Discours

Simplification législative

Par Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État

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Audition par la mission d’information sur la simplification législative

Assemblée nationale, Jeudi 22 mai 2014

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État

Madame la présidente,

Je vous remercie de m’avoir invité à présenter l’apport du Conseil d’État à l’œuvre de simplification et de sécurisation de notre droit dans un contexte marqué par le constat ancien, convergent et préoccupant de l’inflation, de l’instabilité et de la dégradation de la qualité de la norme. Les travaux de la présente mission d’information se concentrant sur la rationalisation du flux normatif, j’insisterai sur la contribution du Conseil d’État à la maîtrise de ce problème et, en particulier, sur son contrôle du caractère complet et suffisant des études d’impact devant assortir les projets de loi qui lui sont soumis à lui comme au Parlement, avant d’examiner les moyens d’améliorer l’effectivité de ce dispositif. M. Pêcheur, président de la section de l’administration, ainsi que Mme de Saint Pulgent, présidente de la section du rapport et des études, qui m’accompagnent, apporteront à nos débats leur expertise et pourront répondre à vos questions.

I. Les projets de loi doivent désormais être assortis d’une évaluation préalable, en application des dispositions mêmes de notre Constitution (A), au respect desquelles veillent avec attention les formations administratives du Conseil d’État (B).

A. Si l’évaluation ex ante des effets économiques et sociaux des projets de loi a été instituée dès 1995[2] comme le vecteur d’une gestion des flux et d’une simplification anticipée du stock des normes, elle n’est devenue une règle réellement contraignante et, comme l’avait préconisé le Conseil d’État dans son rapport public de 2006[3], une exigence constitutionnelle pour le Gouvernement que depuis l’entrée en vigueur de la révision du 23 juillet 2008. Désormais, en application des articles 39, 47 et 47-1 de la Constitution et des lois organiques prises pour leur application[4], sont soumis à une telle obligation les projets de lois organique, ordinaire et de programmation[5] mais aussi, selon des modalités particulières, les projets de loi d’habilitation en application de l’article 38 de la Constitution[6], les projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation d’un traité ou d’un accord international et, enfin, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Sont notamment[7] exclus du périmètre de cette obligation constitutionnelle les projets de loi de ratification d’une ordonnance[8] et, naturellement, les projets d’acte réglementaire. S’agissant de ces derniers, une obligation de bonne administration, édictée par plusieurs circulaires du Premier ministre, prévoit d’assortir d’une fiche d’impact les projets de normes concernant les entreprises, les collectivités territoriales[9] et, désormais, le public[10].

B. Les formations administratives du Conseil d’État ont donné leur pleine portée aux obligations découlant des articles 39, 47 et 47-1 de la Constitution, en précisant leur champ d’application (1) et leur contenu (2), et en exerçant un contrôle attentif des évaluations préalables fournies par le Gouvernement (3). Le Conseil d’Etat consacre d’ailleurs à ces questions  chaque année, depuis 2010, un développement particulier dans son rapport public.

1. Le champ d’application de ces obligations constitutionnelles a été précisé dès 2009[11].

S’agissant des projets de loi autorisant la ratification d’un traité, le Conseil d’État estime que les études d’impact doivent être jointes au projet de texte qui lui est transmis, même si l’article 11 de la loi organique ne le précise pas expressément, et que l’analyse des « effets sur l’ordre juridique français » doit porter, s’il y a lieu, sur l’articulation[12] des normes nouvelles avec les engagements internationaux de la France en vigueur. Ainsi, pour ne prendre qu’un seul exemple, le Conseil d’État a demandé en 2013 un complément d’analyse sur la combinaison d’un projet d’accord entre l’Union européenne et la Corée avec, d’une part, la convention de l’UNESCO relative à la protection et à la promotion de la diversité des expressions culturelles et, d’autre part, l’accord sur l’Organisation mondiale du commerce ainsi que l’accord général sur le commerce des services[13].

En outre, s’agissant des projets de loi ayant pour objet la ratification d’une ordonnance, le Conseil d’État vérifie qu’ils ne comportent pas de dispositions nouvelles n’ayant pas été prises en compte par les études d’impact jointes au projet de loi d’habilitation et, le cas échéant, il rappelle que ces dispositions doivent dès lors faire l’objet d’études propres, à moins qu’elles ne portent que sur la rectification d’erreurs matérielles ou sur des corrections formelles[14].

