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Ariane Web: Conseil d'État 440258, lecture du 16 décembre 2020
Analyse n° 440258
Conseil d'État

N° 440258 440289 440457
Publié au recueil Lebon

Lecture du mercredi 16 décembre 2020



01-01-045 : Actes législatifs et administratifs- Différentes catégories d'actes- Ordonnances-

Ordonnances de l'article 38 de la Constitution - I) Ordonnances non ratifiées - 1) Principes (1) - a) Nature - Actes administratifs - b) Normes auxquelles elles sont soumises (2) - c) Contrôle juridictionnel - Conseil d'Etat par voie d'action (3) - Toute juridiction par voie d'exception, sous réserve d'une question préjudicielle - 2) Dispositions relevant du domaine de la loi, passé le délai d'habilitation (4) - Dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution (5) - Conséquences - a) Contestation de leur conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit au travers d'une QPC (6) - b) Juge ordinaire compétent pour se prononcer sur les autres moyens - i) Contrôle au regard de la norme de référence la plus conforme à l'argumentation dont il est saisi - ii) Compétence du Conseil d'Etat pour annuler cette ordonnance, avant l'expiration du délai de trois mois de la QPC - iii) Déclaration d'inconstitutionnalité par le Conseil constitutionnel - Conseil d'Etat tenu d'en tirer les conséquences - II) Ordonnances ratifiées - Ordonnances ayant rétroactivement valeur législative - Conséquences - 1) Contestation par voie d'action - Non-lieu (7) - 2) Contestation par voie d'exception - Moyens opérants - Méconnaissance des droits et libertés que la Constitution garantit, au travers d'une QPC - Méconnaissance des engagements internationaux produisant des effets directs.




