A l’occasion d’un projet de décret modifiant les statuts de l’Université Paris sciences et lettres (PSL), le Conseil d’Etat s’est prononcé, pour la première fois, sur le cadre juridique applicable aux établissements publics expérimentaux constitués sur le fondement de l’ordonnance du 12 décembre 2018 et qui, en application de l’article 20 de cette ordonnance, voient leurs statuts pérennisés sous la forme d’un grand établissement relevant de l’article L. 717-1 du code de l’éducation.
1) Les « établissements publics expérimentaux », des établissements d’enseignement supérieur aux statuts dérogatoires et à l’autonomie renforcée
L’ordonnance n° 2018-1131 du 12 décembre 2018 relative à l'expérimentation de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche a institué un nouveau type d’établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP). Aux termes de l’ordonnance, ces établissements, qualifiés « d’établissements publics expérimentaux » peuvent, à titre expérimental et pendant dix ans, regrouper ou fusionner des établissements d’enseignement supérieur et de recherche publics ou privés concourant aux missions du service public de l’enseignement supérieur et de la recherche.
Le régime juridique applicable aux établissements publics expérimentaux se caractérise par deux dérogations majeures au droit commun.
D’une part, en vertu de l’article 6 de l’ordonnance, leurs statuts peuvent déroger à diverses règles prévues par le livre VII de la partie législative code de l’éducation (règle de majorité statutaire, limite d’âge du directeur de l’établissement, par exemple).
D’autre part, et surtout, les établissements publics expérimentaux peuvent regrouper des établissements qui conservent leur personnalité morale. En offrant aux « établissements-composantes » d’un établissement public expérimental la faculté de conserver leur personnalité morale, l’ordonnance permet de lever une partie des réticences qui avaient pu se manifester au cours des précédentes tentatives de regroupements d’établissements d’enseignement supérieur. Ce faisant, elle vise à faciliter la structuration de pôles d’excellence autonomes et à la visibilité internationale renforcée.
Les statuts de chaque établissement public expérimental régissent les relations entre celui-ci et ses établissements-composantes. A cet égard, une grande autonomie est laissée à chaque établissement. Les statuts ont ainsi vocation à définir le périmètre de l’établissement public expérimental, les compétences partagées entre l’établissement et ses établissements-composantes ou encore les modalités de représentation de l’établissement au sein des conseils d’administration de ses établissements-composantes.
2) Le dispositif de sortie de l’expérimentation, régi par l’article 20 de l’ordonnance du 12 décembre 2018
L’article 20 de l’ordonnance prévoit que, deux ans après l’entrée en vigueur de ses statuts, un établissement public expérimental peut demander sa sortie du régime d’expérimentation. Sa demande fait alors l’objet d’une évaluation par le haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur.
Trois suites peuvent être données à la demande ainsi formulée par l’établissement :
la pérennisation de ses statuts dans l’un des types d’EPSCP prévus par l’article L. 711-2 du code de l’éducation (universités ; écoles et instituts extérieurs aux universités ; écoles normales supérieures, écoles françaises à l’étranger et grands établissements ; communautés d’universités et établissements) ;
la poursuite de l’expérimentation ;
la fin anticipée de l’expérimentation.
Le I du même article 20 prévoit par ailleurs que les établissements publics expérimentaux précisent, dans leur demande, s’ils souhaitent également obtenir le statut de « grand établissement » à l’occasion de leur pérennisation. C’est là une dérogation aux dispositions de l’article L. 717-1 du code, aux termes desquelles la qualification de grand établissement ne peut normalement être reconnue qu’à des établissements de fondation ancienne et présentant des spécificités liées à leur histoire ou à des établissements dont l'offre de formation ne comporte pas la délivrance de diplômes pour les trois cycles de l'enseignement supérieur.
Suivant cette procédure, le décret n° 2022-1475 du 14 novembre 2022 a pérennisé les statuts de l’Université PSL, annexés au décret n° 2019-1130 du 5 novembre 2019, et lui a attribué la qualification de « grand établissement ».
Le régime de sortie de l’expérimentation qui vient d’être décrit soulevait des questions de quatre ordres, relatives :
au niveau de norme requis pour modifier les statuts d’un ancien établissement public expérimental ;
aux possibilités de maintenir les dérogations au droit commun des « grands établissements » prévues par les statuts pérennisés d’un tel établissement ;
à la possibilité d’introduire de nouvelles dérogations dans ces statuts ;
à la possibilité d’élargir le périmètre de cet établissement en lui adjoignant de nouveaux établissements-composantes conservant leur personnalité juridique, possibilité qui n’est normalement reconnue qu’aux établissements publics expérimentaux relevant de l’ordonnance.
a) Quel est le niveau de norme requis pour modifier les statuts d’un établissement public expérimental adoptés et pérennisés par décret simple ?
