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Ariane Web: Conseil d'État 353856, lecture du 21 décembre 2012
Analyse n° 353856
Conseil d'État

N° 353856
Publié au recueil Lebon

Lecture du vendredi 21 décembre 2012



01-04-03 : Actes législatifs et administratifs- Validité des actes administratifs violation directe de la règle de droit- Principes généraux du droit-

Principe d'impartialité - Faculté d'auto-saisine conférée à une autorité administrative indépendante - 1) Conditions - Encadrement suffisant de ce pouvoir - Absence de préjugement - 2) Faculté d'auto-saisine de l'Autorité de la concurrence s'agissant de manquements à des engagements, injonctions ou prescriptions figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration - a) Caractère suffisant de l'encadrement de cette faculté par les dispositions du code de commerce - Existence - b) Décision attaquée en l'espèce - Préjugement - Absence - c) Conséquence - Méconnaissance du principe d'impartialité - Absence (1).




1) La possibilité conférée à une autorité administrative indépendante investie d'un pouvoir de sanction de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Toutefois, ce pouvoir doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation appelée à statuer sur la sanction tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification ultérieure des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité. 2) a) Il résulte des dispositions de l'article L. 462-5 du code de commerce que l'Autorité de la concurrence peut se saisir elle-même, sur proposition de son rapporteur général, des faits de nature à constituer des manquements aux engagements pris par des parties à une opération de concentration économique. L'Autorité de la concurrence ne dispose pas de pouvoirs de poursuite. L'instruction est menée, dans le respect des droits de la défense, sous l'autorité du rapporteur général, qui dirige les services d'instruction, désigne les rapporteurs, notifie aux parties le rapport établi par ces derniers, et ne prend pas part à la décision. Enfin, les dispositions de l'article L. 461-4 du code de commerce garantissent l'indépendance du rapporteur général et de ses services à l'égard des formations de l'Autorité de la concurrence compétentes pour prononcer les sanctions. Dès lors, la faculté d'auto-saisine dont dispose l'Autorité de la concurrence fait l'objet d'un encadrement suffisant. b) La décision d'auto-saisine critiquée en l'espèce, non motivée, se borne à reproduire la formulation du III de l'article L. 462-5 du code de commerce, qui autorise l'Autorité à se saisir d'office "des manquements aux engagements pris en application des décisions autorisant des opérations de concentration", sans mentionner de fait. Dès lors, la lecture de cet acte ne saurait objectivement donner à penser que l'Autorité de la concurrence aurait tenu les manquements éventuels comme d'ores et déjà établis. c) Dès lors, ni les conditions dans lesquelles l'Autorité de la concurrence s'est saisie d'office, ni la circonstance que plusieurs personnes ayant décidé de cette saisine aient participé au délibéré de la décision de sanction ne peuvent être regardées comme ayant méconnu le principe d'impartialité.





14-05-005 : Commerce, industrie, intervention économique de la puissance publique- Défense de la concurrence- Autorité de la concurrence-

Mesures prises en cas de manquement d'une partie aux engagements, injonctions ou prescriptions figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration (IV de l'art. L. 430-8 du code de commerce) - 1) Compétence de l'Autorité de la concurrence - Existence, quelle que soit la date à laquelle les mesures correctives assortissant une autorisation de concentration ont été adoptées - 2) Nature des mesures - Sanctions - Existence (2) - 3) Procédure suivie devant l'Autorité - a) Exigences découlant du principe d'impartialité - Application de l'article 6 § 1 de la conv. EDH - Existence - b) Auto-saisine de l'Autorité de la concurrence - i) Compatibilité du mécanisme d'auto-saisine d'une autorité administrative indépendante avec le principe d'impartialité rappelé par l'article 6 § 1 - Conditions - Encadrement suffisant de ce pouvoir - Absence de préjugement - ii) Caractère suffisant de l'encadrement par le code de commerce de la faculté d'auto-saisine de l'Autorité de la concurrence s'agissant de manquements à des engagements, injonctions ou prescriptions figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration - Existence - iii) Décision attaquée en l'espèce - Préjugement - Absence - iv) Conséquence - Méconnaissance du principe d'impartialité - Absence (1) - c) Obligation d'adresser préalablement une mise en demeure de respecter les engagements - Absence (4) - 4) Méthode d'interprétation des engagements - Interprétation stricte - Existence - Réserve - Adoption de mesures ou d'un comportement ayant pour conséquence de priver l'engagement de toute portée et de produire des effets anticoncurrentiels qu'il entendait prévenir (5) - 5) Objet des mesures prises en vertu du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce - Visée punitive - Existence - Préservation de l'ordre public économique - Existence (2) - 6) Contestation de ces mesures devant le juge administratif - Office du juge - a) Plein contentieux - Existence (7) - b) Critères pris en compte par le juge pour apprécier la proportionnalité de ces mesures - Mesure de retrait - Importance des engagements en tout ou partie non respectés, ampleur des manquements et nécessité d'assurer le maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés concernés.