Une habilitation donnée par le Parlement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution élargit de façon temporaire le pouvoir réglementaire dont le Gouvernement dispose, en l'autorisant à adopter des mesures qui relèvent du domaine normalement réservé à la loi, que ce soit en vertu de l'article 34 de la Constitution ou d'autres dispositions de celle-ci. I) 1) a) Alors même que les mesures ainsi adoptées ont la même portée que si elles avaient été prises par la loi, les ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution conservent le caractère d'actes administratifs, aussi longtemps qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une ratification, qui ne peut être qu'expresse, par le Parlement. b) A ce titre, elles doivent respecter, outre les règles de compétence, de forme et de procédure qui leur sont applicables, les règles et principes de valeur constitutionnelle et les engagements internationaux de la France, elles ne peuvent intervenir dans le domaine de la loi, abroger ou modifier des lois ou y déroger que dans la limite de l'habilitation conférée par le législateur et, sauf à ce que cette habilitation ait permis d'y déroger, elles sont soumises au respect des principes généraux du droit (PGD) s'imposant à toute autorité administrative. c) Leur légalité peut être contestée par voie d'action, au moyen d'un recours pour excès de pouvoir formé dans le délai de recours contentieux devant le Conseil d'Etat, compétent pour en connaître en premier et dernier ressort, qui peut en prononcer l'annulation rétroactive, ou par la voie de l'exception, à l'occasion de la contestation d'un acte ultérieur pris sur leur fondement, devant toute juridiction, qui peut en écarter l'application, sous réserve, le cas échéant, d'une question préjudicielle. 2) Toutefois, celles de leurs dispositions qui relèvent du domaine de la loi ne peuvent plus, après l'expiration du délai de l'habilitation conférée au Gouvernement, être modifiées ou abrogées que par le législateur ou sur le fondement d'une nouvelle habilitation qui serait donnée au Gouvernement. L'expiration du délai fixé par la loi d'habilitation fait ainsi obstacle à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire fasse droit à une demande d'abrogation portant sur les dispositions d'une ordonnance relevant du domaine de la loi, quand bien même celles-ci seraient illégales. Par sa décision n° 2020-851/852 QPC du 3 juillet 2020, le Conseil constitutionnel en a déduit que les dispositions d'une ordonnance qui relèvent du domaine législatif entrent, dès l'expiration du délai d'habilitation, dans les prévisions de l'article 61-1 de la Constitution et que leur conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit ne peut ainsi être contestée que par une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). a) Il suit de là que, lorsque le délai d'habilitation est expiré, la contestation, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, des dispositions d'une ordonnance relevant du domaine de la loi n'est recevable qu'au travers d'une QPC, qui doit être transmise au Conseil constitutionnel si les conditions fixées par les articles 23-2, 23-4 et 23 5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 sont remplies. Si le Conseil constitutionnel, jugeant que ces dispositions portent atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, les déclare inconstitutionnelles, elles sont, en vertu de l'article 62 de la Constitution, abrogées à compter de la publication de sa décision ou d'une date ultérieure qu'elle fixe, le Conseil constitutionnel pouvant en outre déterminer les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. b) Conformément au but poursuivi par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, qui entendait accorder aux citoyens des droits nouveaux, en ouvrant au justiciable la faculté de contester, par voie d'exception, la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de dispositions législatives, et faire progresser l'Etat de droit en prévoyant la sortie de vigueur des dispositions déclarées inconstitutionnelles à cette occasion, la circonstance qu'une QPC puisse, dans une telle hypothèse, être soulevée, ne saurait cependant faire obstacle à ce que le juge annule l'ordonnance dont il est saisi par voie d'action ou écarte son application au litige dont il est saisi, si elle est illégale pour d'autres motifs, y compris du fait de sa contrariété avec d'autres règles de valeur constitutionnelle que les droits et libertés que la Constitution garantit. i) A ce titre, en premier lieu, le requérant a le choix des moyens qu'il entend soulever, en particulier lorsque des principes voisins peuvent trouver leur source dans la Constitution, dans des engagements internationaux ou dans des PGD. A défaut de précision quant à la source du principe invoqué, il appartient au juge d'opérer son contrôle au regard de la norme de référence la plus conforme à l'argumentation dont il est saisi et à la forme de sa présentation. ii) En deuxième lieu, lorsqu'il est saisi, par voie d'action, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une ordonnance, le Conseil d'Etat peut, alors même que le délai d'habilitation est expiré et qu'une QPC a été soulevée, annuler cette ordonnance, avant l'expiration du délai de trois mois à compter de la présentation de la question, sans se prononcer sur son renvoi au Conseil constitutionnel, si un motif autre que la méconnaissance des droits et libertés garantis par la Constitution ou les engagements internationaux de la France est de nature à fonder cette annulation et que l'intérêt d'une bonne administration de la justice commande qu'il ne soit pas sursis à statuer. iii) En troisième lieu, si le Conseil constitutionnel déclare inconstitutionnelle une disposition d'une ordonnance dont le Conseil d'Etat est saisi par voie d'action, il appartient à ce dernier de tirer les conséquences, sur les conclusions de la requête, de la décision du Conseil constitutionnel, puis d'accueillir ou de rejeter le surplus des conclusions, en fonction du bien-fondé des moyens autres que ceux tirés de la méconnaissance des droits et libertés garantis par la Constitution. II) Enfin, la loi par laquelle le Parlement ratifie une ordonnance lui donne rétroactivement valeur législative. 1) Il suit de là, d'une part, qu'un recours pour excès de pouvoir tendant à son annulation devient, à compter de cette ratification, sans objet. 2) D'autre part, à compter de cette même date, elle ne peut plus être utilement contestée par voie d'exception qu'au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, par le moyen d'une QPC, et des engagements internationaux de la France produisant des effets directs dans l'ordre juridique interne.





01-02-01-04 : Actes législatifs et administratifs- Validité des actes administratifs Compétence- Loi et règlement- Habilitations législatives-

Ordonnances de l'article 38 de la Constitution - I) Ordonnances non ratifiées - 1) Principes (1) - a) Nature - Actes administratifs - b) Normes auxquelles elles sont soumises (2) - c) Contrôle juridictionnel - Conseil d'Etat par voie d'action (3) - Toute juridiction par voie d'exception, sous réserve d'une question préjudicielle - 2) Dispositions relevant du domaine de la loi, passé le délai d'habilitation (4) - Dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution (5) - Conséquences - a) Contestation de leur conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit au travers d'une QPC (6) - b) Juge ordinaire compétent pour se prononcer sur les autres moyens - i) Contrôle au regard de la norme de référence la plus conforme à l'argumentation dont il est saisi - ii) Compétence du Conseil d'Etat pour annuler cette ordonnance, avant l'expiration du délai de trois mois de la QPC - iii) Déclaration d'inconstitutionnalité par le Conseil constitutionnel - Conseil d'Etat tenu d'en tirer les conséquences - II) Ordonnances ratifiées - Ordonnances ayant rétroactivement valeur législative - Conséquences - 1) Contestation par voie d'action - Non-lieu (7) - 2) Contestation par voie d'exception - Moyens opérants - Méconnaissance des droits et libertés que la Constitution garantit, au travers d'une QPC - Méconnaissance des engagements internationaux produisant des effets directs.