Enfin, s’agissant des projets de loi de programmation ne portant pas sur les finances publiques, le Conseil d’État a précisé qu’ils entrent pleinement dans le champ d’application de l’article 8 de la loi organique, tout en indiquant que les obligations incombant au Gouvernement ne peuvent être de même nature, selon que les dispositions sont normatives ou purement de programmation. En tout état de cause, doit être analysée la cohérence des objectifs et moyens retenus par le projet de loi de programmation avec, d’une part, « les prévisions de la loi de programmation des finances publiques » en vigueur et, d’autre part, « l’économie générale de la législation récemment adoptée dans le même domaine »[15].

2. Ayant précisé la portée des obligations inscrites au 3ème alinéa de l’article 39 de la Constitution, le Conseil d’État veille à ce que le contenu des études d’impact soit apprécié à l’aune de l’importance et de la complexité des projets soumis.

D’une part, le Conseil d’État vérifie la complétude de ces études et, notamment, il s’assure qu’elles comportent le résultat des consultations préalablement ou concomitamment menées[16], l’ensemble des éléments nécessaires à l’examen du bien-fondé juridique du projet comme, par exemple, l’exposé des motifs d’intérêt général justifiant une dérogation au principe d’égalité[17] ou la création d’une formalité administrative supplémentaire[18], ou encore les éléments expliquant la méthode de calcul utilisée pour réaliser des projections chiffrées[19].

D’autre part, le Conseil d’État examine le caractère suffisant des études d’impact, notamment en ce qui concerne les objectifs de la réforme envisagée, les raisons des choix retenus et les effets des règles proposées à la fois sur l’ordonnancement juridique[20], les formalités et procédures administratives et, plus largement, leurs conséquences financières, économiques et sociales. S’agissant en particulier des projets de loi de finances, leurs effets économiques et financiers doivent être chiffrés[21] et, le cas échéant, la finalité d’une nouvelle imposition doit être précisément identifiée, soit qu’elle poursuive un objectif de rendement budgétaire, soit qu’elle cherche à dissuader ou, au contraire, à encourager certains comportements[22].

3. Selon le degré de gravité des insuffisances relevées, le Conseil d’État invite le Gouvernement à procéder à une régularisation adaptée et proportionnée.

Même si l’étude d’impact est pleinement conforme aux exigences constitutionnelles, le Conseil d’État peut estimer qu’elle pourrait être « utilement complétée avant son dépôt devant le Parlement »[23], afin que ce dernier soit éclairé au mieux. Lorsqu’une étude d’impact est globalement conforme, sans l’être parfaitement, le Conseil d’État indique qu’elle devra être complétée « par des informations de nature à permettre d’apprécier correctement l’incidence de certains aspects du projet de texte examiné »[24] et il précise naturellement lesquelles. Enfin, lorsque l’étude d’impact n’est pas conforme aux exigences constitutionnelles, le Conseil d’État indique nettement au Gouvernement la nécessité de procéder à une régularisation avant le dépôt du projet de loi. Il n’est aussi nullement exclu qu’il puisse rejeter le texte dont il est saisi, en raison du caractère totalement lacunaire ou indigent de l’étude d’impact. Toutefois, ce cas de figure ne s’est présenté qu’une seule fois à ce jour en 2009 à propos du projet de loi de ratification d’une ordonnance relative à certaines installations classées pour la protection de l’environnement comportant des dispositions nouvelles dépourvues de toute étude d’impact. Naturellement, si une omission grave est constatée dans cette étude, le Gouvernement peut, de son côté, procéder, à la suite des premières observations du Conseil d’État, à une saisine rectificative et déposer une nouvelle version de cette étude[25].

II. Si le dispositif actuel des études d’impact peut encore gagner en effectivité (A), il pourrait être complété par d’autres mesures concourant à la qualité et l’accessibilité du droit (B).

A. Le contenu des études d’impact peut encore être sensiblement enrichi (1) et les outils constitutionnels de contrôle de leur qualité pourraient être davantage utilisés (2), voire élargis (3).

