Discours prononcé à l'occasion du colloque « Depuis 150 ans, le Conseil d’État au cœur du Palais-Royal »
Mesdames, Messieurs,
Chers collègues,
Chers amis,
Je suis heureux d’ouvrir avec vous ce colloque organisé par le Comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative à l’occasion des célébrations du 150e anniversaire de l’installation du Conseil d’État au Palais-Royal.
Cette journée s’inscrit dans la lignée de l’exposition organisée dans la galerie d’Orléans, au cœur du jardin du Palais Royal, au cours de l’été et des récentes Journées européennes du patrimoine, au cours desquelles nous avons organisé pour la première fois des scènes théâtralisées pour faire revivre le temps d’une soirée, le Conseil d’État de 1875, avec la complicité de membres et d’agents du Conseil d’État.
Aujourd’hui le colloque permettra de suivre les transformations de ce lieu, marqué par la Royauté, l’Empire et la République et qui abrite désormais depuis un siècle et demi les missions du Conseil d’État. Ce sera également l’occasion d’évoquer ses défis pour l’avenir.
Mais avant cela, un bref rappel historique s’impose.
Si, aujourd’hui, nous parlons du Palais-Royal pour désigner le Conseil d’État, cela n’a pas toujours été le cas.
Il y a tout d’abord eu le Palais-Royal sans le Conseil d’État. Avant d’être un lieu de justice, la Palais a été un lieu de pouvoir, de culture et d’idées :
Lieu de pouvoir d’abord : En 1625, le palais est construit à l’initiative du cardinal de Richelieu[2]. Palais cardinal, il devient royal, et accueille le jeune Louis XIV, puis son frère, Philippe d’Orléans et ses descendants.
Lieu d’art et de culture ensuite : En 1637, le cardinal de Richelieu fait élever le théâtre du Palais-Royal, sur l’aile est du bâtiment, scène sur laquelle jouera la troupe de Molière.
Lieu des débats et des idées enfin : Le Palais Royal est le témoin des grands changements politiques des XVIIIe et XIXe siècles.
C’est ici, le 12 juillet 1789, à l’annonce du renvoi de Necker par Louis XVI, que Camille Desmoulins appelle à l’insurrection, dans un discours enfiévré qui précipite la prise de la Bastille.
C’est là que, en 1830, se succèdent pas moins de quatre rois sur le trône en un seul été[3].
Et en mai 1871, lors de la Commune, le bâtiment est incendié.
Créé en 1799[4], le Conseil d’État ne s’installe au Palais-Royal qu’après huit déménagements[5] en 75 ans. Il y réside désormais depuis 150 ans[6].
Mon propos s’organisera autour de trois thèmes : tout d’abord, le Palais-Royal comme témoin de l’histoire du Conseil d’État (I.), ensuite comme lieu de solennité (II.), puis comme espace de défis (III.).
Le Palais-Royal, témoin de l’histoire du Conseil d’État
Si le Conseil d’État n’a pris « possession » du Palais-Royal qu’en novembre 1875, le principe de cette installation a été décidé dès 1871[7].
Cette période permet la restauration et la reconstruction à l’identique de l’extérieur, à la suite de l’incendie de 1871, ainsi que la réalisation d’importants travaux d’aménagement intérieur[8] pour pouvoir accueillir cette institution que ses missions placent au cœur de la République.
En 1875, le Conseil d’État est une institution rénovée par la loi du 24 mai 1872.
Il exerce sa mission consultative au service du Gouvernement mais aussi de l’Assemblée nationale qui peut lui demander son avis sur les projets d’initiative parlementaire qu’elle juge à propos de lui renvoyer (même si cette faculté resta purement théorique).
Comme juge[9], il statue souverainement au nom du peuple français. Il est à la croisée de l’action publique et du droit. Cette double fonction historique impose un aménagement commun : au-delà des espaces pour le travail de ses membres, il convient d’aménager des espaces pour présenter ce travail à ses destinataires.
L’organisation des espaces du palais pour le travail de ses membres est suffisamment précurseur pour que je m’y attarde un instant.
Par-delà les quelques bureaux individuels présents pour l’exercice de fonctions particulières (présidents de section et de chambre, rapporteurs publics), les espaces de travail au Conseil d’État sont collectifs. Si pendant longtemps, seule la salle Napoléon servait de salle de travail pour ses membres, désormais neuf salles collectives accueillent les membres du Conseil d’État.
C’est ainsi que dans la bibliothèque[10], désormais bibliothèque Georges Pompidou, travaillent aujourd’hui 28 membres.
C’est également dans les salles Alexandre Parodi que près de 65 membres sont installés et pour bon nombre, y ont préparé leurs premiers dossiers.
Ce palais incarne ainsi l’importance du collectif de travail, source de brassage des idées et d’échange de connaissances.
Avec l’installation du Conseil d’État au Palais-Royal s’imposait également la création d’espaces permettant les échanges, avec ses interlocuteurs.
Un lieu pour que se tiennent des séances de travail entre le Conseil d’État et le gouvernement.
La permanence[11] et la centralité de sa mission consultative sont incarnées dans la salle dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui : la salle d’Assemblée générale, qui est chargée de l’histoire du Conseil d’État par l’apposition des textes fondateurs sur un de ses médaillons[12].
Sans en faire une description minutieuse, je voudrais insister sur quelques aménagements qui dessinent, sous les coups de crayons de Prosper Chabrol, la vision que le Conseil d’État a de cette fonction.
C’est tout d’abord un Conseil d’État au cœur de la société, comme l’illustre si bien cette série de peintures de « La France laborieuse se présentant devant le Conseil d’État » de 1914[13], lesquelles lui rappellent également la nécessité de s’imprégner de considérations concrètes pour rendre un avis éclairé.
C’est ensuite un Conseil d’État qui éclaire les choix publics. Le travail s’effectue ainsi dans un hémicycle, au sein duquel la tribune est partagée entre les présidents en son centre, les commissaires du gouvernement à sa gauche, et le secrétariat général à sa droite.
L’ensemble se fait sous les allégories des douze principaux ministères du début de la IIIe République[14] et des six grands codes[15] du Premier et du Second Empire.
Ont également été aménagées d’autres salles de travail, une par section administrative. Et je voudrais souligner à ce titre, qu’à l’occasion du réaménagement des salles de la section de l’Intérieur, des travaux publics ou de la section sociale, l’idée a été celle de l’ouverture.
Le travail n’est pas celui du Conseil d’État s’opposant ou s’imposant à l’administration, mais celui de la co-construction, dont les rangées de bureaux qui se rejoignent est le symbole. Sans parler de l’aménagement de la salle de la section de l’administration, mais je laisse le président Pêcheur et Sylvie Guyard vous en présenter les coulisses.
Depuis 150 ans, le Conseil d’État est aussi devenu le gestionnaire des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel qui, appelant à un besoin de pousser les murs, s’est traduit par l’annexion progressive de tous les étages du bâtiment, des sous-sols aux combles du 4e étage.
C’est également devenu un acteur de la prospective. La création de la commission du rapport et des études en 1963, devenue par la suite la section du rapport et des études puis la section des études de la prospective et de la coopération, a conduit à l’aménagement des combles du palais et à une diversification des utilisations des salles : la salle d’Assemblée générale accueille désormais des colloques et études, et les salles des sections administratives, des rencontres avec des délégations étrangères.
Le Palais-Royal est devenu pour le Conseil d’État, tout autant un témoin de son histoire que la marque symbolique de ses missions, au premier titre desquelles celle de juger.
II. Le Palais-Royal, cadre de solennité pour la justice administrative
A première vue, que l’acte de juger soit dispensé dans un palais, qui plus est royal, peut surprendre dans une société républicaine. Pour autant, loin de nourrir ce soupçon, la solennité qui s’en dégage sert la justice que le Conseil d’État rend.
Depuis 1806, la mission contentieuse du Conseil d’État s’est étoffée.
Il y a 150 ans, juger au Conseil d’État c’était faire œuvre de la justice fraichement déléguée[16], dans les deux formations de jugement[17] de la section du contentieux[18].
Aujourd’hui, juger au Conseil d’État, c’est juger dans l’une des 10 chambres[19] de la section du contentieux, en toute indépendance et impartialité, en qualité de juge de première et dernière instance, d’appel ou de cassation des jugements des 42 tribunaux administratifs et des décisions des 9 cours administratives d’appel.
Mais au-delà de ces données, ces 150 dernières années ont été marquées par la construction du droit administratif. C’est eu égard à cette œuvre jurisprudentielle qu’Alexandre Parodi disait, en 1963, que la section du contentieux était « moralement au centre du Conseil ».
En tant que pouvoir constitutionnellement et démocratiquement établi, la justice est la garante de l’effectivité de l’État de droit. En cette période de vent mauvais soufflant sur lui, il est bon de rappeler « l’objet grave [que] constitue l’acte de juger » pour reprendre la formule du rapport de 2021 sur la solennité de la justice administrative[20].
Ce besoin de solennité a marqué la juridiction administrative sur la dernière décennie. C’est ainsi que, sans attendre que cela soit prévu par une loi[21], a été instituée une Charte de déontologie en 2011. Ces droits et obligations ont été complétés par une prestation de serment pour les membres du Conseil d’État et les magistrats administratifs, inscrite à l’article L. 12 du code de justice administrative[22] en 2023[23]. Un serment qui est un engagement à remplir ses « fonctions en toute indépendance, probité et impartialité, [à] garder le secret des délibérations et [à] se conduire en tout avec honneur et dignité ».
La cérémonie de prestation de serment, qui se tient régulièrement dans cette salle, est aux antipodes de la prestation de serment que les conseillers d’État faisaient à Napoléon en 1799, représentée sur le tableau de Louis Charles Auguste Couder installé dans la salle René Cassin.
Mais la solennité de l’acte de juger passe également par les lieux de justice, au premier titre desquels se trouve le Palais-Royal.
C’est cet imposant palais, au cœur de Paris, dont l’extérieur a été refait à l’occasion du bicentenaire du Conseil d’État[24] et au fronton duquel on trouve désormais, aux côtés du drapeau français, le drapeau européen.
C’est le chemin pour aller jusqu’à la salle d’audience, lequel n’emprunte plus l’escalier Baudrit (ou escalier bleu), mais l’escalier d’honneur, longtemps réservé aux cérémonies officielles.
C’est la salle réservée aux avocats.
C’est la salle des pas perdus.
C’est enfin, la salle du contentieux, aménagée en 1875, comportant une toile du Palais d’Orsay[25], et d’une Allégorie du droit de Benjamin Ulmann ou La justice.
C’est cette salle dans laquelle sont rendues les grandes décisions, avec austérité et rationalité, sous la police de l’audience du président. On est bien loin du lieu de représentation du Malade imaginaire.
C’est ce palais qui dont le portique est au cœur de la charte graphique de l’ensemble des juridictions dont la gestion est confiée au Conseil d’État, et qui est devenu l’emblème de la justice administrative.
III. Le Palais-Royal, un défi pour le Conseil d’État de demain
Le maintien de la résidence du Conseil d’État au Palais-Royal n’est pas dépourvu de défis, liés à l’historicité de ce lieu pour certains, et à sa centralité pour d’autres. Mais ils ont en commun la transmission d’un patrimoine aux générations suivantes.
Donc d’abord, des défis liés à l’historicité des locaux
En premier lieu, celui lié à la rénovation des locaux. L’appartenance du Palais-Royal à un domaine national[26], protégé par la haute main d’Aymeric Peniguet de Stoutz, conduit à ce que sa conservation et sa restauration soient effectuées dans le respect de son caractère historique, artistique, paysager mais également environnemental. Dans ce contexte de transition écologique, le Conseil d’État a d’ailleurs adopté un plan d’actions[27] qui a permis de réduire significativement les consommations d’énergie.
Défi ensuite de l’adaptation des locaux à son temps, notamment dans un contexte de développement technologique. Le temps où la prise de poste d’un auditeur impliquait la programmation d’un rendez-vous à son domicile pour la livraison des recueils Lebon est bien loin. Si la bibliothèque Georges Pompidou regorge toujours de livres, ces derniers coexistent désormais avec des écrans[28]. Plus largement, c’est tout l’aménagement numérique, l’installation du réseau et du wifi, du palais auquel il a dû être procédé ces dernières années, et tout récemment encore la modernisation du système audiovisuel de la salle d’Assemblée générale facilitant notamment la retransmission des conférences en ligne[29].
Le Conseil d’État au Palais-Royal, en 2025, c’est aussi des défis liés à la centralité de ce lieu.
La place du Conseil d’État au cœur de la société impose l’ouverture des portes de son palais au public. C’était la publicité des audiences. C’est désormais l’ouverture des bancs de la salle d’Assemblée générale au plus large public pour assister à des colloques. Et c’est aussi la Nuit du droit, et la volonté de transmettre aux jeunes générations le goût du droit.
Cette centralité impose également au Conseil d’État de s’ouvrir au-delà des murs du Palais-Royal. Cette volonté se traduit concrètement par la retransmission de l’ensemble de ses colloques en direct et leur diffusion en ligne, par sa présence importante sur les réseaux sociaux et par le développement de son offre en ligne.
On peut citer à cet égard la publication de la Lettre de la juridiction administrative, adressée chaque semaine à 100 000 abonnés, mais également la mise en place d’une plateforme pédagogique pour expliquer notamment aux plus jeunes le droit, la justice administrative et nos métiers.
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Mesdames, Messieurs,
Voilà 150 ans que le Conseil d’État est installé au Palais-Royal, et c’est une immense fierté pour moi d’ouvrir cette nouvelle journée de célébration. Je formule le vœu que les 150 prochaines années soient aussi riches et nourries que celles qui viennent de s’écouler.
Je suis confiant dans la capacité du Conseil d’État à continuer de garantir que l’action publique respecte la règle de droit et que le droit serve pleinement l’intérêt général.
Je sais aussi qu’il continuera à être une institution à l’écoute des battements de la société, une institution accessible et qui inspire confiance à nos concitoyens.
Qu’il me soit permis, pour terminer, de remercier l’ensemble des intervenants de cette journée de célébration, et celles des membres du comité d’histoire du Conseil d’État et de la juridiction administrative ayant organisé ce colloque, en particulier sa présidente, Martine de Boisdeffre, Pascale Gonod, Pierre Fanachi, Jean Barthélémy, Céline Van Muylder, Katia Weidenfeld, Marc Sanson, ainsi que Claire Sibille de Grimouard, directrice de la bibliothèque et des archives.
Références
[1] Texte écrit en collaboration avec Kashâya Martin, magistrate administrative, chargée de mission auprès du vice‑président du Conseil d’État.
[2] En 1624, le cardinal de Richelieu achète les hôtels d’Armagnac et de Rambouillet. A partir de 1625, il y fait quelques aménagements, et acquiert, en 1633, une grande propriété voisine permettant de former le quadrilatère par les rues Saint-Honoré, de Richelieu, des Petits-Champs et des Bons-enfants. Pour les développements, voir : M. Sanson, Le Conseil d’État au Palais-Royal, Editions du Patrimoine, 2006, p. 12.
[3] C. Pascal, L’été des quatre rois, Plon, 2018.
[4] Article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1789).
[5] Le Petit-Luxembourg (1799-1800), les Tuileries (1800-1814), la Place Vendôme (1814-1824), le Louvre (1824-1832) ou encore l’hôtel Molé (1832-1840). C’est dans le Palais d’Orsay qu’il trouve sa résidence la plus longue, entre 1840 et 1871. Mais celui-ci n’est pas épargné par les incendies de 1871. Il s’installe alors à Versailles, puis à l’hôtel Rothelin-Charolais pour quelques années.
[6] Le Conseil d’État a quitté temporairement cette résidence par deux fois, à l’occasion des guerres : en 1919, il résida à Bordeaux, et en 1939, à Angers, Monségur puis Royat.
[7] Arrêté du 18 août 1871.
[8] F. Rolin, Mettre en scène le Conseil d’État, La mémoire du droit, 2025.
[9] Décret du 11 juin 1806 sur l’organisation et les attributions du Conseil d’État.
[10] N. Georges, Les Bibliothèques parisiennes – architecture et décor, 2002.
[11] Fonction amoindrie sous la IIIe République (consultation obligatoire uniquement pour les règlements d’administration publique, article 8 de la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du conseil d’État), elle s’impose avec force après la seconde guerre mondiale (consultation obligatoire pour les projets de loi, d’ordonnances et de décrets ayant force législative, article 1er de l’ordonnance n° 45-1706 du 31 juillet 1945 portant transfert des attributions du comité juridique au conseil d’État).
[12] Constitution du 22 frimaire an VIII ; ordonnance du 23 août 1815 ; loi du 19 juillet 1845 ; loi organique du 3 mars 1849 ; décret organique du 25 janvier 1852 ; loi du 24 mai 1872 et ordonnance du 31 juillet 1945.
[13] Commandées à Henri Martin par arrêté du 5 juin 1914, elles représentent le Travail de la terre, les Travaux publics, le Travail de la mer et le Travail intellectuel.
[14] La guerre, la marine, les affaires étrangères, l’Intérieur, le commerce, l’agriculture, les beaux-arts, les travaux-publics, les finances, l’instruction publique, les cultes, et la justice.
[15] Codes de justice militaire (1857 pour l’armée de terre et 1958 pour la marine), code d’instruction criminelle (1811), code de commerce (1807), code pénal (1810), code de procédure civile (1806) et code civil (1804).
[16] Loi du 24 mai 1872 loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du conseil d’État.
[17] : J.-H. Stahl, « De la commission du contentieux aux chambres de la section du contentieux (1806-2016) » (RFDA, 2018)
[18] La commission du contentieux créée en 1806 a laissé place à une section du contentieux par la loi du 3 mars 1849 ; il faut attendre 1888 (loi du 26 octobre 1888) pour la création d’une deuxième section, temporaire, pour le jugement des affaires électorales et fiscales ; pour une présentation exhaustive, voir Le Conseil d’État, son histoire à travers les documents d’époque, 1799-1974, CNRS, 1974, p. 946.
[19] Anciennes « sous-sections », redénomination en 2016.
[20] T. Olson, rapport sur « Promouvoir la solennité de l’acte de juger renforcer l’unité de la juridiction administrative », remis au Vice-président du Conseil d’État le 27 octobre 2021.
[21] Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, codifiant à l’article L. 131-4 du code de justice administrative.
[22] Aux termes duquel est posé la question : « Prêtez-vous serment de remplir vos fonctions en toute indépendance, probité et impartialité, de garder le secret des délibérations et de vous conduire en tout avec honneur et dignité ? ».
[23] Loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027.
[24] M. Sanson, Le Conseil d’État au Palais-Royal, Editions du Patrimoine, 2006, p. 29.
[25] M. Fouquier, secrétaire général du Conseil d’État, Journal officiel du 1er décembre 1875, pp. 9881-9882 : « Quelque soient les avantages que le Conseil d’État puisse trouver dans sa nouvelle demeure (le Palais Royal), ils ne sauraient lui faire oublier l’aménagement si grandiose du Palais d’Orsay et les belles proportions de ce vaste édifice ».
[26] Décret n° 2021-1174 du 10 septembre 2021 complétant la liste de l’article R. 621-98 du code du patrimoine et délimitant le périmètre de domaines nationaux.
[27] Cela va du remplacement des éclairages à incandescence à des éclairages leds, au remplacement des équipements vétustes par de nouveaux moins énergivores (pompe à chaleur, centrales de traitement d’aire, échangeurs, vannes, climatisations VRV à détente directe, etc.).
[28] Pierre Fanachi, membre du comité d’histoire, va même jusqu’à parler d’une « écranthèque ».
[29] Travaux achevés à l’été 2025.