Une habilitation donnée par le Parlement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution élargit de façon temporaire le pouvoir réglementaire dont le Gouvernement dispose, en l'autorisant à adopter des mesures qui relèvent du domaine normalement réservé à la loi, que ce soit en vertu de l'article 34 de la Constitution ou d'autres dispositions de celle-ci. I) 1) a) Alors même que les mesures ainsi adoptées ont la même portée que si elles avaient été prises par la loi, les ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution conservent le caractère d'actes administratifs, aussi longtemps qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une ratification, qui ne peut être qu'expresse, par le Parlement. b) A ce titre, elles doivent respecter, outre les règles de compétence, de forme et de procédure qui leur sont applicables, les règles et principes de valeur constitutionnelle et les engagements internationaux de la France, elles ne peuvent intervenir dans le domaine de la loi, abroger ou modifier des lois ou y déroger que dans la limite de l'habilitation conférée par le législateur et, sauf à ce que cette habilitation ait permis d'y déroger, elles sont soumises au respect des principes généraux du droit (PGD) s'imposant à toute autorité administrative. c) Leur légalité peut être contestée par voie d'action, au moyen d'un recours pour excès de pouvoir formé dans le délai de recours contentieux devant le Conseil d'Etat, compétent pour en connaître en premier et dernier ressort, qui peut en prononcer l'annulation rétroactive, ou par la voie de l'exception, à l'occasion de la contestation d'un acte ultérieur pris sur leur fondement, devant toute juridiction, qui peut en écarter l'application, sous réserve, le cas échéant, d'une question préjudicielle. 2) Toutefois, celles de leurs dispositions qui relèvent du domaine de la loi ne peuvent plus, après l'expiration du délai de l'habilitation conférée au Gouvernement, être modifiées ou abrogées que par le législateur ou sur le fondement d'une nouvelle habilitation qui serait donnée au Gouvernement. L'expiration du délai fixé par la loi d'habilitation fait ainsi obstacle à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire fasse droit à une demande d'abrogation portant sur les dispositions d'une ordonnance relevant du domaine de la loi, quand bien même celles-ci seraient illégales. Par sa décision n° 2020-851/852 QPC du 3 juillet 2020, le Conseil constitutionnel en a déduit que les dispositions d'une ordonnance qui relèvent du domaine législatif entrent, dès l'expiration du délai d'habilitation, dans les prévisions de l'article 61-1 de la Constitution et que leur conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit ne peut ainsi être contestée que par une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). a) Il suit de là que, lorsque le délai d'habilitation est expiré, la contestation, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, des dispositions d'une ordonnance relevant du domaine de la loi n'est recevable qu'au travers d'une QPC, qui doit être transmise au Conseil constitutionnel si les conditions fixées par les articles 23-2, 23-4 et 23 5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 sont remplies. Si le Conseil constitutionnel, jugeant que ces dispositions portent atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, les déclare inconstitutionnelles, elles sont, en vertu de l'article 62 de la Constitution, abrogées à compter de la publication de sa décision ou d'une date ultérieure qu'elle fixe, le Conseil constitutionnel pouvant en outre déterminer les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. b) Conformément au but poursuivi par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, qui entendait accorder aux citoyens des droits nouveaux, en ouvrant au justiciable la faculté de contester, par voie d'exception, la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de dispositions législatives, et faire progresser l'Etat de droit en prévoyant la sortie de vigueur des dispositions déclarées inconstitutionnelles à cette occasion, la circonstance qu'une QPC puisse, dans une telle hypothèse, être soulevée, ne saurait cependant faire obstacle à ce que le juge annule l'ordonnance dont il est saisi par voie d'action ou écarte son application au litige dont il est saisi, si elle est illégale pour d'autres motifs, y compris du fait de sa contrariété avec d'autres règles de valeur constitutionnelle que les droits et libertés que la Constitution garantit. i) A ce titre, en premier lieu, le requérant a le choix des moyens qu'il entend soulever, en particulier lorsque des principes voisins peuvent trouver leur source dans la Constitution, dans des engagements internationaux ou dans des PGD. A défaut de précision quant à la source du principe invoqué, il appartient au juge d'opérer son contrôle au regard de la norme de référence la plus conforme à l'argumentation dont il est saisi et à la forme de sa présentation. ii) En deuxième lieu, lorsqu'il est saisi, par voie d'action, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une ordonnance, le Conseil d'Etat peut, alors même que le délai d'habilitation est expiré et qu'une QPC a été soulevée, annuler cette ordonnance, avant l'expiration du délai de trois mois à compter de la présentation de la question, sans se prononcer sur son renvoi au Conseil constitutionnel, si un motif autre que la méconnaissance des droits et libertés garantis par la Constitution ou les engagements internationaux de la France est de nature à fonder cette annulation et que l'intérêt d'une bonne administration de la justice commande qu'il ne soit pas sursis à statuer. iii) En troisième lieu, si le Conseil constitutionnel déclare inconstitutionnelle une disposition d'une ordonnance dont le Conseil d'Etat est saisi par voie d'action, il appartient à ce dernier de tirer les conséquences, sur les conclusions de la requête, de la décision du Conseil constitutionnel, puis d'accueillir ou de rejeter le surplus des conclusions, en fonction du bien-fondé des moyens autres que ceux tirés de la méconnaissance des droits et libertés garantis par la Constitution. II) Enfin, la loi par laquelle le Parlement ratifie une ordonnance lui donne rétroactivement valeur législative. 1) Il suit de là, d'une part, qu'un recours pour excès de pouvoir tendant à son annulation devient, à compter de cette ratification, sans objet. 2) D'autre part, à compter de cette même date, elle ne peut plus être utilement contestée par voie d'exception qu'au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, par le moyen d'une QPC, et des engagements internationaux de la France produisant des effets directs dans l'ordre juridique interne.





54-10-01-01 : Procédure- Question prioritaire de constitutionnalité- Champ d'application- Disposition législative-

Inclusion - Dispositions d'une ordonnance de l'article 38 de la Constitution relevant du domaine de la loi, passé le délai d'habilitation (5) - Conséquence - Contestation de leur conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit au travers d'une QPC (6).




Les dispositions d'une ordonnance de l'article 38 de la Constitution qui relèvent du domaine de la loi ne peuvent plus, après l'expiration du délai de l'habilitation conférée au Gouvernement, être modifiées ou abrogées que par le législateur ou sur le fondement d'une nouvelle habilitation qui serait donnée au Gouvernement. L'expiration du délai fixé par la loi d'habilitation fait ainsi obstacle à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire fasse droit à une demande d'abrogation portant sur les dispositions d'une ordonnance relevant du domaine de la loi, quand bien même celles-ci seraient illégales. Par sa décision n° 2020-851/852 QPC du 3 juillet 2020, le Conseil constitutionnel en a déduit que les dispositions d'une ordonnance qui relèvent du domaine législatif entrent, dès l'expiration du délai d'habilitation, dans les prévisions de l'article 61-1 de la Constitution et que leur conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit ne peut ainsi être contestée que par une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Il suit de là que, lorsque le délai d'habilitation est expiré, la contestation, au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, des dispositions d'une ordonnance relevant du domaine de la loi n'est recevable qu'au travers d'une QPC, qui doit être transmise au Conseil constitutionnel si les conditions fixées par les articles 23-2, 23-4 et 23 5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 sont remplies. Si le Conseil constitutionnel, jugeant que ces dispositions portent atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, les déclare inconstitutionnelles, elles sont, en vertu de l'article 62 de la Constitution, abrogées à compter de la publication de sa décision ou d'une date ultérieure qu'elle fixe, le Conseil constitutionnel pouvant en outre déterminer les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause.


(1) Cf. CE, Section, 3 novembre 1961, Damiani, n° 53155, p. 607 ; CE, Assemblée, 24 novembre 1961, Fédération nationale des syndicats de police, n° 52262, p. 658 ; CE, 8 décembre 2000, et autres, n°s 199072 et autres, p. 585. (2) Cf. CE, 4 novembre 1996, Association de défense des sociétés de course des hippodromes de province et autres, n°s 177162 et autres, p. 427. (3) Cf. CE, 1er juillet 2020, Conseil national de l'Ordre des architectes, n° 429132, à mentionner aux Tables. (4) Cf., sur l'impossibilité pour le pouvoir réglementaire d'abroger de telles dispositions, CE, Assemblée, 11 décembre 2006, Conseil national de l'Ordre des médecins, n°s 279517, 283983, p. 510. (5) Ab. jur., dans cette mesure, CE, 13 juillet 2016, Syndicat national des entreprises des loisirs marchands (SNELM) et autres, n° 396170, T. pp. 599-917. Rappr. Cons. const., 28 mai 2020, n° 2020-843 QPC ; Cons. const., 3 juillet 2020, n° 2020-851/852 QPC ; Cass. crim., 15 septembre 2020, n° 20-82.377, à publier au Bulletin. (6) Cf., s'agissant d'une contestation par voie d'exception, CE, 28 septembre 2020, M. et autres, n°s 441059 442045, à mentionner aux Tables. (7) Cf. CE, 23 octobre 2002, Société "Laboratoires Juva santé", n° 232945, T. pp. 650-881.

Voir aussi