L'effectivité des droits - Regards croisés - Colloque du 6 février 2026 organisé au Conseil d'Etat
"Inutile de vous dire que c’est un vif plaisir de vous retrouver pour cette deuxième édition du colloque organisé par la Défenseure des droits, la Cour de cassation, et le Conseil d’État. L'initiative de réfléchir ensemble sur des thèmes qui traversent nos activités et qui, par là même, les unissent me semble particulièrement fructueuse.
Nos missions constitutionnelles respectives se complètent et contribuent, chacune à sa place, à structurer et conforter l'État de droit.
Le juge, judiciaire ou administratif, a pour mission de dire le droit mais aussi de le faire respecter lorsqu'il est méconnu.
La Défenseure des droits est ce tiers indépendant qui alerte sur les difficultés d’accès aux droits qui nourrissent les fractures territoriales et sociales.
L'action de la Cour de Cassation, du Conseil d’État et de la Défenseure des droits ont ainsi vocation à se croiser.
S’agissant du Conseil d’État plusieurs voies sont directement ouvertes :
- la Défenseure des droits peut nous consulter pour toute difficulté rencontrée dans l’interprétation d’une disposition réglementaire ou législative[2] ;
- elle nous peut demander de procéder à une étude[3] ;
- elle dispose, en matière contentieuse, d’un droit d’observation lors d’une instance juridictionnelle, à l’initiative du juge ou de façon spontanée[4] ;
- et elle dispose, dans certaines situations, d’un droit de saisine direct du juge des référés[5].
J'en viens au thème qui nous réunit : « L’effectivité des droits », c'est-à-dire la qualité de droits effectifs.
Effectif signifie, si l'on se réfère au dictionnaire de l'Académie française dans un sens vieilli, ce « qui produit un effet réel » mais également ce « qui existe réellement », ce qui est « tangible ».
S'intéresser aux droits tangibles, aux droits qui existent réellement, n'est-ce pas finalement le cœur de la mission de nos institutions ?
Rousseau disait que « Dans tous les maux qui nous arrivent, nous regardons plus à l’intention qu’à l’effet »[6].
Et je ne doute pas que cette matinée montrera combien nos institutions s'emploient à démontrer le contraire.
L’effectivité des droits ouvre un large champ d’étude, allant de leur conception à leur exécution, de leur connaissance à leur accès, de leur évaluation à la sanction de leur non-respect.
C’est une problématique autour de laquelle nos actions convergent[7] et pour laquelle nos regards se croisent.
C’est donc à une rencontre de nos institutions que nous vous invitons, en ouverture avec Christophe Soulard, et en clôture avec Rémy Heitz et Claire Hédon.
Mon propos d’introduction se concentrera sur l’action du juge administratif, et s’organisera en deux temps.
Tout d’abord pour insister sur le fait que ce sont les services publics qui ont pour mission de rendre effectifs bien des droits reconnus par les législations
Rendre les droits effectifs au quotidien c’est la mission fondamentale des services publics. Le juge, même si c’est essentiel, n’en est que le garant.
- La liberté intellectuelle s’épanouit par l’enseignement.
- Les malades sont accompagnés par le service public hospitalier.
- La liberté d’aller et venir est assurée par les services de transport comme par les services de sécurité qui luttent contre la délinquance.
Les « lois du service public », pour reprendre cette belle expression, constituent des règles visant à assurer l’effectivité des droits que ces services prennent en charge :
- L’égalité pour un accès indifférencié au service rendu, indépendamment du sexe, de l’âge, de l’origine ou des convictions, politiques ou religieuses, de l’usager ;
- La continuité pour la mise en œuvre des droits essentiels en toutes circonstances, de temps ou de lieu ;
- La mutabilité pour veiller à ce que le service rendu s’adapte aux nécessités d’intérêt général comme aux circonstances nouvelles.
C'est ainsi d'abord parce qu'il est le juge des services publics que le juge administratif a une responsabilité essentielle pour l'effectivité des droits.
En jugeant de leur action, en faisant respecter les principes rappelés précédemment, en clarifiant l'interprétation des textes, en précisant leur portée, il oriente leur activité quotidienne.
Avec l'espoir que chaque décision juridictionnelle rendue conduise l'administration à garantir que les mêmes droits seront rendus effectifs dans des centaines, voire des milliers, de décisions du quotidien.
