'Etat et à la juridiction administrative.

C'est à un double titre que j'ai le plaisir de m'exprimer parmi vous aujourd'hui. En ma qualité de vice-président du Conseil d'Etat, je suis responsable de la gestion des cours et des tribunaux administratifs. Je me rends donc progressivement auprès de chacune de ces 50 juridictions - 42 tribunaux et 8 cours - pour rencontrer les magistrats et les fonctionnaires qui y travaillent, connaître leurs préoccupations et répondre à leurs questions, ainsi que pour m'entretenir avec leurs partenaires, comme cette réception nous en donne l'occasion.

J'évoquerai dans un instant les projets et les perspectives du tribunal administratif de Nouméa et de la juridiction administrative.

Mais en ma qualité de vice-président du Conseil d'Etat, je suis également le représentant d'une institution de la République qui entretient avec la Nouvelle-Calédonie des relations privilégiées. Ce sont ces relations que je souhaite évoquer dans un premier temps.

La loi organique du 19 mars 1999 a, chacun le sait, profondément renouvelé le cadre institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, en transférant de façon définitive des compétences de l'État aux institutions de la Nouvelle-Calédonie et en prévoyant, selon les principes définis par le titre XIII de la Constitution, des modalités particulières d'exercice de ces compétences.

L'article 99 de la loi organique, notamment, permet au congrès de la Nouvelle Calédonie d'adopter, par ses délibérations, des actes dans des matières qui, au regard de l'article 34 de la Constitution, relèvent du domaine de la loi.

Cette évolution, fondamentale pour la Nouvelle-Calédonie, l'a aussi été - c'est peut-être moins visible - pour le Conseil d'Etat. En effet, en application de l'article 100 de la loi organique, les projets et les propositions de loi du pays de la Nouvelle-Calédonie sont soumis au Conseil d'Etat, pour avis, avant leur adoption par le gouvernement. L'article 206 de la loi prévoit également que le haut-commissaire, les présidents du gouvernement, du congrès, du sénat coutumier ou d'une assemblée de province peuvent saisir le tribunal administratif d'une demande d'avis qui, lorsqu'elle porte sur la répartition des compétences entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces ou les communes, est examinée par le Conseil d'Etat, auquel elle est transmise.

Ainsi, pour la première fois de son histoire, le Conseil d'Etat s'est vu confier un rôle de conseil auprès d'une autre instance que le gouvernement français. Je ne puis m'empêcher de voir dans cette évolution les prémisses d'un autre approfondissement de la compétence consultative du Conseil d'Etat, celui issu de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui permet désormais au président de l'Assemblée nationale ou du Sénat de soumettre pour avis au Conseil d'État une proposition de loi déposée par un membre de l'une de ces assemblées. D'ailleurs, la méthode de travail que nous avons mise en place pour l'examen des propositions de loi est en partie inspirée de celle que nous avons élaborée pour l'examen des lois du pays de la Nouvelle-Calédonie. Et, comme il a su le faire à l'occasion de l'examen de la proposition de loi qui lui a été soumise à la fin de l'année 2009, le Conseil d'Etat a tissé avec les institutions de la Nouvelle-Calédonie des relations propices au bon accomplissement de sa mission consultative.

Le Conseil d'Etat s'est ainsi montré, je le crois, un garant loyal des équilibres institutionnels propres à la Nouvelle-Calédonie. L'examen approfondi des lois du pays qui nous sont soumises pour avis nous conduit en effet à analyser systématiquement trois points essentiels : d'abord, les matières dans lesquelles intervient la loi du pays, qui doivent être celles prévues par l'article 99 de la loi organique ; ensuite, la répartition des compétences entre la loi du pays et la loi organique, la première ne pouvant intervenir dans des domaines réservés à la seconde ; et enfin la répartition des compétences entre les institutions de la Nouvelle-Calédonie et l'Etat, ou entre ces institutions elles-mêmes.

L'analyse que nous menons s'efforce de toujours concilier deux objectifs : respecter la répartition des compétences issue de la loi organique, tout en veillant à ce que cette répartition ne conduise pas à un émiettement des compétences susceptible de freiner l'action des institutions de la Nouvelle-Calédonie. Tel est le sens du critère que nous employons, dit « de la finalité directe et principale de la règle édictée » : si cette règle se rattache principalement aux compétences de la Nouvelle-Calédonie, la seule circonstance qu'elle affecte aussi, de manière incidente, un domaine de compétence réservé à l'Etat ne nous conduit pas à émettre un avis défavorable. Nous vérifions également, à l'occasion de l'examen de chaque loi de pays, que les consultations préalables prévues par la loi organique ont bien été effectuées.

Nous veillons ainsi à la répartition des compétences, mais nous accompagnons aussi l'approfondissement des transferts de compétence voulus par le législateur organique. Ainsi, l'examen des projets de lois organiques relatifs à la Nouvelle-Calédonie, en 1999 et en 2009, a constitué des temps forts de notre mission consultative au service de la collectivité. Nous avons aussi examiné attentivement, en 2009, pour rendre notre avis aux institutions de la Nouvelle-Calédonie, les lois du pays prévoyant les transferts de compétence en matière de circulation maritime, d'enseignement et de circulation aérienne, votées le 30 novembre dernier.

Le Conseil d'Etat a su, je le crois, instaurer avec le Gouvernement et les institutions de la Nouvelle-Calédonie une relation de confiance et de respect mutuels. Les échanges réguliers et approfondis avec les représentants du Gouvernement de Nouvelle-Calédonie, de même que la qualité des dossiers législatifs qui nous sont transmis par ce dernier, sont des atouts importants qui nous permettent de rendre nos avis dans le délai d'un mois fixé par la loi organique. J'observe également que les propositions rédactionnelles émises par le Conseil d'Etat, de même que les recommandations qu'il émet parfois dans le sens d'une plus grande clarté des textes, sont très régulièrement suivies.

Ce dialogue constructif a, j'en suis certain, facilité l'adoption, par le congrès de la Nouvelle-Calédonie, des importantes lois du pays votées au cours des dernières années, dans des domaines essentiels à la vie des citoyens et des habitants. Je pense notamment aux législations en matière fiscale, à celles concernant le secteur minier, ou encore à l'adoption du premier code du travail de l'histoire de la Nouvelle-Calédonie, en 2007. Je pense aussi à la loi du pays instaurant, en application d'une disposition de l'Accord de Nouméa, une priorité pour l'accès à un emploi salarié en faveur des citoyens de la Nouvelle-Calédonie et des personnes justifiant d'une durée de résidence suffisante, qui posait des questions dont l'importance et la complexité ont conduit à ce qu'elle soit examinée par l'Assemblée générale du Conseil d'Etat. Ce sont quelques exemples au sein des 88 lois du pays adoptées par le congrès de la Nouvelle-Calédonie entre 2000 et 2009. Ce chiffre, et les profondes évolutions apportées par ces lois dans les domaines que je viens d'évoquer, témoignent de l'importance des compétences transférées par la loi organique. Ils témoignent, plus encore, de la vitalité de la démocratie et du bon fonctionnement des institutions en Nouvelle-Calédonie, auxquels je suis heureux que le Conseil d'Etat apporte sa contribution.

Dans sa dimension consultative et juridictionnelle, l'action de la juridiction administrative est aussi incarnée par le tribunal administratif de Nouméa.

Ce dernier répond avec une remarquable diligence aux sollicitations des justiciables. Le délai moyen de jugement constaté y est inférieur à 7 mois, et cette capacité à juger rapidement n'enlève rien à celle de juger bien, pour apporter avec toute l'impartialité nécessaire la réponse conforme au droit qu'appellent les affaires qui lui sont soumises. Impartialité, célérité et sécurité juridique de la justice administrative sont indispensables au bon fonctionnement des pouvoirs publics et à la confiance des justiciables : chacun des magistrats et des agents de la juridiction, sous l'autorité du président Desramé, en est conscient et s'emploie à les faire prévaloir dans l'action quotidienne de la juridiction. Je les en remercie ici, et rends hommage à leur action.

Je le fais d'autant plus chaleureusement que cette action se poursuit avec des moyens un peu ajustés, puisque le tribunal ne compte plus, depuis le début de l'année 2010, que quatre magistrats, revenant au format qui était le sien jusqu'en 2002. Ce format conduit d'ailleurs, en cas d'absence ou d'empêchement d'un des membres du tribunal administratif, à demander à un magistrat judiciaire de compléter la formation de jugement, comme les textes le permettent en Nouvelle-Calédonie : j'adresse à cet égard mes remerciements aux magistrats judiciaires qui acceptent ainsi, assez régulièrement, d'apporter leur concours au tribunal administratif.

Cette évolution du format du tribunal administratif a été imposée par la très vive croissance du contentieux observée ces dernières années en métropole, qui contraste avec la stabilité observée en Nouvelle-Calédonie, et qui nous impose de mobiliser toutes les ressources nécessaires dans les juridictions les plus sollicitées. Rappelons simplement qu'en longue période, depuis une cinquantaine d'années, le contentieux porté devant le juge administratif, à l'échelle nationale, augmente d'environ 6% par an.

En termes de gestion, c'est assurément une charge, mais cette charge doit également s'analyser comme une chance et comme la marque de la réussite de la juridiction administrative, qui rend visible et effective la garantie de droits fondamentaux.

Face à l'augmentation du nombre des justiciables qui s'adressent à elle, la juridiction administrative s'efforce, bien sûr, d'obtenir des moyens supplémentaires, mais sait aussi réformer en profondeur ses procédures et ses méthodes de travail pour juger plus et mieux. Ces efforts ont porté leurs fruits puisque depuis dix ans, à l'échelle nationale, le nombre des jugements rendus par les tribunaux administratifs a augmenté de près de 70 %, et celui des arrêts rendus par les cours administratives d'appel de près de 150%. Le délai prévisible moyen de jugement a été réduit de plus de 8 mois en première instance et de plus de 2 ans en appel : il est désormais, en moyenne nationale, de 1 an dans les deux cas, et le Conseil d'Etat lui-même a ramené ses délais à moins de 10 mois.

La réflexion engagée dans l'ensemble de la juridiction administrative depuis que j'en ai pris la responsabilité, à la fin de l'année 2006, nous donne les moyens de poursuivre cette démarche d'innovation et de qualité.

Un premier décret, en date du 6 mars 2008, a rénové en profondeur les conditions d'exercice des fonctions consultatives du Conseil d'Etat, et consacré en droit la séparation de fait de ses fonctions consultatives et de ses attributions juridictionnelles.

Un deuxième décret, en date du 7 janvier 2009, a rebaptisé « rapporteur public » l'ancien commissaire du gouvernement, pour dissiper l'ambiguïté de cette appellation. Il a, en outre formalisé en droit la coutume consistant à informer les parties, avant l'audience, du sens des conclusions du rapporteur public. Il a enfin ouvert la possibilité pour les parties de présenter oralement, à l'audience, de brèves observations après les conclusions.

Enfin, le décret du 22 février 2010, parachevant l'édifice des réformes réglementaires, comporte de nombreuses mesures de nature à améliorer le déroulement des procédures : tel est le cas, notamment, du renforcement des pouvoirs du juge rapporteur, de la refonte de la procédure de l'expertise, ou de la possibilité pour le juge de s'ouvrir à l'avis d'un amicus curiae. Tel est le cas, aussi, des dispositions destinées à favoriser le bon déroulement du procès administratif, qu'il s'agisse de permettre au juge de demander aux parties un mémoire récapitulatif, ou - et surtout - de lui permettre de clore l'instruction avec effet immédiat, dès lors que les parties ont été préalablement avisées de cette possibilité . Ces dernières mesures viennent à l'appui de la démarche engagée pour favoriser la visibilité et la prévisibilité de l'instruction : à cet égard, les applications informatiques destinées à faciliter l'élaboration de calendriers prévisionnels d'instruction ont commencé d'être déployées, depuis cette semaine, dans une dizaine de juridictions expérimentatrices.

De façon plus générale, nous devons mettre pleinement à profit les possibilités ouvertes par les technologies de l'information. L'application « Sagace » permet déjà aux requérants et à leurs avocats - en métropole - de suivre en ligne l'avancement de leurs dossiers. Les « téléprocédures », quant à elles, permettent aux parties d'échanger avec les juridictions sous format électronique : expérimentées avec succès, en matière fiscale, dans les juridictions d'Ile-de-France, elles devront être généralisées dès que le déploiement de notre nouvelle application de gestion du contentieux, en 2011, le permettra. La distance ne facilite pas la mise en œuvre de ces outils dans les juridictions du Pacifique, mais nous devrons naturellement y travailler, et je ne doute pas que nous trouvions une solution.

Cet ensemble de réformes sera complété par un projet de loi, qui devrait être prochainement soumis au Conseil des ministres. Il comprendra des dispositions d'ordre procédural, permettant notamment de dispenser le rapporteur public, dans certaines matières très balisées par la jurisprudence, de prononcer systématiquement des conclusions. Il comprendra aussi des mesures statutaires, qui viendront d'une part consacrer, de façon explicite, la qualité de magistrat des juges administratifs, en confortant les principes gouvernant leur recrutement, leur formation, leur affectation, leur évaluation et leur avancement, et qui contribueront d'autre part à renforcer l'unité de la juridiction administrative (participation à la mission d'inspection des juridictions administratives, collège de déontologie commun, accroissement du nombre de magistrats administratifs nommés au Conseil d'Etat au tour extérieur).

Qu'on ne s'y trompe pas. Permettre aux magistrats de se concentrer sur les questions qui méritent véritablement leur intervention, réduire l'attente des justiciables, rendre la procédure plus visible et plus prévisible, l'ensemble des évolutions que je décrivais à l'instant vise un but et un seul : préserver la qualité de la justice que nous rendons. Cette qualité est essentielle à la légitimité de la justice administrative, comme à son bon fonctionnement. Elle est au cœur des réformes que nous avons entreprises, destinées à poursuivre l'adaptation des procédures et des méthodes de travail à l'évolution du contentieux, tout en facilitant l'accès du justiciable et en lui offrant des garanties renforcées.

Parmi ces garanties, je veux saluer tout particulièrement l'entrée en vigueur hier, le 1er mars, de la procédure permettant aux justiciables de questionner devant le juge la conformité à la constitution des lois déjà promulguées.

Cette procédure de « question prioritaire de constitutionnalité », dont le principe découle de l'article 61-1 de la Constitution et de la loi organique du 10 décembre 2010, vient d'être détaillée par un décret du 16 février 2010. Cette garantie nouvelle est tout à fait fondamentale et, n'en doutez pas, le juge administratif en assurera une mise en œuvre déterminée, loyale et efficace.

Toutes ces innovations ne nous font pas perdre de vue, bien au contraire, la mission essentielle au service de laquelle nous sommes et que comprennent bien les justiciables qui nous saisissent : cette mission est de servir et garantir l'Etat de droit. Plus concrètement, nous avons trois devoirs : veiller à la qualité de la gouvernance publique ; garantir les droits et les libertés des citoyens et, plus largement, des justiciables ; enfin exprimer et faire respecter l'intérêt général. Chaque décision juridictionnelle qui est rendue, qu'elle se rapporte ou non à la Nouvelle-Calédonie, à ses institutions ou aux personnes résidant ici, s'inscrit toujours dans cette vision très claire de notre mission, de notre office, de nos origines et des buts ultimes que nous poursuivons. De cela, nous sommes et nous devons être à chaque instant conscients et fiers.