1) Quelle que soit la date à laquelle les mesures correctives assortissant une autorisation de concentration ont été adoptées, l'Autorité de la concurrence est compétente pour se saisir d'office en vue de vérifier l'exécution des injonctions, prescriptions ou engagements figurant dans des décisions autorisant des opérations de concentration et, en cas de manquements à ces injonctions, prescriptions ou engagements, prononcer, s'il y a lieu, les sanctions prévues au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce. Ainsi, cette autorité est compétente pour procéder, en cas de méconnaissance aux engagements, prescriptions ou injonctions y figurant, au retrait d'une décision d'autorisation qui avait été délivrée par le ministre chargé de l'économie en vertu de l'ancien article L. 430-7 du code de commerce. 2) Compte tenu des motifs de la décision n° 2012-280 QPC du 12 octobre 2012, les mesures prévues au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, y compris le retrait de la décision d'autorisation délivrée à une opération de concentration en cas de manquement d'une partie à des engagements, injonctions ou prescriptions y figurant, présentent le caractère de sanctions. 3) a) Compte tenu du fait que les sanctions qu'elle inflige sur le fondement des dispositions du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'Etat, la circonstance que la procédure suivie devant l'Autorité de la concurrence ne serait pas en tous points conforme aux prescriptions de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH) n'est pas de nature à entraîner dans tous les cas une méconnaissance du droit à un procès équitable. Cependant, et alors même que l'Autorité de la concurrence exerçant son pouvoir de sanction n'est pas une juridiction au regard du droit interne, le moyen tiré de ce qu'elle aurait statué dans des conditions qui ne respecteraient pas le principe d'impartialité rappelé à l'article 6 de la conv. EDH peut, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de cet organisme, être utilement invoqué à l'appui d'un recours formé devant le Conseil d'Etat à l'encontre de sa décision. b) i) La possibilité conférée à une autorité administrative indépendante investie d'un pouvoir de sanction de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par les stipulations de l'article 6 de la conv. EDH. Toutefois, ce pouvoir doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation appelée à statuer sur la sanction tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification ultérieure des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité. ii) Il résulte des dispositions de l'article L. 462-5 du code de commerce que l'Autorité de la concurrence peut se saisir elle-même, sur proposition de son rapporteur général, des faits de nature à constituer des manquements aux engagements pris par des parties à une opération de concentration économique. L'Autorité de la concurrence ne dispose pas de pouvoirs de poursuite. L'instruction est menée, dans le respect des droits de la défense, sous l'autorité du rapporteur général, qui dirige les services d'instruction, désigne les rapporteurs, notifie aux parties le rapport établi par ces derniers, et ne prend pas part à la décision. Enfin, les dispositions de l'article L. 461-4 du code de commerce garantissent l'indépendance du rapporteur général et de ses services à l'égard des formations de l'Autorité de la concurrence compétentes pour prononcer les sanctions. Dès lors, la faculté d'auto-saisine dont dispose l'Autorité de la concurrence fait l'objet d'un encadrement suffisant. iii) La décision d'auto-saisine critiquée en l'espèce, non motivée, se borne à reproduire la formulation du III de l'article L. 462-5 du code de commerce, qui autorise l'Autorité à se saisir d'office " des manquements aux engagements pris en application des décisions autorisant des opérations de concentration ", sans mentionner de fait. Dès lors, la lecture de cet acte ne saurait objectivement donner à penser que l'Autorité de la concurrence aurait tenu les manquements éventuels comme d'ores et déjà établis. iv) Dès lors, ni les conditions dans lesquelles l'Autorité de la concurrence s'est saisie d'office, ni la circonstance que plusieurs personnes ayant décidé de cette saisine aient participé au délibéré de la décision de sanction ne peuvent être regardées comme ayant méconnu le principe d'impartialité. c) Aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe n'oblige l'Autorité de la concurrence, avant de prendre une mesure de retrait d'une décision d'autorisation d'une opération de concentration en vertu du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce en cas de manquement d'une partie à des engagements figurant dans cette décision, à mettre en demeure cette partie de respecter ses engagements pris au titre de la concentration autorisée. 4) Si les engagements figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration doivent, en principe, faire l'objet d'une interprétation stricte, l'Autorité de la concurrence est toutefois en droit de rechercher si, alors même que serait assuré le respect formel des critères expressément prévus par un engagement que l'évolution du marché n'a pas privé de son objet, les parties ayant pris cet engagement auraient adopté des mesures ou un comportement ayant pour conséquence de le priver de toute portée et de produire des effets anticoncurrentiels qu'il entendait prévenir. 5) Il résulte de la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-280 QPC du 12 octobre 2012 que les dispositions du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui visent à garantir le respect effectif des mesures correctives assortissant une autorisation de concentration, ont pour objet d'assurer un fonctionnement concurrentiel du marché dans les secteurs affectés par l'opération de concentration. Ainsi, l'objet des mesures de sanction prévues par ces dispositions est, outre sa portée punitive, la préservation de l'ordre public économique. 6) a) Saisi d'une contestation portant sur une mesure prévue au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui ont le caractère de sanctions, le Conseil d'Etat se prononce comme juge de plein contentieux. Lorsqu'il infirme l'analyse de l'Autorité de la concurrence sur l'existence de plusieurs manquements qui étaient contestés par le requérant, il lui appartient, eu égard à son office de juge de plein contentieux, de réexaminer les sanctions prononcées à l'encontre de la société au regard des seuls manquements de nature à justifier légalement le prononcé d'une sanction administrative. b) Eu égard à leur objet qui, outre sa portée punitive, est la préservation de l'ordre public économique, les sanctions prévues par le 1° et le 2° du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui sont distinctes de la sanction pécuniaire prévue au quatrième alinéa de ce IV, doivent être proportionnées à la gravité des manquements constatés et aux exigences de maintien ou de rétablissement d'un niveau de concurrence suffisant sur les marchés concernés. Pour apprécier la proportionnalité du retrait de l'autorisation, il y a lieu de tenir compte de l'importance des engagements en tout ou partie non respectés au regard de l'ensemble des mesures correctives adoptées et des effets anticoncurrentiels qu'ils entendaient prévenir, de l'ampleur des manquements et de la nécessité d'assurer le maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés concernés.