Le juge administratif s’attache ainsi à rendre ses décisions les plus opérationnelles possibles. Je ne prendrai qu’un exemple.
La révolution numérique constitue un formidable levier pour l’accès aux droits : la dématérialisation permet de chez soi de se renseigner, de déposer des documents, de saisir le juge et d'éviter de longues files d'attente. Les réseaux sociaux ont, malgré les dévoiements que l'on connaît, donné un nouveau souffle à la liberté d’expression et de communication et à la capacité de défendre ou faire valoir des droits.
Toutefois, le numérique conduit également à creuser les inégalités au détriment des personnes les plus vulnérables du fait d’une détresse psychologique, d’une situation d’illectronisme ou d’une précarité socio-économique.
Or le Conseil d’État a encadré, en 2022, la possibilité, pour l’administration, d’imposer le recours à un téléservice. Il a jugé que « le pouvoir réglementaire ne saurait édicter une telle obligation qu’à la condition de permettre l’accès normal des usagers au service public et de garantir aux personnes concernées l’exercice effectif de leurs droits »[8].
Dans sa grille d’appréciation, le juge tient compte de l’objet du service, de la complexité des démarches administratives et de leurs conséquences pour les intéressés, des caractéristiques de l’outil numérique mis en œuvre ainsi que celles du public concerné.
En fonction de ces caractéristiques, il peut être imposé au pouvoir réglementaire de prévoir un accompagnement des usagers. Et dans l’hypothèse où cet accompagnement est insuffisant, le Conseil d’État a retenu qu’il incombait à ce pouvoir de garantir la possibilité de recourir à une solution de substitution.
On le voit, le juge administratif va loin dans son appréciation de l’effectivité de l’accès de l’usager à ses droits.
Pour autant, quand on s'interroge sur l'effectivité des droits, il faut analyser avec lucidité les origines des faiblesses, des retards et des défaillances.
Des défauts d'organisation des administrations, des procédures et des textes trop complexes nuisent, à l'évidence, à l'exercice effectif des droits.
L'insuffisance de moyens est également bien souvent la cause de retards ou de carences qui préjudicient au droit des usagers.
De ce point de vue, le contentieux, et singulièrement celui des référés, est un indicateur probant des droits qui peinent à trouver leur effectivité.
Les contentieux sociaux et les contentieux du droit des étrangers permettent, en particulier, de jeter une lumière crue sur l’impact des défaillances administratives sur l'effectivité des droits des personnes.
Second temps de mon propos, je voudrais insister sur l’attention portée à l'effectivité des droits par le Conseil d’État dans ses autres missions
D'abord, dans ses fonctions consultatives.
En tant que conseil du Gouvernement ou du Parlement, il est de sa responsabilité, lors de l'examen de projets de texte ou de demandes d'avis, de s’interroger, au-delà du respect de la légalité, de la conventionnalité ou de la constitutionnalité sur la rédaction du texte, sa clarté et son intelligibilité ainsi que sur son opportunité administrative.
Il s'agit dans ce cadre d'apprécier l'effectivité probable du texte, sa capacité à atteindre ses objectifs et notamment à permettre l'exercice des droits ou des obligations qu'il instaure dans les meilleures conditions pour les usagers.
C'est une préoccupation quotidienne qui peut conduire à proposer des rédactions significativement différentes de celles qui ont été soumises au Conseil d’État.
Dans notre mission d'études et de prospective, la préoccupation est également omniprésente.
Notre étude annuelle de 2023 sur le « dernier kilomètre » des politiques publiques[9] était entièrement consacrée à cette question. Une démarche très complémentaire du rapport de 2024 établi par la Défenseure des droits sur le droit des usagers des services publics[10].
Enfin, dans le cadre des ateliers de la simplification, que nous menons depuis 2024, nous sommes conduits à réexaminer des pans entiers de législation et de réglementation avec le souci de les rendre plus efficaces et plus simples, c'est-à-dire, pour ce qui concerne les droits des usagers, de concevoir des dispositifs les plus effectifs possibles.
Je terminerai évidemment cette présentation en évoquant la mission expresse du juge administratif en ce qui concerne l'exécution de ses décisions.
Il relève de sa responsabilité de s’assurer de l’exécution de ses décisions de justice.
René Cassin avait défini, avec sa clairvoyance habituelle, les enjeux de cette exécution. Je le cite : « Il faut que lorsque le juge a prononcé, la chose jugée soit respectée par tous ceux à qui elle s'impose et que l'exécution du jugement soit assez aisée pour le gagnant, non seulement en vue de rendre illégale la résistance du perdant, mais même aussi pour rendre moralement impossible cette résistance. Là où les décisions de justice ne sont plus exécutées, la fonction de justice de l'État n'étant plus exercée efficacement, la tentation de l'homme de se faire justice lui-même, que l'on essaie déjà péniblement de réprimer dans une société policée, réapparaît immédiatement. Là où il n'y a plus de justice, le citoyen a le plus vif désir de se faire justice à lui-même »[11].
Pour ce faire, le juge administratif dispose, depuis les réformes de 1980[12] et 1995[13], de pouvoirs d’injonction et d’astreinte, lui permettant d’imposer le respect de ses décisions en augmentant la coercition exercée.
Le juge peut les exercer lors du rendu de sa décision, ou en aval, par le biais de demandes d’exécution.
Les procédures d’exécution sont mises en œuvre par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel pour leurs décisions[14] et par le Conseil d’État pour ses propres décisions et celles des juridictions spécialisées[15].
Cette mission est, au sein du Conseil d’État, assurée par une délégation de la section des études, de la prospective et de la coopération (SEPCO)[16].
L’instruction des demandes d’exécution s’ouvre d’abord, par une phase administrative, laquelle permet de surmonter environ 80% des difficultés. Elle peut être suivie d’une phase juridictionnelle, laquelle est ouverte par le président de la section du contentieux.
En 2025, les tribunaux administratifs ont enregistré 4817 demandes d'exécution, les cours administratives d'appel, 811, et le Conseil d'État, 50.
Pour la même année, le taux d’inexécution provisoire était de 2,2 % pour les TA, de 4,81 % pour les CAA et de 0,96 % pour le Conseil d'État. Cet indicateur consiste à calculer le rapport entre, au numérateur, le nombre de demandes d’exécution qui passent la phase juridictionnelle, et au dénominateur, le nombre total de décisions juridictionnelles favorables aux requérants.
La garantie de l'effectivité des droits par le juge dépend également, à l’évidence, de la célérité de son intervention. Là encore, des progrès ont été accomplis.
Le droit de l’Union européenne y a contribué en faisant du juge le garant de l’effectivité des droits reconnus.
Selon la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, résultant notamment d’un arrêt de 1990[17], la protection effective des droits implique que le juge national puisse suspendre, sans délai, des mesures susceptibles d’y porter atteinte ou puisse édicter des mesures positives provisoires, dans l’attente d’un jugement définitif.
C’est ce qui a nourri la réforme majeure du référé administratif réalisée par la loi du 30 juin 2000[18].
Il faut d'ailleurs noter que c’est le critère de l’effectivité qui permet de dépasser le caractère en principe provisoire des mesures que le juge des référés peut prononcer.
Ainsi, dans sa décision Interco 28 de 2007[19], le Conseil d’État a jugé que lorsqu’aucune mesure de nature provisoire ne permet de faire disparaître les effets de l’atteinte à une liberté fondamentale, le juge des référés peut enjoindre de prendre toute mesure de nature à « sauvegarder l’exercice effectif de la liberté fondamentale ».
Le juge administratif rappelle régulièrement cette jurisprudence pour garantir l’exercice effectif des droits dans le cadre de la détention[20], et a eu à faire application lors de l’état d’urgence sanitaire[21].
Enfin, le non-respect de l’exigence de célérité conduit à ce que puisse être engagée la responsabilité de l’État.
Tel a été le cas, à l’automne dernier[22], dans une affaire où le Conseil d’État a fait droit à la demande de l’Observatoire international des prisons.
Celle-ci sollicitait l’indemnisation du préjudice né du caractère excessif de la durée de la procédure initiée devant la juridiction administrative aux fins de voir assurée l’exécution des ordonnances prises par le juge de référés et ordonnant diverses mesures destinées à améliorer les conditions de détention.
Mesdames, Messieurs,
L’effectivité des droits est l’ambition première des services publics.
Elle permet de tisser les liens de solidarité de notre collectivité.
Elle donne réalité aux promesses du contrat social.
Elle nourrit la confiance dans notre démocratie.