1. Comme je l’ai indiqué, le Conseil d’État examine avec une attention particulière, en tant que conseiller du Gouvernement, la conformité des études d’impact aux exigences constitutionnelles. En outre, lorsque lui est soumis un projet de décret, il intègre  naturellement dans son analyse les éléments figurant dans les fiches d’impact qui, le cas échéant, lui sont transmises par le Gouvernement, sans pouvoir toutefois les exiger.

Lorsqu’il est nécessaire, l’enrichissement des études d’impact doit cependant être proportionné à l’importance et à la complexité des projets de réforme. Des consultations d’experts, d’organismes publics, d’associations ou, d’une manière générale, du public pourraient être davantage[26] entreprises, afin de garantir le caractère objectif et exhaustif des études réalisées. En particulier, l’évaluation devrait être découplée de l’impulsion politique et administrative : l’évaluateur ne peut être l’auteur ou l’inspirateur d’une réforme. A ce titre, le rôle de la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN), créée en 2007[27] et qui est devenue le conseil national d’évaluation des normes (CNEN), a été récemment et à bon droit renforcé[28]. Ce conseil est désormais consulté sur l’impact financier et technique des projets de texte créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, que ces textes soient de nature législative ou réglementaire. Dans ce dernier cas, si l’avis est défavorable, le Gouvernement doit transmettre un projet modifié ou un complément d’information en vue d’une seconde délibération. En outre, le CNEN peut être consulté sur l’impact financier et technique résultant d’une proposition de loi ou même s’autosaisir, lorsque ces impacts peuvent découler d’activités de normalisation ou de certification.

2. Si le Conseil d’État n’est ainsi pas le seul gardien des exigences constitutionnelles, le Parlement dispose quant à lui d’un pouvoir spécifique de blocage d’un projet de loi non conforme. Le 4ème alinéa de l’article 39 de la Constitution prévoit en effet que «  les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues ».

A ce jour, les conférences des présidents des deux assemblées n’ont jamais constaté un tel manquement. Mais si un désaccord apparaissait entre une conférence des présidents et le Gouvernement, il reviendrait au Conseil constitutionnel, saisi par le président de l’assemblée intéressée ou le Premier ministre, de le trancher dans un délai de 8 jours. Cette procédure, qui intervient très en amont du cycle d’élaboration des lois, peut permettre de purger très tôt les textes de tout vice de procédure. Afin de faciliter le recours à cette procédure, il pourrait être envisagé d’élargir la saisine du Conseil constitutionnel à un nombre minimal de parlementaires.

3. Enfin, l’obligation de produire des études d’impact ne s’impose pas, en l’état actuel du droit constitutionnel, aux propositions de loi. Or, lorsque le Conseil d’État est saisi, en qualité de conseiller du Parlement, d’une proposition de loi, son avis serait d’autant plus éclairé s’il disposait d’évaluations préalables[29].

B. En complément des études d’impact, d’autres dispositifs permettent en amont et en aval de promouvoir la simplification et, d’une manière plus générale, la sécurisation et la qualité des normes juridiques.

1. En amont, une attention particulière doit être portée à la fixation des dates d’entrée en vigueur[30] des normes nouvelles et, le cas échéant, à la définition de mesures transitoires lorsque sont apportés des changements significatifs au droit existant. A cet égard, le Conseil d’État contribue, par son activité contentieuse, à cet objectif de sécurité juridique : il veille à ce que les autorités administratives édictent « les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle »[31]. Il s’en préoccupe systématiquement dans l’exercice de son activité consultative.

2. En aval, le stock des normes existantes doit être rendu plus lisible, plus accessible et, le cas échéant, doit être rationalisé.

A ce titre, les formations de jugement du Conseil d’État veillent à ce que des imperfections ou des malfaçons rédactionnelles entachant des mesures réglementaires ne soient pas de nature à les rendre inintelligibles et, partant, à nuire à la bonne application des lois[32]. Lorsqu’il relève une telle imperfection, le Conseil d’État cherche à ne pas ajouter au manque de clarté un nouveau degré d’insécurité juridique qui pourrait résulter d’une annulation contentieuse. C’est pourquoi, il limite l’effet de son annulation aux seuls termes erronés lorsqu’ils sont divisibles[33] ou, lorsqu’il n’y a pas de doute sur la correcte portée de dispositions réglementaires erronées, il ne les annule pas, mais les rectifie lui-même, « afin de donner le meilleur effet à sa décision »[34].