14-05-01 : Commerce, industrie, intervention économique de la puissance publique- Défense de la concurrence- Contrôle de la concentration économique-

Mesures prises en cas de manquement d'une partie aux engagements, injonctions ou prescriptions figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration (IV de l'art. L. 430-8 du code de commerce) - 1) Compétence de l'Autorité de la concurrence - Existence, quelle que soit la date à laquelle les mesures correctives assortissant une autorisation de concentration ont été adoptées - 2) Nature des mesures - Sanctions - Existence (2) - 3) Procédure suivie devant l'Autorité - a) Exigences découlant du principe d'impartialité - Application de l'article 6 § 1 de la conv. EDH - Existence - b) Auto-saisine de l'Autorité de la concurrence - i) Compatibilité du mécanisme d'auto-saisine d'une autorité administrative indépendante avec le principe d'impartialité rappelé par l'article 6 § 1 - Conditions - Encadrement suffisant de ce pouvoir - Absence de préjugement - ii) Caractère suffisant de l'encadrement par le code de commerce de la faculté d'auto-saisine de l'Autorité de la concurrence s'agissant de manquements à des engagements, injonctions ou prescriptions figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration - Existence - iii) Décision attaquée en l'espèce - Préjugement - Absence - iv) Conséquence - Méconnaissance du principe d'impartialité - Absence (1) - c) Obligation d'adresser préalablement une mise en demeure de respecter les engagements - Absence (4) - 4) Méthode d'interprétation des engagements - Interprétation stricte - Existence - Réserve - Adoption de mesures ou d'un comportement ayant pour conséquence de priver l'engagement de toute portée et de produire des effets anticoncurrentiels qu'il entendait prévenir (5) - 5) Objet des mesures prises en vertu du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce - Visée punitive - Existence - Préservation de l'ordre public économique - Existence (2) - 6) Contestation de ces mesures devant le juge administratif - Office du juge - a) Plein contentieux - Existence (7) - b) Critères pris en compte par le juge pour apprécier la proportionnalité de ces mesures - Mesure de retrait - Importance des engagements en tout ou partie non respectés, ampleur des manquements et nécessité d'assurer le maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés concernés.




1) Quelle que soit la date à laquelle les mesures correctives assortissant une autorisation de concentration ont été adoptées, l'Autorité de la concurrence est compétente pour se saisir d'office en vue de vérifier l'exécution des injonctions, prescriptions ou engagements figurant dans des décisions autorisant des opérations de concentration et, en cas de manquements à ces injonctions, prescriptions ou engagements, prononcer, s'il y a lieu, les sanctions prévues au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce. Ainsi, cette autorité est compétente pour procéder, en cas de méconnaissance aux engagements, prescriptions ou injonctions y figurant, au retrait d'une décision d'autorisation qui avait été délivrée par le ministre chargé de l'économie en vertu de l'ancien article L. 430-7 du code de commerce. 2) Compte tenu des motifs de la décision n° 2012-280 QPC du 12 octobre 2012, les mesures prévues au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, y compris le retrait de la décision d'autorisation délivrée à une opération de concentration en cas de manquement d'une partie à des engagements, injonctions ou prescriptions y figurant, présentent le caractère de sanctions. 3) a) Compte tenu du fait que les sanctions qu'elle inflige sur le fondement des dispositions du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'Etat, la circonstance que la procédure suivie devant l'Autorité de la concurrence ne serait pas en tous points conforme aux prescriptions de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH) n'est pas de nature à entraîner dans tous les cas une méconnaissance du droit à un procès équitable. Cependant, et alors même que l'Autorité de la concurrence exerçant son pouvoir de sanction n'est pas une juridiction au regard du droit interne, le moyen tiré de ce qu'elle aurait statué dans des conditions qui ne respecteraient pas le principe d'impartialité rappelé à l'article 6 de la conv. EDH peut, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de cet organisme, être utilement invoqué à l'appui d'un recours formé devant le Conseil d'Etat à l'encontre de sa décision. b) i) La possibilité conférée à une autorité administrative indépendante investie d'un pouvoir de sanction de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par les stipulations de l'article 6 de la conv. EDH. Toutefois, ce pouvoir doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation appelée à statuer sur la sanction tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification ultérieure des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité. ii) Il résulte des dispositions de l'article L. 462-5 du code de commerce que l'Autorité de la concurrence peut se saisir elle-même, sur proposition de son rapporteur général, des faits de nature à constituer des manquements aux engagements pris par des parties à une opération de concentration économique. L'Autorité de la concurrence ne dispose pas de pouvoirs de poursuite. L'instruction est menée, dans le respect des droits de la défense, sous l'autorité du rapporteur général, qui dirige les services d'instruction, désigne les rapporteurs, notifie aux parties le rapport établi par ces derniers, et ne prend pas part à la décision. Enfin, les dispositions de l'article L. 461-4 du code de commerce garantissent l'indépendance du rapporteur général et de ses services à l'égard des formations de l'Autorité de la concurrence compétentes pour prononcer les sanctions. Dès lors, la faculté d'auto-saisine dont dispose l'Autorité de la concurrence fait l'objet d'un encadrement suffisant. iii) La décision d'auto-saisine critiquée en l'espèce, non motivée, se borne à reproduire la formulation du III de l'article L. 462-5 du code de commerce, qui autorise l'Autorité à se saisir d'office " des manquements aux engagements pris en application des décisions autorisant des opérations de concentration ", sans mentionner de fait. Dès lors, la lecture de cet acte ne saurait objectivement donner à penser que l'Autorité de la concurrence aurait tenu les manquements éventuels comme d'ores et déjà établis. iv) Dès lors, ni les conditions dans lesquelles l'Autorité de la concurrence s'est saisie d'office, ni la circonstance que plusieurs personnes ayant décidé de cette saisine aient participé au délibéré de la décision de sanction ne peuvent être regardées comme ayant méconnu le principe d'impartialité. c) Aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe n'oblige l'Autorité de la concurrence, avant de prendre une mesure de retrait d'une décision d'autorisation d'une opération de concentration en vertu du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce en cas de manquement d'une partie à des engagements figurant dans cette décision, à mettre en demeure cette partie de respecter ses engagements pris au titre de la concentration autorisée. 4) Si les engagements figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration doivent, en principe, faire l'objet d'une interprétation stricte, l'Autorité de la concurrence est toutefois en droit de rechercher si, alors même que serait assuré le respect formel des critères expressément prévus par un engagement que l'évolution du marché n'a pas privé de son objet, les parties ayant pris cet engagement auraient adopté des mesures ou un comportement ayant pour conséquence de le priver de toute portée et de produire des effets anticoncurrentiels qu'il entendait prévenir. 5) Il résulte de la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-280 QPC du 12 octobre 2012 que les dispositions du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui visent à garantir le respect effectif des mesures correctives assortissant une autorisation de concentration, ont pour objet d'assurer un fonctionnement concurrentiel du marché dans les secteurs affectés par l'opération de concentration. Ainsi, l'objet des mesures de sanction prévues par ces dispositions est, outre sa portée punitive, la préservation de l'ordre public économique. 6) a) Saisi d'une contestation portant sur une mesure prévue au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui ont le caractère de sanctions, le Conseil d'Etat se prononce comme juge de plein contentieux. Lorsqu'il infirme l'analyse de l'Autorité de la concurrence sur l'existence de plusieurs manquements qui étaient contestés par le requérant, il lui appartient, eu égard à son office de juge de plein contentieux, de réexaminer les sanctions prononcées à l'encontre de la société au regard des seuls manquements de nature à justifier légalement le prononcé d'une sanction administrative. b) Eu égard à leur objet qui, outre sa portée punitive, est la préservation de l'ordre public économique, les sanctions prévues par le 1° et le 2° du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui sont distinctes de la sanction pécuniaire prévue au quatrième alinéa de ce IV, doivent être proportionnées à la gravité des manquements constatés et aux exigences de maintien ou de rétablissement d'un niveau de concurrence suffisant sur les marchés concernés. Pour apprécier la proportionnalité du retrait de l'autorisation, il y a lieu de tenir compte de l'importance des engagements en tout ou partie non respectés au regard de l'ensemble des mesures correctives adoptées et des effets anticoncurrentiels qu'ils entendaient prévenir, de l'ampleur des manquements et de la nécessité d'assurer le maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés concernés.





14-05-03-02 : Commerce, industrie, intervention économique de la puissance publique- Défense de la concurrence- Règles de procédure contentieuse spéciales- Pouvoirs du juge-

Contestation portant sur une mesure prévue au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce - Office du juge - 1) Plein contentieux - Existence (7) - Conséquence - Examen des sanctions prononcées au regard des seuls manquements de nature à justifier légalement le prononcé d'une sanction administrative - 2) Critères pris en compte par le juge pour apprécier la proportionnalité - Mesure de retrait - Importance des engagements en tout ou partie non respectés, ampleur des manquements et nécessité d'assurer le maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés concernés - Existence.




1) Saisi d'une contestation portant sur une mesure prévue au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui ont le caractère de sanctions, le Conseil d'Etat se prononce comme juge de plein contentieux. Lorsqu'il infirme l'analyse de l'Autorité de la concurrence sur l'existence de plusieurs manquements qui étaient contestés par le requérant, il lui appartient, eu égard à son office de juge de plein contentieux, de réexaminer les sanctions prononcées à l'encontre de la société au regard des seuls manquements de nature à justifier légalement le prononcé d'une sanction administrative. 2) Eu égard à leur objet qui, outre sa portée punitive, est la préservation de l'ordre public économique, les sanctions prévues par le 1° et le 2° du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui sont distinctes de la sanction pécuniaire prévue au quatrième alinéa de ce IV, doivent être proportionnées à la gravité des manquements constatés et aux exigences de maintien ou de rétablissement d'un niveau de concurrence suffisant sur les marchés concernés. Pour apprécier la proportionnalité du retrait de l'autorisation, il y a lieu de tenir compte de l'importance des engagements en tout ou partie non respectés au regard de l'ensemble des mesures correctives adoptées et des effets anticoncurrentiels qu'ils entendaient prévenir, de l'ampleur des manquements et de la nécessité d'assurer le maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés concernés.





26-055-01-06 : Droits civils et individuels- Convention européenne des droits de l'homme- Droits garantis par la convention- Droit à un procès équitable (art- )-

Procédure suivie devant l'Autorité de la concurrence aboutissant au prononcé des sanctions prévues au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce - 1) Obligation de respecter le principe d'impartialité rappelé à l'article 6 de la conv. EDH - Existence - 2) Faculté d'auto-saisine - a) Compatibilité d'un mécanisme d'auto-saisine avec l'article 6 de la convention - Conditions - b) Application en l'espèce - i) Caractère suffisant de l'encadrement par le code de commerce de la faculté d'auto-saisine de l'Autorité de la concurrence s'agissant de manquements à des engagements, injonctions ou prescriptions figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration - Existence - ii) Décision attaquée en l'espèce - Préjugement - Absence - iii) Conséquence - Méconnaissance du principe d'impartialité - Absence (1).




1) Compte tenu du fait que les sanctions qu'elle inflige sur le fondement des dispositions du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'Etat, la circonstance que la procédure suivie devant l'Autorité de la concurrence ne serait pas en tous points conforme aux prescriptions de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH) n'est pas de nature à entraîner dans tous les cas une méconnaissance du droit à un procès équitable. Cependant, et alors même que l'Autorité de la concurrence exerçant son pouvoir de sanction n'est pas une juridiction au regard du droit interne, le moyen tiré de ce qu'elle aurait statué dans des conditions qui ne respecteraient pas le principe d'impartialité rappelé à l'article 6 de la conv. EDH peut, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de cet organisme, être utilement invoqué à l'appui d'un recours formé devant le Conseil d'Etat à l'encontre de sa décision. 2) a) La possibilité conférée à une autorité administrative indépendante investie d'un pouvoir de sanction de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par les stipulations de l'article 6 de la conv. EDH. Toutefois, ce pouvoir doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation appelée à statuer sur la sanction tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification ultérieure des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité. b) i) Il résulte des dispositions de l'article L. 462-5 du code de commerce que l'Autorité de la concurrence peut se saisir elle-même, sur proposition de son rapporteur général, des faits de nature à constituer des manquements aux engagements pris par des parties à une opération de concentration économique. L'Autorité de la concurrence ne dispose pas de pouvoirs de poursuite. L'instruction est menée, dans le respect des droits de la défense, sous l'autorité du rapporteur général, qui dirige les services d'instruction, désigne les rapporteurs, notifie aux parties le rapport établi par ces derniers, et ne prend pas part à la décision. Enfin, les dispositions de l'article L. 461-4 du code de commerce garantissent l'indépendance du rapporteur général et de ses services à l'égard des formations de l'Autorité de la concurrence compétentes pour prononcer les sanctions. Dès lors, la faculté d'auto-saisine dont dispose l'Autorité de la concurrence fait l'objet d'un encadrement suffisant. ii) La décision d'auto-saisine critiquée en l'espèce, non motivée, se borne à reproduire la formulation du III de l'article L. 462-5 du code de commerce, qui autorise l'Autorité à se saisir d'office "des manquements aux engagements pris en application des décisions autorisant des opérations de concentration", sans mentionner de fait. Dès lors, la lecture de cet acte ne saurait objectivement donner à penser que l'Autorité de la concurrence aurait tenu les manquements éventuels comme d'ores et déjà établis. iii) Dès lors, ni les conditions dans lesquelles l'Autorité de la concurrence s'est saisie d'office, ni la circonstance que plusieurs personnes ayant décidé de cette saisine aient participé au délibéré de la décision de sanction ne peuvent être regardées comme ayant méconnu le principe d'impartialité.





54-02-02-01 : Procédure- Diverses sortes de recours- Recours de plein contentieux- Recours ayant ce caractère-

Contestation portant sur une mesure prévue au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce (7).




Saisi d'une contestation portant sur une mesure prévue au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui ont le caractère de sanctions, le Conseil d'Etat se prononce comme juge de plein contentieux.





54-07-03 : Procédure- Pouvoirs et devoirs du juge- Pouvoirs du juge de plein contentieux-

Contestation portant sur une mesure prévue au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce - Office du juge - 1) Plein contentieux - Existence (7) - Conséquence - Examen des sanctions prononcées au regard des seuls manquements de nature à justifier légalement le prononcé d'une sanction administrative - 2) Critères pris en compte par le juge pour apprécier la proportionnalité - Mesure de retrait - Importance des engagements en tout ou partie non respectés, ampleur des manquements et nécessité d'assurer le maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés concernés - Existence.




1) Saisi d'une contestation portant sur une mesure prévue au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui ont le caractère de sanctions, le Conseil d'Etat se prononce comme juge de plein contentieux. Lorsqu'il infirme l'analyse de l'Autorité de la concurrence sur l'existence de plusieurs manquements qui étaient contestés par le requérant, il lui appartient, eu égard à son office de juge de plein contentieux, de réexaminer les sanctions prononcées à l'encontre de la société au regard des seuls manquements de nature à justifier légalement le prononcé d'une sanction administrative. 2) Eu égard à leur objet qui, outre sa portée punitive, est la préservation de l'ordre public économique, les sanctions prévues par le 1° et le 2° du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui sont distinctes de la sanction pécuniaire prévue au quatrième alinéa de ce IV, doivent être proportionnées à la gravité des manquements constatés et aux exigences de maintien ou de rétablissement d'un niveau de concurrence suffisant sur les marchés concernés. Pour apprécier la proportionnalité du retrait de l'autorisation, il y a lieu de tenir compte de l'importance des engagements en tout ou partie non respectés au regard de l'ensemble des mesures correctives adoptées et des effets anticoncurrentiels qu'ils entendaient prévenir, de l'ampleur des manquements et de la nécessité d'assurer le maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés concernés.





59-02-02-01 : Répression- Domaine de la répression administrative Régime de la sanction administrative- Autorités administratives titulaires du pouvoir de sanction-

Mesures prises en cas de manquement d'une partie aux engagements, injonctions ou prescriptions figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration (IV de l'art. L. 430-8 du code de commerce) - 1) Compétence de l'Autorité de la concurrence - Existence, quelle que soit la date à laquelle les mesures correctives assortissant une autorisation de concentration ont été adoptées - 2) Nature des mesures - Sanctions (2).




1) Quelle que soit la date à laquelle les mesures correctives assortissant une autorisation de concentration ont été adoptées, l'Autorité de la concurrence est compétente pour se saisir d'office en vue de vérifier l'exécution des injonctions, prescriptions ou engagements figurant dans des décisions autorisant des opérations de concentration et, en cas de manquements à ces injonctions, prescriptions ou engagements, prononcer, s'il y a lieu, les sanctions prévues au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce. Ainsi, cette autorité est compétente pour procéder, en cas de méconnaissance aux engagements, prescriptions ou injonctions y figurant, au retrait d'une décision d'autorisation qui avait été délivrée par le ministre chargé de l'économie en vertu de l'ancien article L. 430-7 du code de commerce. 2) Compte tenu des motifs de la décision n° 2012-280 QPC du 12 octobre 2012, les mesures prévues au IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, y compris le retrait de la décision d'autorisation délivrée à une opération de concentration en cas de manquement d'une partie à des engagements, injonctions ou prescriptions y figurant, présentent le caractère de sanctions.





59-02-02-02 : Répression- Domaine de la répression administrative Régime de la sanction administrative- Régularité-

Mesures prises par l'Autorité de la concurrence en cas de manquement d'une partie aux engagements, injonctions ou prescriptions figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration (IV de l'art. L. 430-8 du code de commerce) - Procédure suivie devant l'Autorité - 1) Exigences découlant du principe d'impartialité - Application de l'article 6 § 1 de la conv. EDH - Existence - 2) Auto-saisine de l'Autorité de la concurrence - a) Compatibilité du mécanisme d'auto-saisine d'une autorité administrative indépendante avec le principe d'impartialité rappelé par l'article 6 § 1 - Conditions - Encadrement suffisant de ce pouvoir - Absence de préjugement - b) i) Caractère suffisant de l'encadrement par le code de commerce de la faculté d'auto-saisine de l'Autorité de la concurrence s'agissant de manquements à des engagements, injonctions ou prescriptions figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration - Existence - ii) Décision attaquée en l'espèce - Préjugement - Absence - iii) Conséquence - Méconnaissance du principe d'impartialité - Absence (1) - 3) Obligation d'adresser préalablement une mise en demeure de respecter les engagements - Absence (4).




1) Compte tenu du fait que les sanctions qu'elle inflige sur le fondement des dispositions du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'Etat, la circonstance que la procédure suivie devant l'Autorité de la concurrence ne serait pas en tous points conforme aux prescriptions de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (conv. EDH) n'est pas de nature à entraîner dans tous les cas une méconnaissance du droit à un procès équitable. Cependant, et alors même que l'Autorité de la concurrence exerçant son pouvoir de sanction n'est pas une juridiction au regard du droit interne, le moyen tiré de ce qu'elle aurait statué dans des conditions qui ne respecteraient pas le principe d'impartialité rappelé à l'article 6 de la conv. EDH peut, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de cet organisme, être utilement invoqué à l'appui d'un recours formé devant le Conseil d'Etat à l'encontre de sa décision. 2) a) La possibilité conférée à une autorité administrative indépendante investie d'un pouvoir de sanction de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par les stipulations de l'article 6 de la conv. EDH. Toutefois, ce pouvoir doit être suffisamment encadré pour ne pas donner à penser que les membres de la formation appelée à statuer sur la sanction tiennent les faits visés par la décision d'ouverture de la procédure ou la notification ultérieure des griefs comme d'ores et déjà établis ou leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer comme d'ores et déjà reconnu, en méconnaissance du principe d'impartialité. b) i) Il résulte des dispositions de l'article L. 462-5 du code de commerce que l'Autorité de la concurrence peut se saisir elle-même, sur proposition de son rapporteur général, des faits de nature à constituer des manquements aux engagements pris par des parties à une opération de concentration économique. L'Autorité de la concurrence ne dispose pas de pouvoirs de poursuite. L'instruction est menée, dans le respect des droits de la défense, sous l'autorité du rapporteur général, qui dirige les services d'instruction, désigne les rapporteurs, notifie aux parties le rapport établi par ces derniers, et ne prend pas part à la décision. Enfin, les dispositions de l'article L. 461-4 du code de commerce garantissent l'indépendance du rapporteur général et de ses services à l'égard des formations de l'Autorité de la concurrence compétentes pour prononcer les sanctions. Dès lors, la faculté d'auto-saisine dont dispose l'Autorité de la concurrence fait l'objet d'un encadrement suffisant. ii) La décision d'auto-saisine critiquée en l'espèce, non motivée, se borne à reproduire la formulation du III de l'article L. 462-5 du code de commerce, qui autorise l'Autorité à se saisir d'office " des manquements aux engagements pris en application des décisions autorisant des opérations de concentration ", sans mentionner de fait. Dès lors, la lecture de cet acte ne saurait objectivement donner à penser que l'Autorité de la concurrence aurait tenu les manquements éventuels comme d'ores et déjà établis. iii) Dès lors, ni les conditions dans lesquelles l'Autorité de la concurrence s'est saisie d'office, ni la circonstance que plusieurs personnes ayant décidé de cette saisine aient participé au délibéré de la décision de sanction ne peuvent être regardées comme ayant méconnu le principe d'impartialité. 3) Aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe n'oblige l'Autorité de la concurrence, avant de prendre une mesure de retrait d'une décision d'autorisation d'une opération de concentration en vertu du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce en cas de manquement d'une partie à des engagements figurant dans cette décision, à mettre en demeure cette partie de respecter ses engagements pris au titre de la concentration autorisée.





59-02-02-03 : Répression- Domaine de la répression administrative Régime de la sanction administrative- Bienfondé-

Mesures prises par l'Autorité de la concurrence en cas de manquement d'une partie aux engagements, injonctions ou prescriptions figurant dans une décision d'autorisation d'une opération de concentration (IV de l'art. L. 430-8 du code de commerce) - 1) Objet - Visée punitive - Existence - Préservation de l'ordre public économique - Existence (2) - 2) Critères pris en compte par le juge pour apprécier la proportionnalité de ces mesures - Mesure de retrait - Importance des engagements en tout ou partie non respectés, ampleur des manquements et nécessité d'assurer le maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés concernés.




1) Il résulte de la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-280 QPC du 12 octobre 2012 que les dispositions du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui visent à garantir le respect effectif des mesures correctives assortissant une autorisation de concentration, ont pour objet d'assurer un fonctionnement concurrentiel du marché dans les secteurs affectés par l'opération de concentration. Ainsi, l'objet des mesures de sanction prévues par ces dispositions est, outre sa portée punitive, la préservation de l'ordre public économique. 2) Eu égard à leur objet qui, outre sa portée punitive, est la préservation de l'ordre public économique, les sanctions prévues par le 1° et le 2° du IV de l'article L. 430-8 du code de commerce, qui sont distinctes de la sanction pécuniaire prévue au quatrième alinéa de ce IV, doivent être proportionnées à la gravité des manquements constatés et aux exigences de maintien ou de rétablissement d'un niveau de concurrence suffisant sur les marchés concernés. Pour apprécier la proportionnalité du retrait de l'autorisation, il y a lieu de tenir compte de l'importance des engagements en tout ou partie non respectés au regard de l'ensemble des mesures correctives adoptées et des effets anticoncurrentiels qu'ils entendaient prévenir, de l'ampleur des manquements et de la nécessité d'assurer le maintien d'une concurrence suffisante sur les marchés concernés.


(1) Rappr., au regard du principe de garantie des droits protégé par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, Cons. const., 12 octobre 2012, Société Groupe Canal Plus et autre, n° 2012-280 QPC ; pour l'insuffisance de l'encadrement dans le cas de la Commission bancaire, CEDH, 11 septembre 2009, Dubus S.A. c/ France, n° 5242/04 ; pour l'insuffisance de l'encadrement s'agissant de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, CE, 22 décembre 2011, Union mutualiste générale de prévoyance, n° 323612, T. pp. 786-933-1030-1060 ; pour le caractère suffisant de l'encadrement en ce qui concerne l'Agence française de lutte contre le dopage, CE, 9 novembre 2011, Benzoni, n° 341658, p. 547. (2) Cf. Cons. const., 12 octobre 2012, Société Groupe Canal Plus et autre, n° 2012-280 QPC. (4) Rappr., s'agissant des pouvoirs de sanction de la Commission d'accès aux documents administratifs, CE, 27 juillet 2012, Société France Quick, n° 325371, à mentionner aux Tables. Comp., s'agissant des pouvoirs de sanction du Conseil supérieur de l'audiovisuel, Cons. const., 17 janvier 1989, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, n° 88-248 DC ; s'agissant des pouvoirs de sanction dévolus à la Commission de contrôle des assurances par l'ancien article L. 310-18 du code des assurances, CE, 21 février 1996, Mutuelle antillaise d'assurances, n° 171138, T. p. 737. (7) Rappr. CE, Assemblée, 16 février 2009, Société Atom, n° 274000, p. 25. (5) Rappr. CE, Section, 20 janvier 1989, Commission nationale de la communication et des libertés c/ TF1, n° 103063, p. 9.

Voir aussi