Ni le décret portant création de l’Université PSL et approuvant ses statuts, ni celui les pérennisant et conférant à cette université le statut de grand établissement n’avaient été soumis au Conseil d’État. En effet, l’ordonnance du 12 décembre 2018 prévoit respectivement à ses articles 2 et 20 que la création d’un établissement public expérimental et les dispositions pérennisant ses statuts et lui conférant le statut de grand établissement relèvent du décret simple.
Toutefois, le troisième alinéa de l’article L. 717-1 du code de l’éducation dispose que : « Des décrets en Conseil d’État fixent les règles particulières d’organisation et de fonctionnement des grands établissements ». Dès lors que l’Université PSL a acquis, par le décret du 24 novembre 2022, le statut de grand établissement, la section de l’administration en a déduit que seul un décret en Conseil d’État peut modifier les statuts pérennisés de cet établissement.
b) Est-il possible de maintenir les dispositions des statuts d’un établissement public expérimental qui dérogent au droit commun une fois celui-ci constitué en grand établissement ?
Le II de l’article 20 de l’ordonnance du 12 décembre 2018 prévoit que l’établissement public expérimental peut demander la « pérennisation de ses statuts » tandis que le III du même article précise que les « établissements-composantes » d’un établissement public expérimental se voyant conférer le statut de grand établissement peuvent « conserver leur personnalité morale ». La section de l’administration en a logiquement déduit que, lorsqu’un établissement public expérimental fait le choix de sortir du régime expérimental et opte pour la pérennisation de ses statuts et sa constitution en grand établissement relevant de l’article L. 717-1 du code de l’éducation, cela emporte nécessairement le maintien des dispositions dérogatoires au droit commun prévues par ses statuts, adoptés sur le fondement de l’ordonnance, à la date de leur pérennisation.
c) Les statuts pérennisés d’un grand établissement issu d’une expérimentation peuvent-ils être modifiés dans un sens dérogatoire au droit commun selon les modalités prévues par l’ordonnance ?
S’agissant de l’évolution des statuts postérieurement à leur pérennisation, la question de la possibilité d’en prévoir une modification dans un sens dérogatoire aux règles applicables aux grands établissements, mais conforme aux possibilités ouvertes par l’ordonnance pour les établissements relevant de son champ, soulevait de sérieuses interrogations.
En effet, le dispositif de sortie de l’expérimentation porte en lui une contradiction entre, d’une part, une pérennisation de statuts dérogatoires au droit commun et, d’autre part, un rattachement à un type d’EPSCP dont les statuts sont légalement insusceptibles de prévoir de telles dérogations.
Deux solutions étaient envisageables :
Une lecture restrictive des dispositions de l’ordonnance conduisait à regarder les statuts d’un grand établissement issu d’une expérimentation comme étant figés à la date de leur pérennisation. Passée cette date, il aurait été impossible au grand établissement nouvellement constitué, d’une part, d’intégrer de nouveaux établissements-composantes et, d’autre part, de prévoir de nouvelles dérogations au droit commun des grands établissements sur le fondement des dispositions des articles 3 à 15 de l’ordonnance ;
La seconde lecture possible consistait à estimer que, tant que le délai de l’expérimentation prévu par l’article 1er de l’ordonnance du 12 décembre 2018 n’était pas échu, les statuts d’un grand établissement constitué à la suite de la pérennisation des statuts d’un établissement public expérimental pouvaient être modifiés, sur le fondement de l’ordonnance, dans un sens dérogatoire aux dispositions législatives applicables aux grands établissements de droit commun[1].
La première interprétation présentait un inconvénient majeur. En interdisant l’évolution des statuts d’un grand établissement issu d’une expérimentation, elle introduisait des effets fortement désincitatifs à la sortie du dispositif expérimental et empêchait ces établissements, ayant pourtant vocation à devenir les fers de lance de l’enseignement supérieur français, d’adapter leurs règles de fonctionnement aux évolutions de leur environnement. Au surplus, rien n’aurait empêché, en droit, les établissements-composantes d’un grand établissement de se reconstituer sous la forme d’un établissement public expérimental sur le fondement de l’ordonnance pour adopter des statuts dérogatoires au droit commun et conformes à leurs objectifs. Alors même que la pérennisation des établissements publics expérimentaux dans une forme prévue par le code de l’éducation visait à sanctuariser un fonctionnement dérogatoire adapté aux spécificités de chaque établissement, limiter les possibilités de dérogation pour les établissements pérennisés aurait paradoxalement conduit à rendre préférable le maintien dans l’expérimentation.
La seconde interprétation a été privilégiée, malgré la difficulté qu’emporte la consécration d’un nouveau type d’EPSCP, celle des grands établissements issus d’une expérimentation, qui peuvent continuer à bénéficier des possibilités ouvertes par l’ordonnance tant que les règles qu’elle institue demeurent dans l’ordonnancement juridique.
d) Un ancien établissement public expérimental peut-il intégrer de nouveaux établissements-composantes ?
Après avoir estimé que les statuts d’un grand établissement issu d’une expérimentation étaient susceptibles d’évoluer, sur le fondement de l’ordonnance du 12 décembre 2018, dans un sens dérogatoire aux règles applicables aux EPSCP de droit commun, la section de l’administration en a logiquement déduit que le périmètre de ces grands établissements d’un genre particulier pouvait se voir élargi sur le fondement de la même ordonnance.
Dès lors que l’article 5 de l’ordonnance prévoit que les statuts de l’établissement public expérimental fixent « la liste de ses établissements-composantes » et les modalités « selon lesquelles un établissement peut intégrer l’établissement public expérimental ou fusionner avec lui », cette liste et ces modalités sont toujours régies par les statuts de l’établissement une fois celui-ci pérennisé sous la forme d’un grand établissement. Par conséquent, l’Université PSL pouvait intégrer de nouveaux établissements-composantes conservant leur personnalité juridique, selon les règles prévues par ses statuts.
Alors que le projet de décret examiné prévoyait d’associer l’ENSA Paris-Malaquais et l’ENSAD à l’Université PSL en qualité d’établissements-composantes, demeurait une interrogation sur la compatibilité de cette association avec les dispositions des articles L. 752-2 et L. 759-1 du code de l’éducation, qui précisent respectivement que les écoles d’architecture et les établissements d’enseignement supérieur de la création artistique dans les domaines du spectacle vivant et des arts plastique, dont relèvent l’ENSA Paris-Malaquais et l’ENSAD, participent ou peuvent participer aux « regroupements d’établissements d’enseignement supérieur mentionnés au 2° de l’article L. 718-3 » du code, lequel ne mentionne pas la participation à un grand établissement ou à un établissement public expérimental sous la forme d’un établissement-composante parmi les types de regroupements qu’il énonce.
Selon la même logique conduisant à accepter des dérogations aux règles applicables aux grands établissements pour ceux d’entre eux issus d’une expérimentation, il a été considéré que ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que les deux écoles rejoignent l’Université PSL. En effet, dès lors que de tels établissements peuvent toujours rejoindre un établissement public expérimental sur le fondement de l’ordonnance du 12 décembre 2018, ils devaient également pouvoir rejoindre un grand établissement issu d’une expérimentation.
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La solution dégagée est constructive. Elle donne son plein effet à l’ordonnance du 12 décembre 2018 et aux possibilités de dérogation qu’elle offre aux établissements publics expérimentaux. Elle procède aussi d’une prise en compte de l’intention de l’auteur de l’ordonnance, qui ne cherchait pas à décourager la pérennisation des statuts des établissements publics expérimentaux et leur transformation en grands établissements.
Cette solution n’en reste pas moins fragile et seul un texte législatif permettra de donner une sécurité juridique durable au statut des grands établissements issus d’une expérimentation au-delà du délai mentionné à l’article 1er de l’ordonnance. Ce texte devrait notamment préciser la notion d’établissement-composante, organiser les relations que peuvent entretenir établissements-composantes et grands établissements et prévoir que les statuts des grands établissements pourront déroger aux règles de droit commun dans des proportions équivalentes à celles prévues par l’ordonnance du 12 décembre 2018. A défaut, les statuts et le périmètre des grands établissements issus d’une expérimentation ne pourront plus être modifiés au-delà de 2028.
Référence
[1] Une autre solution aurait pu consister à n’autoriser que les seules dérogations nécessaires au bon fonctionnement de l’établissement (règles relatives aux relations entretenues entre grand établissement et établissements-composantes par exemple) à l’exclusion de celles n’étant pas commandées par le statut particulier de grand établissement doté d’établissements-composantes conservant leur personnalité juridique (dérogations aux dispositions du livre VII de la partie législative du code de l’éducation autorisées par l’article 6 de l’ordonnance) mais cette solution était susceptible d’entrainer des contentieux quant à la qualification de mesure nécessaire au bon fonctionnement de l’établissement et a été regardée comme excessivement complexe.