En outre, toujours en aval du processus normatif, les procédures de rescrit ou de pré-décision permettent de pallier la malfaçon de certaines règles, de simplifier les démarches administratives, de donner des informations sur la législation applicable à un projet ou de cristalliser le droit applicable et, partant, de sécuriser la réalisation de projets, comme l’a illustré le Conseil d’État dans une étude[35] adoptée par son Assemblée générale le 14 novembre 2013. Alors que le rescrit social ou le  rescrit « Autorité des marchés financiers » peuvent être améliorés, cette étude envisage son extension aux impositions qui n’y sont pas déjà soumises et, en outre, lorsqu’existent des risques de sanction administrative dans les domaines du droit du travail, de la concurrence ou de la consommation. L’étude propose également la création d’un certificat de projet qui a vu le jour avec l’ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014[36], et elle a aussi ouvert la voie à une autorisation unique en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement, laquelle a procédé de l’ordonnance n° 2014-355[37] du même jour[38].

Enfin, la poursuite des travaux de codification assure une rationalisation périodique du stock des normes en vigueur, dont certaines peuvent, à cette occasion, être simplifiées, voire supprimées en raison de leur obsolescence, de leur rigidité ou de leur inutilité et, le cas échéant, remplacées par des orientations de droit souple. L’actuel projet de codification de la procédure administrative non contentieuse[39] doit dans cette perspective permettre d’améliorer la lisibilité et l’accessibilité des normes régissant les relations entre le public et les administrations, mais aussi de simplifier le régime d’abrogation et de retrait des actes individuels.

Si la simplification de la norme demeure un objectif global, devant animer l’ensemble de la procédure d’élaboration, d’adoption et d’application des lois, votre mission a certainement raison d’insister sur l’importance des instruments ex ante qui peuvent encadrer l’élaboration des normes nouvelles. C’est en effet une réponse pratique à l’intensité de la production normative, mais également une contrainte juridique exigeante, désormais consacrée par notre Constitution. Après cette introduction, je me tiens à votre disposition ainsi que le président Pêcheur et la présidente de Saint Pulgent pour répondre à vos questions.

[1]Texte écrit en collaboration avec M. Stéphane Eustache, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.

[2]Circulaire du 21 novembre 1995 relative à l'expérimentation d'une étude d'impact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil d'État ; voir également : circulaire du 26 janvier 1998 relative à l'étude d'impact des projets de loi et de décret en Conseil d'État ; circulaire du 26 août 2003 relative à la maîtrise de l'inflation normative et à l'amélioration de la qualité de la réglementation ; circulaire du 30 septembre 2003 relative à la qualité de la réglementation.

[3]Rapport disponible en ligne : <a href="/admin/content/location/358"> Lien à reprendre : http://www.conseil-État.fr/media/document/rapportpublic2006.pdf</a> ; voir également, le rapport remis au Premier ministre par le secrétariat général du Gouvernement sur les suites du rapport public 2006 du Conseil d’État, disponible en ligne : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/074000100/0000.pdf

[4]En ce qui concerne les projets de loi organique, ordinaire, de programmation et ceux tendant à autoriser la ratification ou l’approbation d’un traité ou accord international : art. 8 et 11 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution ; en ce qui concerne les lois de finances initiales et rectificatives : art. 51 et 53 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, modifiés respectivement par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 et par la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 ; en ce qui concerne les lois de financement de la sécurité sociale : art. LO 111-4, dans sa rédaction issue de la loi organique n°2012-1403 du 17 décembre 2012.

[5]Hors les projets de loi de programmation des finances publiques, al. 21 de l’art. 34 de la Constitution.