Je me réjouis donc une nouvelle fois que notre matinée permette de partager nos réflexions sur cet enjeu central de l'État de droit.
Pour reprendre, encore une fois, les mots de René Cassin : « Une démocratie ne mérite ce nom que si les droits de l’homme bénéficient, une fois leur contenu délimité par les exigences de la vie en société, d’une protection effectivement sanctionnée, grâce au contrôle d’une juridiction »[23].
Je remercie vivement toutes celles et tous ceux qui, à la Cour de Cassation et dans les services du Défenseur des droits ont contribué à l’organisation de ce colloque.
Au sein du Conseil d’État, je remercie tout particulièrement la section des études, de la prospective et de la coopération, dont son président, Rémy Schwartz, son rapporteur général, Fabien Raynaud, ainsi que ses équipes notamment Laurène François et Olivier Monteau qui ont œuvré à la préparation de ce colloque.
Permettez-moi, puisque c'est la dernière fois que j'ai le plaisir et l'honneur de participer à cette rencontre des trois institutions, de dire combien j'ai apprécié, au cours de ces années, et combien je crois précieux pour la République, les relations confiantes, respectueuses et, j’oserais dire, amicales que nous entretenons.
Trois missions distinctes, indispensables et complémentaires pour donner à la protection des droits et libertés toute sa portée dans une société ouverte, pacifique, chaleureuse et ambitieuse pour toutes celles et tous ceux qui la composent.
Je vous remercie de votre attention."
Références
[1] Texte écrit en collaboration avec Kashâya Martin, magistrate administrative, chargée de mission auprès du vice‑président du Conseil d’État.
[2] Article 31 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.
[3] Article 19 de la loi précitée ; voir par exemple l’étude relative à La relation entre la liberté d’expression religieuse et les services publics, 2013.
[4] Article 33 de la loi précitée.
[5] Articles 21 et 22 de la loi précitée ; articles R. 557-1 et R. 557-2 du code de justice administrative.
[6] J.-J. Rousseau, Les Rêveries du Promeneur solitaire, huitième promenade.
[7] J. de Saint Sernin, Le Défenseur des droits et le juge administratif : d’une coopération informative réciproque à un appui juridictionnel limité, RFDA, 2018, pp. 332-343.
[8] CE, sect., 3 juin 2022, Conseil national des barreaux et La Cimade et autres, n° 452798, A.
[9] Conseil d’Etat, L’usager du premier au dernier kilomètre de l’action publique : un enjeu d’efficacité et une exigence démocratique, 2023, La documentation française.
[10] Défenseure des droits, Droit des usagers des services publics : de la médiation aux propositions de réforme, 2024.
[11] R. Cassin, « De l'unité de la justice dans un pays à dualité de juridictions » in Université d'Aix-Marseille, centre de sciences politiques de l'institut d'études juridiques de Nice, VII La Justice, PUF.
[12] Loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l’exécution des jugements par les personnes morales de droit public.
[13] Loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.
[14] Article L. 911-4 du code de justice administrative.
[15] Articles L. 911-5 et R. 931-2 du code précité.
[16] Article R. 931-3 du même code.
[17] CJCE, 19 juin 1990, Secretary of State for Transports v. Factortame Ltd, C-213/89, §21 : « la pleine efficacité du droit communautaire se trouverait tout aussi diminuée si une règle du droit national pouvait empêcher le juge saisi d’un litige régi par le droit communautaire d’accorder les mesures provisoires en vue de garantir la pleine efficacité de la décision juridictionnelle à intervenir sur l’existence des droits invoqués sur la base du droit communautaire. Il en résulte que le juge qui, dans ces circonstances, accorderait des mesures provisoires s’il ne se heurtait pas à une règle de droit national est obligé d’écarter l’application de cette règle. ».
[18] Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives.
[19] CE, 31 mai 2007, Syndicat CFDT Interco 28, n° 298293, A.
[20] CE, 28 juillet 2017, Section français de l’Observatoire international des prisons, n° 410677, A.
[21] CE, 27 mars 2020, GISTI, n° 439720, B.
[22] CE, 21 octobre 2025, Section française de l’observatoire international des prisons (OIP), n° 502931.
[23] R. Cassin, préface du livre de M. Letourneur et J. Méric, Conseil d’Etat et juridictions administratives, Armand Collin, 1955.