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Ariane Web: Conseil d'État 437125, lecture du 17 décembre 2021
Analyse n° 437125
Conseil d'État

N° 437125
Publié au recueil Lebon

Lecture du vendredi 17 décembre 2021



01-04-005 : Actes législatifs et administratifs- Validité des actes administratifs violation directe de la règle de droit- Constitution et principes de valeur constitutionnelle-

Exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation - 1) Portée - Inclusion - Disponibilité des forces armées - 2) Protection équivalente par le droit de l'Union - a) Absence - b) Conséquence - Office du juge saisi d'un recours contre le refus de transposer une directive susceptible de limiter cette disponibilité (1).




1) Il résulte des articles 5, 15, 20 et 21 de la Constitution que cette dernière garantit la nécessaire libre disposition de la force armée, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel par ses décisions n° 2014-432 QPC du 28 novembre 2014 et n° 2014-450 QPC du 27 février 2015. A la lumière des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au premier rang desquels figurent l'indépendance nationale et l'intégrité du territoire, qui en sont la finalité, cette libre disposition de la force armée implique que soit assurée la disponibilité, en tout temps et en tout lieu, des forces armées. 2) a) En dépit de la portée que la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a, dans son arrêt du 15 juillet 2021, B.K. c/ Republika Slovenija (Ministrstvo za obrambo) (C-742/19), conférée à l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne en ce qui concerne l'application du droit de l'Union, notamment de l'article 6 de la directive 2003/88/CE, dans les forces armées et malgré les exclusions qu'elle en a déduites, les exigences constitutionnelles mentionnées au point 1), qui s'appliquent à des domaines relevant exclusivement ou essentiellement de la compétence des Etats membres en vertu des traités constitutifs de l'Union, ne sauraient être regardées comme bénéficiant, en droit de l'Union, d'une protection équivalente à celle que garantit la Constitution. b) Il en résulte qu'il incombe d'abord au juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre le rejet d'une demande tendant à la transposition d'une directive susceptible de limiter la disponibilité des forces armées, de vérifier si les militaires concernés ne sont pas exclus du champ de cette directive en raison de leurs activités. S'ils en sont exclus, il rejette les conclusions dont il est saisi. Dans l'hypothèse inverse, il lui revient de vérifier si le droit national est compatible avec les objectifs de la directive. A supposer, enfin, qu'il constate l'incompatibilité du droit national avec ces objectifs et qu'il soit saisi d'un moyen en défense en ce sens, il lui appartient de s'assurer que l'application du droit de l'Union ne conduirait pas à ce que les limites fixées à la disponibilité des forces armées privent de garanties effectives l'exigence constitutionnelle de nécessaire libre disposition de la force armée, aux fins d'assurer la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, et, le cas échéant, d'écarter le moyen tiré de la méconnaissance du droit de l'Union dont le requérant l'a saisi.





08-01-02 : Armées et défense- Personnels militaires et civils de la défense- Questions particulières à certains personnels militaires-

Gendarmerie départementale - Encadrement par la directive 2003/88/CE de la durée hebdomadaire maximale de travail (art. 6) (2) - 1) Temps de travail relevant dans son ensemble des exclusions prévues par la directive - Absence - 2) a) Règles nationales en vigueur - Temps réparti entre activité, astreintes et repos - b) Devoir de disponibilité des gendarmes - Conséquences pour l'appréciation - c) Astreintes - Prise en compte dans le temps de travail - i) Astreintes sous deux heures - Absence - ii) Astreintes immédiates - Absence (3) - d) Repos - Période non couverte par un droit à repos étant inférieure à 59h - e) Activité - Temps moyen hebdomadaire en pratique inférieur à 48h - 3) Compatibilité avec la directive - Existence.




Article 6 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 prévoyant que les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours n'excède pas quarante-huit heures, y compris les heures supplémentaires. La directive 2003/88/CE renvoie à la directive 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989 pour la définition de son champ d'application matériel. Le choix de leurs auteurs a été, d'une part, de donner une dimension extrêmement large à ce champ qui couvre tous les secteurs d'activités, privés ou publics, d'autre part, de prendre en compte la nature de l'activité exercée et non le statut assigné par la loi nationale à telle ou telle catégorie de travailleurs. Et ce n'est, selon les termes mêmes de l'article 2 de la directive 89/391/CEE, que lorsque des particularités inhérentes à certaines activités spécifiques, par exemple susceptibles d'être exercées par les membres des forces armées, s'y opposent de manière contraignante que les activités en cause sont exclues des prévisions de cette directive. 1) Il résulte des articles L. 3211-1, L. 3211-3, L. 3225-1 et R. 3225-6 du code de la défense et des articles L. 421-1 et L. 421-2 du code de la sécurité intérieure (CSI) que les formations de gendarmerie départementale sont susceptibles de remplir des missions civiles et militaires. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les militaires de la gendarmerie départementale, qui constitue une composante des forces armées, exercent dans leur ensemble des activités relevant d'une des exclusions au champ d'application de la directive 2003/88/CE, les ministres soutenant d'ailleurs que seule une partie "très minoritaire" des effectifs exerce de telles activités. 2) a) L'organisation générale du temps de service des militaires de la gendarmerie départementale, ainsi qu'elle est notamment fixée par l'instruction du 8 juin 2016, comprend, en premier lieu, des temps d'activité, durant lesquels ces militaires sont directement employés pour les besoins du service. En deuxième lieu, les gendarmes peuvent également être placés sous astreinte, durant laquelle ils peuvent, selon les cas, être mobilisés immédiatement ou sous un délai qui est, en principe, de deux heures. Enfin, la réglementation applicable leur garantit des droits à repos, dont certains ne sont pas exclusifs d'une astreinte. b) La gendarmerie départementale exerce des missions civiles et militaires. Elle concourt notamment aux missions de défense opérationnelle du territoire, prévues à l'article R*. 1421-1 du code de la défense, pour assurer le maintien de la liberté et de la continuité d'action du Gouvernement, ainsi que la sauvegarde des organes essentiels à la défense de la Nation. Conformément au 2° de cet article, la gendarmerie départementale contribue en effet à "assurer au sol la couverture générale du territoire" en présence d'une menace extérieure. Afin de permettre le bon accomplissement de l'ensemble de ses missions civiles et militaires, l'état militaire implique des sujétions particulières. Il en découle, s'agissant de chaque militaire, selon l'article L. 4111-1 du code de la défense, que l' "esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu'au sacrifice suprême" constitue l'une des obligations inhérentes à l'état militaire. Cet état exige en outre, en vertu des mêmes dispositions, que le militaire fasse preuve de "disponibilité" en toute circonstance, et l'article L. 4121-5 de ce code prévoit que "les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu". La disponibilité constitue ainsi l'un des devoirs de tout militaire de la gendarmerie. Il y a dès lors lieu, pour apprécier l'organisation du temps de service des gendarmes, de prendre en compte les particularités de leur état et les sujétions qu'ils ont ainsi acceptées, leurs missions n'étant pas exercées dans des conditions similaires à celles d'autres travailleurs qui ne relèvent pas du statut militaire. C'est au regard de ces principes et de ces missions qu'il convient ainsi, d'abord, de se prononcer sur la qualification des astreintes des militaires de la gendarmerie départementale, avant d'examiner les garanties législatives et réglementaires en matière de repos et, enfin, de vérifier, au regard des réponses aux deux questions précédentes, si l'organisation de la gendarmerie départementale assure le respect des objectifs de l'article 6 de la directive 2003/88/CE. c) i) Eu égard au délai maximal, en principe de deux heures, laissé aux militaires placés en astreinte sous délai pour rejoindre leur unité, le temps passé dans cette position ne saurait, en tout état de cause, être regardé comme relevant du temps de travail au sens de la directive 2003/88/CE. ii) Eu égard à l'ensemble des contraintes et facilités accordées aux militaires de la gendarmerie placés sous astreinte immédiate, compte tenu de ce que les règles d'emploi fixées par l'instruction du 8 juin 2016 prévoient qu'ils ne soient mobilisés que dans un deuxième temps, en cas de nécessité opérationnelle lorsque les ressources sont insuffisantes, et dans le cadre de l'équilibre entre les sujétions et les compensations propres à l'état militaire, ces périodes d'astreinte immédiate ne sauraient être regardées, dès lors qu'elles sont effectuées à domicile, comme constituant en totalité du temps de travail, seules les périodes de mobilisation effective des gendarmes concernés devant recevoir cette qualification. Dès lors, il n'y a pas lieu de prendre en compte les astreintes des militaires de la gendarmerie départementale pour apprécier le respect de l'objectif de l'article 6 de la directive 2003/88/CE. d) Il résulte des textes à caractère réglementaire relatifs à l'organisation du temps de service des militaires de la gendarmerie départementale, notamment de la circulaire du 4 novembre 2013, de l'instruction du 8 juin 2016 et de la circulaire du 16 mars 2021, qu'un militaire affecté à la gendarmerie départementale bénéficie d'un temps de repos hebdomadaire garanti de cent-neuf heures. Il s'en déduit que la durée pendant laquelle ce militaire ne bénéficie pas d'un tel repos garanti n'excède pas cinquante-neuf heures par semaine. e) En premier lieu, les sujétions spécifiques que connaissent les militaires de la gendarmerie afin de garantir leur disponibilité font l'objet de compensations. Ils disposent, en particulier, de quarante-cinq jours de permissions par année civile de service, soit neuf semaines, en application de l'article R. 4138-19 du code de la défense. Par ailleurs, des autorisations spéciales d'absence sont accordées aux gendarmes afin de "concilier vie professionnelle et personnelle", selon les termes de la circulaire du 10 juillet 2019, et ce dans le cadre de l'obligation de tout chef militaire de porter attention aux conditions de vie de ses subordonnés. Si aucun de ces dispositifs ne garantit, par lui-même, la réduction de la durée d'activité sur toute période de six mois, ils sont de nature, dans le cadre de l'équilibre spécifique des sujétions et des compensations qui caractérise l'état militaire, à diminuer le temps d'activité des militaires de la gendarmerie nationale. En second lieu, le temps d'activité fait l'objet d'un décompte individuel dans la gendarmerie départementale. Il ressort également des pièces du dossier, notamment de la réponse faite par les ministres à la mesure d'instruction diligentée par la 7ème chambre de la section du contentieux, que le temps moyen d'activité hebdomadaire dans la gendarmerie départementale est en pratique, hors astreinte, de quarante heures environ, et que, sauf circonstances exceptionnelles, il ne dépasse pas quarante-huit heures. 3) Il résulte ainsi, d'une part, des garanties réglementaires rappelées au point 2) d) i), d'autre part, des éléments mentionnés au paragraphe précédent, dont il doit être tenu compte eu égard aux spécificités propres à l'état militaire, et enfin de la circonstance que les astreintes des gendarmes ne sauraient être prises en compte pour apprécier le respect de l'objectif fixé par l'article 6 de la directive 2003/88/CE, que l'organisation de la gendarmerie départementale assure que le temps de travail, au sens de cette directive, des militaires qui y servent est effectivement inférieur à quarante-huit heures par semaine, le respect de cette durée étant vérifié sur une période pouvant aller jusqu'à six mois. Il est rappelé en outre que ni la réglementation nationale ni la directive 2003/88/CE ne font obstacle à ce que cette durée hebdomadaire soit dépassée pour l'exercice des activités de la gendarmerie qui ne relèvent pas, en tout état de cause, du champ de cette directive, en particulier en cas de circonstances exceptionnelles, comme l'a jugé la CJUE dans son arrêt du 15 juillet 2021.





08-08 : Armées et défense- Organisation des forces armées-

Encadrement par la directive 2003/88/CE de la durée hebdomadaire maximale de travail (art. 6) - I) Champ d'application - II) Application aux forces armées - Exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation - 1) Portée - Inclusion - Disponibilité des forces armées - 2) Protection équivalente par le droit de l'Union - a) Absence - b) Conséquence - Office du juge saisi d'un recours contre le refus de transposer une directive susceptible de limiter cette disponibilité (1) - III) Application au temps de service de la gendarmerie départementale (2) - 1) Temps de travail relevant dans son ensemble des exclusions prévues par la directive - Absence - 2) a) Règles nationales en vigueur - Temps réparti entre activité, astreintes et repos - b) Devoir de disponibilité des gendarmes - Conséquences pour l'appréciation - c) Astreintes - Prise en compte dans le temps de travail - i) Astreintes sous deux heures - Absence - ii) Astreintes immédiates - Absence (3) - d) Repos - Période non couverte par un droit à repos étant inférieure à 59h - e) Activité - Temps moyen hebdomadaire en pratique inférieur à 48h - 3) Compatibilité avec la directive - Existence.




Article 6 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 prévoyant que les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours n'excède pas quarante-huit heures, y compris les heures supplémentaires. I) La directive 2003/88/CE renvoie à la directive 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989 pour la définition de son champ d'application matériel. Le choix de leurs auteurs a été, d'une part, de donner une dimension extrêmement large à ce champ qui couvre tous les secteurs d'activités, privés ou publics, d'autre part, de prendre en compte la nature de l'activité exercée et non le statut assigné par la loi nationale à telle ou telle catégorie de travailleurs. Et ce n'est, selon les termes mêmes de l'article 2 de la directive 89/391/CEE, que lorsque des particularités inhérentes à certaines activités spécifiques, par exemple susceptibles d'être exercées par les membres des forces armées, s'y opposent de manière contraignante que les activités en cause sont exclues des prévisions de cette directive. II) 1) Il résulte des articles 5, 15, 20 et 21 de la Constitution que cette dernière garantit la nécessaire libre disposition de la force armée, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel par ses décisions n° 2014-432 QPC du 28 novembre 2014 et n° 2014-450 QPC du 27 février 2015. A la lumière des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au premier rang desquels figurent l'indépendance nationale et l'intégrité du territoire, qui en sont la finalité, cette libre disposition de la force armée implique que soit assurée la disponibilité, en tout temps et en tout lieu, des forces armées. 2) a) En dépit de la portée que la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a, dans son arrêt du 15 juillet 2021, B.K. c/ Republika Slovenija (Ministrstvo za obrambo) (C-742/19), conférée à l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne en ce qui concerne l'application du droit de l'Union, notamment de l'article 6 de la directive 2003/88/CE, dans les forces armées et malgré les exclusions qu'elle en a déduites, les exigences constitutionnelles mentionnées au point I) 1), qui s'appliquent à des domaines relevant exclusivement ou essentiellement de la compétence des Etats membres en vertu des traités constitutifs de l'Union, ne sauraient être regardées comme bénéficiant, en droit de l'Union, d'une protection équivalente à celle que garantit la Constitution. b) Il en résulte qu'il incombe d'abord au juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre le rejet d'une demande tendant à la transposition d'une directive susceptible de limiter la disponibilité des forces armées, de vérifier si les militaires concernés ne sont pas exclus du champ de cette directive en raison de leurs activités. S'ils en sont exclus, il rejette les conclusions dont il est saisi. Dans l'hypothèse inverse, il lui revient de vérifier si le droit national est compatible avec les objectifs de la directive. A supposer, enfin, qu'il constate l'incompatibilité du droit national avec ces objectifs et qu'il soit saisi d'un moyen en défense en ce sens, il lui appartient de s'assurer que l'application du droit de l'Union ne conduirait pas à ce que les limites fixées à la disponibilité des forces armées privent de garanties effectives l'exigence constitutionnelle de nécessaire libre disposition de la force armée, aux fins d'assurer la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, et, le cas échéant, d'écarter le moyen tiré de la méconnaissance du droit de l'Union dont le requérant l'a saisi. III) 1) Il résulte des articles L. 3211-1, L. 3211-3, L. 3225-1 et R. 3225-6 du code de la défense et des articles L. 421-1 et L. 421-2 du code de la sécurité intérieure (CSI) que les formations de gendarmerie départementale sont susceptibles de remplir des missions civiles et militaires. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les militaires de la gendarmerie départementale, qui constitue une composante des forces armées, exercent dans leur ensemble des activités relevant d'une des exclusions au champ d'application de la directive 2003/88/CE, les ministres soutenant d'ailleurs que seule une partie "très minoritaire" des effectifs exerce de telles activités. 2) a) L'organisation générale du temps de service des militaires de la gendarmerie départementale, ainsi qu'elle est notamment fixée par l'instruction du 8 juin 2016, comprend, en premier lieu, des temps d'activité, durant lesquels ces militaires sont directement employés pour les besoins du service. En deuxième lieu, les gendarmes peuvent également être placés sous astreinte, durant laquelle ils peuvent, selon les cas, être mobilisés immédiatement ou sous un délai qui est, en principe, de deux heures. Enfin, la réglementation applicable leur garantit des droits à repos, dont certains ne sont pas exclusifs d'une astreinte. b) La gendarmerie départementale exerce des missions civiles et militaires. Elle concourt notamment aux missions de défense opérationnelle du territoire, prévues à l'article R*. 1421-1 du code de la défense, pour assurer le maintien de la liberté et de la continuité d'action du Gouvernement, ainsi que la sauvegarde des organes essentiels à la défense de la Nation. Conformément au 2° de cet article, la gendarmerie départementale contribue en effet à "assurer au sol la couverture générale du territoire" en présence d'une menace extérieure. Afin de permettre le bon accomplissement de l'ensemble de ses missions civiles et militaires, l'état militaire implique des sujétions particulières. Il en découle, s'agissant de chaque militaire, selon l'article L. 4111-1 du code de la défense, que l' "esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu'au sacrifice suprême" constitue l'une des obligations inhérentes à l'état militaire. Cet état exige en outre, en vertu des mêmes dispositions, que le militaire fasse preuve de "disponibilité" en toute circonstance, et l'article L. 4121-5 de ce code prévoit que "les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu". La disponibilité constitue ainsi l'un des devoirs de tout militaire de la gendarmerie. Il y a dès lors lieu, pour apprécier l'organisation du temps de service des gendarmes, de prendre en compte les particularités de leur état et les sujétions qu'ils ont ainsi acceptées, leurs missions n'étant pas exercées dans des conditions similaires à celles d'autres travailleurs qui ne relèvent pas du statut militaire. C'est au regard de ces principes et de ces missions qu'il convient ainsi, d'abord, de se prononcer sur la qualification des astreintes des militaires de la gendarmerie départementale, avant d'examiner les garanties législatives et réglementaires en matière de repos et, enfin, de vérifier, au regard des réponses aux deux questions précédentes, si l'organisation de la gendarmerie départementale assure le respect des objectifs de l'article 6 de la directive 2003/88/CE. c) i) Eu égard au délai maximal, en principe de deux heures, laissé aux militaires placés en astreinte sous délai pour rejoindre leur unité, le temps passé dans cette position ne saurait, en tout état de cause, être regardé comme relevant du temps de travail au sens de la directive 2003/88/CE. ii) Eu égard à l'ensemble des contraintes et facilités accordées aux militaires de la gendarmerie placés sous astreinte immédiate, compte tenu de ce que les règles d'emploi fixées par l'instruction du 8 juin 2016 prévoient qu'ils ne soient mobilisés que dans un deuxième temps, en cas de nécessité opérationnelle lorsque les ressources sont insuffisantes, et dans le cadre de l'équilibre entre les sujétions et les compensations propres à l'état militaire, ces périodes d'astreinte immédiate ne sauraient être regardées, dès lors qu'elles sont effectuées à domicile, comme constituant en totalité du temps de travail, seules les périodes de mobilisation effective des gendarmes concernés devant recevoir cette qualification. Dès lors, il n'y a pas lieu de prendre en compte les astreintes des militaires de la gendarmerie départementale pour apprécier le respect de l'objectif de l'article 6 de la directive 2003/88/CE. d) Il résulte des textes à caractère réglementaire relatifs à l'organisation du temps de service des militaires de la gendarmerie départementale, notamment de la circulaire du 4 novembre 2013, de l'instruction du 8 juin 2016 et de la circulaire du 16 mars 2021, qu'un militaire affecté à la gendarmerie départementale bénéficie d'un temps de repos hebdomadaire garanti de cent-neuf heures. Il s'en déduit que la durée pendant laquelle ce militaire ne bénéficie pas d'un tel repos garanti n'excède pas cinquante-neuf heures par semaine. e) En premier lieu, les sujétions spécifiques que connaissent les militaires de la gendarmerie afin de garantir leur disponibilité font l'objet de compensations. Ils disposent, en particulier, de quarante-cinq jours de permissions par année civile de service, soit neuf semaines, en application de l'article R. 4138-19 du code de la défense. Par ailleurs, des autorisations spéciales d'absence sont accordées aux gendarmes afin de "concilier vie professionnelle et personnelle", selon les termes de la circulaire du 10 juillet 2019, et ce dans le cadre de l'obligation de tout chef militaire de porter attention aux conditions de vie de ses subordonnés. Si aucun de ces dispositifs ne garantit, par lui-même, la réduction de la durée d'activité sur toute période de six mois, ils sont de nature, dans le cadre de l'équilibre spécifique des sujétions et des compensations qui caractérise l'état militaire, à diminuer le temps d'activité des militaires de la gendarmerie nationale. En second lieu, le temps d'activité fait l'objet d'un décompte individuel dans la gendarmerie départementale. Il ressort également des pièces du dossier, notamment de la réponse faite par les ministres à la mesure d'instruction diligentée par la 7e chambre de la section du contentieux, que le temps moyen d'activité hebdomadaire dans la gendarmerie départementale est en pratique, hors astreinte, de quarante heures environ, et que, sauf circonstances exceptionnelles, il ne dépasse pas quarante-huit heures. 3) Il résulte ainsi, d'une part, des garanties réglementaires rappelées au point III) 2) d) i), d'autre part, des éléments mentionnés au paragraphe précédent, dont il doit être tenu compte eu égard aux spécificités propres à l'état militaire, et enfin de la circonstance que les astreintes des gendarmes ne sauraient être prises en compte pour apprécier le respect de l'objectif fixé par l'article 6 de la directive 2003/88/CE, que l'organisation de la gendarmerie départementale assure que le temps de travail, au sens de cette directive, des militaires qui y servent est effectivement inférieur à quarante-huit heures par semaine, le respect de cette durée étant vérifié sur une période pouvant aller jusqu'à six mois. Il est rappelé en outre que ni la réglementation nationale ni la directive 2003/88/CE ne font obstacle à ce que cette durée hebdomadaire soit dépassée pour l'exercice des activités de la gendarmerie qui ne relèvent pas, en tout état de cause, du champ de cette directive, en particulier en cas de circonstances exceptionnelles, comme l'a jugé la CJUE dans son arrêt du 15 juillet 2021.





15-03 : Communautés européennes et Union européenne- Application du droit de l'Union européenne par le juge administratif français-

Refus de l'autorité administrative de prendre les mesures de transposition d'une directive - Office du juge - 1) Vérification de la compétence de l'autorité saisie et du caractère suffisant de la transposition par les textes en vigueur (7) - 2) Date d'appréciation de la légalité du refus - Date à laquelle le juge statue (8).




1) Saisi d'un moyen tiré de la méconnaissance de l'obligation de transposer les directives dans le cadre d'un litige dirigé contre le refus de l'autorité administrative de prendre les mesures de transposition d'une disposition d'une directive, il incombe au juge administratif de vérifier si ces mesures relèvent de la compétence de l'autorité qui a été saisie de la demande et si les textes législatifs ou réglementaires en vigueur n'assurent pas une transposition suffisante et conforme de la disposition en cause. 2) Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un tel refus au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.





15-05-085 : Communautés européennes et Union européenne- Règles applicables- Emploi-

Encadrement par la directive 2003/88/CE de la durée hebdomadaire maximale de travail (art. 6) - I) Champ d'application - II) Application aux forces armées - Exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation - 1) Portée - Inclusion - Disponibilité des forces armées - 2) Protection équivalente par le droit de l'Union - a) Absence - b) Conséquence - Office du juge saisi d'un recours contre le refus de transposer une directive susceptible de limiter cette disponibilité (1) - III) Application au temps de service de la gendarmerie départementale (2) - 1) Temps de travail relevant dans son ensemble des exclusions prévues par la directive - Absence - 2) a) Règles nationales en vigueur - Temps réparti entre activité, astreintes et repos - b) Devoir de disponibilité des gendarmes - Conséquences pour l'appréciation - c) Astreintes - Prise en compte dans le temps de travail - i) Astreintes sous deux heures - Absence - ii) Astreintes immédiates - Absence (3) - d) Repos - Période non couverte par un droit à repos étant inférieure à 59h - e) Activité - Temps moyen hebdomadaire en pratique inférieur à 48h - 3) Compatibilité avec la directive - Existence.




Article 6 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 prévoyant que les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours n'excède pas quarante-huit heures, y compris les heures supplémentaires. I) La directive 2003/88/CE renvoie à la directive 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989 pour la définition de son champ d'application matériel. Le choix de leurs auteurs a été, d'une part, de donner une dimension extrêmement large à ce champ qui couvre tous les secteurs d'activités, privés ou publics, d'autre part, de prendre en compte la nature de l'activité exercée et non le statut assigné par la loi nationale à telle ou telle catégorie de travailleurs. Et ce n'est, selon les termes mêmes de l'article 2 de la directive 89/391/CEE, que lorsque des particularités inhérentes à certaines activités spécifiques, par exemple susceptibles d'être exercées par les membres des forces armées, s'y opposent de manière contraignante que les activités en cause sont exclues des prévisions de cette directive. II) 1) Il résulte des articles 5, 15, 20 et 21 de la Constitution que cette dernière garantit la nécessaire libre disposition de la force armée, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel par ses décisions n° 2014-432 QPC du 28 novembre 2014 et n° 2014-450 QPC du 27 février 2015. A la lumière des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au premier rang desquels figurent l'indépendance nationale et l'intégrité du territoire, qui en sont la finalité, cette libre disposition de la force armée implique que soit assurée la disponibilité, en tout temps et en tout lieu, des forces armées. 2) a) En dépit de la portée que la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a, dans son arrêt du 15 juillet 2021, B.K. c/ Republika Slovenija (Ministrstvo za obrambo) (C-742/19), conférée à l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne en ce qui concerne l'application du droit de l'Union, notamment de l'article 6 de la directive 2003/88/CE, dans les forces armées et malgré les exclusions qu'elle en a déduites, les exigences constitutionnelles mentionnées au point II) 1), qui s'appliquent à des domaines relevant exclusivement ou essentiellement de la compétence des Etats membres en vertu des traités constitutifs de l'Union, ne sauraient être regardées comme bénéficiant, en droit de l'Union, d'une protection équivalente à celle que garantit la Constitution. b) Il en résulte qu'il incombe d'abord au juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre le rejet d'une demande tendant à la transposition d'une directive susceptible de limiter la disponibilité des forces armées, de vérifier si les militaires concernés ne sont pas exclus du champ de cette directive en raison de leurs activités. S'ils en sont exclus, il rejette les conclusions dont il est saisi. Dans l'hypothèse inverse, il lui revient de vérifier si le droit national est compatible avec les objectifs de la directive. A supposer, enfin, qu'il constate l'incompatibilité du droit national avec ces objectifs et qu'il soit saisi d'un moyen en défense en ce sens, il lui appartient de s'assurer que l'application du droit de l'Union ne conduirait pas à ce que les limites fixées à la disponibilité des forces armées privent de garanties effectives l'exigence constitutionnelle de nécessaire libre disposition de la force armée, aux fins d'assurer la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, et, le cas échéant, d'écarter le moyen tiré de la méconnaissance du droit de l'Union dont le requérant l'a saisi. III) 1) Il résulte des articles L. 3211-1, L. 3211-3, L. 3225-1 et R. 3225-6 du code de la défense et des articles L. 421-1 et L. 421-2 du code de la sécurité intérieure (CSI) que les formations de gendarmerie départementale sont susceptibles de remplir des missions civiles et militaires. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les militaires de la gendarmerie départementale, qui constitue une composante des forces armées, exercent dans leur ensemble des activités relevant d'une des exclusions au champ d'application de la directive 2003/88/CE, les ministres soutenant d'ailleurs que seule une partie "très minoritaire" des effectifs exerce de telles activités. 2) a) L'organisation générale du temps de service des militaires de la gendarmerie départementale, ainsi qu'elle est notamment fixée par l'instruction du 8 juin 2016, comprend, en premier lieu, des temps d'activité, durant lesquels ces militaires sont directement employés pour les besoins du service. En deuxième lieu, les gendarmes peuvent également être placés sous astreinte, durant laquelle ils peuvent, selon les cas, être mobilisés immédiatement ou sous un délai qui est, en principe, de deux heures. Enfin, la réglementation applicable leur garantit des droits à repos, dont certains ne sont pas exclusifs d'une astreinte. b) La gendarmerie départementale exerce des missions civiles et militaires. Elle concourt notamment aux missions de défense opérationnelle du territoire, prévues à l'article R*. 1421-1 du code de la défense, pour assurer le maintien de la liberté et de la continuité d'action du Gouvernement, ainsi que la sauvegarde des organes essentiels à la défense de la Nation. Conformément au 2° de cet article, la gendarmerie départementale contribue en effet à "assurer au sol la couverture générale du territoire" en présence d'une menace extérieure. Afin de permettre le bon accomplissement de l'ensemble de ses missions civiles et militaires, l'état militaire implique des sujétions particulières. Il en découle, s'agissant de chaque militaire, selon l'article L. 4111-1 du code de la défense, que l' "esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu'au sacrifice suprême" constitue l'une des obligations inhérentes à l'état militaire. Cet état exige en outre, en vertu des mêmes dispositions, que le militaire fasse preuve de "disponibilité" en toute circonstance, et l'article L. 4121-5 de ce code prévoit que "les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu". La disponibilité constitue ainsi l'un des devoirs de tout militaire de la gendarmerie. Il y a dès lors lieu, pour apprécier l'organisation du temps de service des gendarmes, de prendre en compte les particularités de leur état et les sujétions qu'ils ont ainsi acceptées, leurs missions n'étant pas exercées dans des conditions similaires à celles d'autres travailleurs qui ne relèvent pas du statut militaire. C'est au regard de ces principes et de ces missions qu'il convient ainsi, d'abord, de se prononcer sur la qualification des astreintes des militaires de la gendarmerie départementale, avant d'examiner les garanties législatives et réglementaires en matière de repos et, enfin, de vérifier, au regard des réponses aux deux questions précédentes, si l'organisation de la gendarmerie départementale assure le respect des objectifs de l'article 6 de la directive 2003/88/CE. c) i) Eu égard au délai maximal, en principe de deux heures, laissé aux militaires placés en astreinte sous délai pour rejoindre leur unité, le temps passé dans cette position ne saurait, en tout état de cause, être regardé comme relevant du temps de travail au sens de la directive 2003/88/CE. ii) Eu égard à l'ensemble des contraintes et facilités accordées aux militaires de la gendarmerie placés sous astreinte immédiate, compte tenu de ce que les règles d'emploi fixées par l'instruction du 8 juin 2016 prévoient qu'ils ne soient mobilisés que dans un deuxième temps, en cas de nécessité opérationnelle lorsque les ressources sont insuffisantes, et dans le cadre de l'équilibre entre les sujétions et les compensations propres à l'état militaire, ces périodes d'astreinte immédiate ne sauraient être regardées, dès lors qu'elles sont effectuées à domicile, comme constituant en totalité du temps de travail, seules les périodes de mobilisation effective des gendarmes concernés devant recevoir cette qualification. Dès lors, il n'y a pas lieu de prendre en compte les astreintes des militaires de la gendarmerie départementale pour apprécier le respect de l'objectif de l'article 6 de la directive 2003/88/CE. d) Il résulte des textes à caractère réglementaire relatifs à l'organisation du temps de service des militaires de la gendarmerie départementale, notamment de la circulaire du 4 novembre 2013, de l'instruction du 8 juin 2016 et de la circulaire du 16 mars 2021, qu'un militaire affecté à la gendarmerie départementale bénéficie d'un temps de repos hebdomadaire garanti de cent-neuf heures. Il s'en déduit que la durée pendant laquelle ce militaire ne bénéficie pas d'un tel repos garanti n'excède pas cinquante-neuf heures par semaine. e) En premier lieu, les sujétions spécifiques que connaissent les militaires de la gendarmerie afin de garantir leur disponibilité font l'objet de compensations. Ils disposent, en particulier, de quarante-cinq jours de permissions par année civile de service, soit neuf semaines, en application de l'article R. 4138-19 du code de la défense. Par ailleurs, des autorisations spéciales d'absence sont accordées aux gendarmes afin de "concilier vie professionnelle et personnelle", selon les termes de la circulaire du 10 juillet 2019, et ce dans le cadre de l'obligation de tout chef militaire de porter attention aux conditions de vie de ses subordonnés. Si aucun de ces dispositifs ne garantit, par lui-même, la réduction de la durée d'activité sur toute période de six mois, ils sont de nature, dans le cadre de l'équilibre spécifique des sujétions et des compensations qui caractérise l'état militaire, à diminuer le temps d'activité des militaires de la gendarmerie nationale. En second lieu, le temps d'activité fait l'objet d'un décompte individuel dans la gendarmerie départementale. Il ressort également des pièces du dossier, notamment de la réponse faite par les ministres à la mesure d'instruction diligentée par la 7e chambre de la section du contentieux, que le temps moyen d'activité hebdomadaire dans la gendarmerie départementale est en pratique, hors astreinte, de quarante heures environ, et que, sauf circonstances exceptionnelles, il ne dépasse pas quarante-huit heures. 3) Il résulte ainsi, d'une part, des garanties réglementaires rappelées au point III) 2) d) i), d'autre part, des éléments mentionnés au paragraphe précédent, dont il doit être tenu compte eu égard aux spécificités propres à l'état militaire, et enfin de la circonstance que les astreintes des gendarmes ne sauraient être prises en compte pour apprécier le respect de l'objectif fixé par l'article 6 de la directive 2003/88/CE, que l'organisation de la gendarmerie départementale assure que le temps de travail, au sens de cette directive, des militaires qui y servent est effectivement inférieur à quarante-huit heures par semaine, le respect de cette durée étant vérifié sur une période pouvant aller jusqu'à six mois. Il est rappelé en outre que ni la réglementation nationale ni la directive 2003/88/CE ne font obstacle à ce que cette durée hebdomadaire soit dépassée pour l'exercice des activités de la gendarmerie qui ne relèvent pas, en tout état de cause, du champ de cette directive, en particulier en cas de circonstances exceptionnelles, comme l'a jugé la CJUE dans son arrêt du 15 juillet 2021.





54-07-01-07 : Procédure- Pouvoirs et devoirs du juge- Questions générales- Devoirs du juge-

Refus de l'autorité administrative de prendre les mesures de transposition d'une directive - Office du juge - 1) Vérification de la compétence de l'autorité saisie et du caractère suffisant de la transposition par les textes en vigueur (7) - 2) Date d'appréciation de la légalité du refus - Date à laquelle le juge statue (8).




1) Saisi d'un moyen tiré de la méconnaissance de l'obligation de transposer les directives dans le cadre d'un litige dirigé contre le refus de l'autorité administrative de prendre les mesures de transposition d'une disposition d'une directive, il incombe au juge administratif de vérifier si ces mesures relèvent de la compétence de l'autorité qui a été saisie de la demande et si les textes législatifs ou réglementaires en vigueur n'assurent pas une transposition suffisante et conforme de la disposition en cause. 2) Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un tel refus au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.


(1) Cf., s'agissant de l'office du juge saisi d'un recours contre un acte administratif dont la conformité au droit de l'Union est contestée, CE, Assemblée, 21 avril 2021, French Data Network et autres, n°s 393099 et autres, p. 62. (2) Rappr., s'agissant des agents de la fonction publique hospitalière, CE, 4 avril 2018, Syndicat Sud Santé Sociaux 31, n°s 398069 398070, T. pp. 598-742 ; s'agissant des fonctionnaires de la police nationale, CE, 24 juillet 2019, Syndicat des cadres de la sécurité intérieure, n° 409340, T. pp. 625-793-872 ; s'agissant des sapeurs-pompiers professionnels, CE, 19 décembre 2019, Service départemental d'incendie et de secours du Loiret, n°s 426031 428635, T. pp. 591-625 et CE, 9 juin 2020, Service départemental d'incendie et de secours de la Moselle, n° 438418, T. pp. 649-792-793. (3) Comp., s'agissant des sapeurs-pompiers professionnels, CE, 19 décembre 2019, Service départemental d'incendie et de secours du Loiret, n°s 426031 428635, T. pp. 591-625. (7) Rappr., s'agissant d'un recours dirigé contre un acte règlementaire, CE, 28 avril 2003, Fédération française des courtiers d'assurances et réassurance et autres, n°s 233343 et 233474, T. pp. 704-856 ; s'agissant d'un recours dirigé contre le refus de prendre toutes mesures utiles permettant de remplir un objectif issu du droit de l'Union, CE, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe et autre, n° 427301, p. 406. (8) Cf., s'agissant du refus du pouvoir réglementaire de prendre les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi, CE, 27 mai 2021, Association Compassion in World Farming France (CIWF), n° 441660, à mentionner aux Tables. Rappr., s'agissant du refus d'abroger un acte réglementaire, CE, Assemblée, 19 juillet 2019, Association des Américains accidentels, n°s 424216 424217, p. 296.

Voir aussi