[6]Voir la réserve d’interprétation émise par le Conseil constitutionnel, CC 9 avril 2009, n°2009-579 DC, § 21 : « Considérant, en premier lieu, que le deuxième alinéa de l'article 11 dispose que les projets de loi tendant à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi doivent être accompagnés " des documents visés aux deuxième à septième alinéas et à l'avant-dernier alinéa de l'article 8 " ; que cette disposition ne saurait, sans méconnaître l'article 38 de la Constitution, être interprétée comme imposant au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il entend prendre sur le fondement de l'habilitation qu'il demande pour l'exécution de son programme ».

[7] Il s’agit en outre des projets de révision constitutionnelle, les projets de loi prorogeant des états de crise, des projets de loi de programmation des finances publiques, des projets de loi de règlement.

[8]Voir la déclaration de non-conformité des dispositions de l’article 11 de la loi organique, CC 9 avril 2009, n°2009-579 DC, § 22 : « Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du troisième alinéa du même article 11 : " Les dispositions des projets de loi prévoyant la ratification d'ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'État, d'une étude d'impact composée des documents visés aux huit derniers alinéas de l'article 8. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent " ; que ce troisième alinéa impose au Gouvernement de déposer devant la première assemblée saisie, non l'étude d'impact des dispositions en cause, mais celle des ordonnances précédemment prises en vertu des articles 38 ou 74-1 de la Constitution et entrées en vigueur " dès leur publication " ; qu'une telle exigence, qui ne trouve pas son fondement dans l'article 39 de la Constitution, méconnaît les prescriptions de ses articles 38 et 74-1 ; que, par suite, le troisième alinéa de l'article 11 doit être déclaré contraire à la Constitution ».

[9]Circulaire du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales.

[10]Circulaire du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du gel de la réglementation.

[11]Rapport public 2010, pp. 97-98.

[12] Et non pas sur la seule énumération des engagements concernés, mais une « véritable analyse des modalités pratiques » de cette articulation, voir rapport public 2012, p. 137.

[13]Rapport public2014, p. 164.

[14]Rapport public2010, p.98.

[15]Rapport public2012, pp. 138-139.

[16]Rapport public 2010, p. 98.

[17]Rapport public, 2013, p. 181.

[18]Rapport public 2014, p. 164.

[19]Rapport public, 2013, p. 182.

[20]Rapport public 2014, pp. 162-163.

[21]Voir par exemple, Rapport public 2013, pp. 182 et Rapport public 2012, pp. 137-138.

[22]Rapport public 2013, p.183

[23]Rapport public 2011, p.97.

[24]Rapport public 2011, p. 97.

[25]Voir par ex. Rapport public 2013, p.181.

[26]Voir en ce sens, Mieux simplifier, rapport de la mission parlementaire de simplification de l’environnement réglementaire, administratif et fiscal des entreprises, remis au Premier ministre par M. Thierry Mandon, p. 78.

[27]Art. 97 de la loi n°2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, portant création de l’art. L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, modifié par la loi n°2011-525 du 17 mai 2011.

[28]Loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d'un Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

[29]Voir en ce sens, Mieux simplifier, rapport de la mission parlementaire de simplification de l’environnement réglementaire, administratif et fiscal des entreprises, remis au Premier ministre par M. Thierry Mandon, p. 35.

[30]Voir en ce qui concerne les mesures réglementaires : circulaire du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit ; circulaire du 23 mai 2011 relative aux dates communes d'entrée en vigueur des normes concernant les entreprises ; circulaire du 17 juillet 2013 relative à la simplification administrative et au protocole des relations avec les services déconcentrés.

[31]CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG et autres, n°288460, 288465, 288474, 288485 ; GAJA, n°111, 19e édition, p. 875.

[32]CE 4 décembre 2013, Association France Nature Environnement, n°357839, 358128, 358234, pt 18.

[33] CE 29 octobre 2013, Association Les amis de la rade et des calanques, n°360085, 360152, 360353, pt 3.

[34] CE 4 décembre 2013, Association France Nature Environnement, n°357839, 358128, 358234, pt 17 et articles 2 et 3 du dispositif.

[35]Conseil d’État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, éd. La documentation française, 2014.

[36]Ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'un certificat de projet.

[37]Ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement.

[38]Ces deux ordonnances ont été prises en application de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.

[39]Art. 3 de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens.