Troisième partie des entretiens de la section sociale consacrés au 80e anniversaire de la Sécurité sociale
"Je suis particulièrement heureux d’ouvrir cette troisième et dernière conférence des entretiens du Conseil d’État en droit social que nous consacrons cette année aux 80 ans de la sécurité sociale.
Après une première séquence consacrée aux liens de la sécurité sociale avec le Conseil d’État, puis avec les partenaires sociaux, et une deuxième séquence qui s’est intéressée aux enjeux de son financement, nous nous retrouvons ce soir pour parler de la sécurité sociale et des juges.
C’est une séquence naturelle au cœur d’une juridiction.
La sécurité sociale s’étend par nature à d'innombrables domaines de la vie de notre collectivité. Il en résulte un champ d'interventions exceptionnellement large pour ses juges.
Le droit de la sécurité sociale intéresse, en effet, tant l'activité des entreprises que les prestations de santé les plus complexes, le soutien aux familles comme à la perte d’autonomie de nos ainés, les situations d’invalidité comme celles de handicap.
De surcroît, la sécurité sociale s'est construite par strates successives, des sociétés de secours mutuels aux assurances sociales des lois de 1928 et 1930, puis avec la réforme de 1945 qui situe la sécurité sociale dans le champ de la démocratie sociale, donc des partenaires sociaux, tout autant que dans la démocratie politique.
Cette dualité se retrouve d'ailleurs dans le programme du Conseil national de la Résistance puisque la sécurité sociale devait faire l'objet d'une gestion par les représentants des intéressés, les organisations syndicales, mais également par les représentants de l'État.
Dès 1938, ce caractère hybride avait été admis par l'arrêt du Conseil d'État « Caisse primaire, aide et protection » reconnaissant une mission de service public aux assurances sociales malgré le caractère d'établissements privés des organismes gestionnaires.
Il n'est donc pas surprenant que l'ensemble des juridictions, judiciaires et administratives, mais aussi constitutionnelles et européennes, concourent à dire le droit et à trancher les litiges en matière de sécurité sociale.
Après avoir évoqué les juges autres que le juge administratif (I), je ferai quelques commentaires sur l’intervention des juridictions administratives en cette matière (II.).
Tout d’abord, les autres juges de la sécurité sociale
S’agissant du Conseil constitutionnel, son intervention comme juge de la sécurité sociale s'est puissamment étoffée au fil du temps, tout particulièrement depuis l'instauration des lois de financement de la sécurité sociale il y a 30 ans.
En reconnaissant la valeur constitutionnelle du préambule de la Constitution de 1946, et partant, de ses dixième et onzième alinéas, le Conseil constitutionnel a érigé, au rang le plus élevé de la hiérarchie des normes, les principes dans lesquels trouve ses racines la solidarité nationale qu’exprime la sécurité sociale.
Dès les premières années la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel a été appelé à s'interroger sur ce qui constituait les principes fondamentaux de la sécurité sociale afin de tracer la ligne de partage entre les dispositions relevant du législateur en vertu de l'article 34 et celles dévolus au pouvoir réglementaire par l'application de l'article 37[2].
Depuis lors, il est régulièrement appelé à se prononcer sur les multiples réformes de la sécurité sociale.
Dans une matière particulièrement délicate, la maîtrise des dépenses de santé, il a jugé que des dispositions visant à encadrer les tarifs conventionnels des établissements d'hospitalisation privée à but lucratif ne portaient pas, à la liberté d'entreprendre, une atteinte contraire à la Constitution au motif notamment qu'elles avaient « pour but de maîtriser l'évolution des dépenses de santé supportées par la collectivité »[3].
Il a dans la même lignée consacré l'existence d’une « exigence de valeur constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale »[4].
A propos de la loi créant la couverture maladie universelle (CMU), le Conseil constitutionnel a dénié le caractère de norme de valeur constitutionnelle au « principe contributif » qui ferait obstacle au service de prestations sans aucune compensation financière de même qu’au « principe de la liberté d'assurance »[5], qui étaient invoqués devant lui.
S’agissant des prestations familiales, il a admis la constitutionnalité, au regard du dixième alinéa du Préambule de 1946, d’une disposition subordonnant l'ouverture du droit pour les enfants étrangers nés hors de France à la condition qu'ils y soient entrés dans le respect de la procédure de regroupement familial, tout en assortissant d'une réserve imposant leur octroi en cas de régularisation de la situation d'un enfant déjà entré en France[6].
Je remercie donc particulièrement Martin Collet, professeur de droit public à l’université Panthéon-Assas, d'avoir accepté de nous faire bénéficier de ses lumières sur les ressorts de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, de plus en plus présente dans le droit de la sécurité sociale.
Certains enjeux de la sécurité sociale donnent également lieu à l'intervention des juges européens.
La Cour européenne des droits de l’homme, a eu, par exemple, à se prononcer sur la qualification d’une prestation sociale en « intérêt patrimonial » au sens des stipulations de l’article 1 du protocole n°1 additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales[7].
Quant à la Cour de justice de l’Union européenne, elle a pour sa part, posé le principe fondamental selon lequel les caisses de sécurité sociale ne sont pas des entreprises, au sens des traités, par sa célèbre décision Poucet et Pistre du 17 février 1993[8].
Elle intervient désormais de temps à autre, par exemple pour rappeler, notamment à propos de la CSG[9], le principe de l’unicité[10] de la législation applicable en matière de sécurité sociale, imposant qu’une seule législation soit applicable à une personne à un moment donné, et en déterminer les contours[11].
Le juge de la sécurité sociale, c’est enfin le juge judiciaire en raison de son histoire, comme je l'ai déjà souligné, mais également parce que bien des activités de la sécurité sociale relèvent de relations entre personnes privées.
Bien sûr dans les rapports entre les caisses territoriales et les assujettis.
Mais également pour les relations entre les professionnels de santé et leurs patients, pour le recouvrement des cotisations et dans bien d'autres aspects des interventions de la sécurité sociale.
L’article L. 142-8 du code de la sécurité sociale attribue ainsi une large compétence au juge judiciaire pour connaître des contestations relatives « à l’application des législations et réglementations de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole »[12].
Agnès Martinel, présidente de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation, a accepté, et je l'en remercie très vivement, de nous présenter certains aspects du rôle essentiel du juge civil.
Pour être complet, il faut bien évidemment mentionner le juge pénal compétent pour connaître de l'ensemble des litiges relatifs aux infractions en matière de sécurité sociale, notamment en matière de prélèvements sociaux[13].
Un juge administratif particulièrement présent dans l’évolution de la sécurité sociale
Le rôle du juge administratif et de sa jurisprudence sera développé par M. Matt, dont l’expertise personnelle en ces domaines est bien connue, et je me contenterai de souligner quelques traits saillants de l'office du juge administratif.
La compétence du juge administratif en matière de sécurité sociale résulte directement de la place qu’a l’État, et plus largement les pouvoirs publics, dans la prise en charge des risques de la vie. Mais elle tient également aux conséquences nécessaires du service public de la sécurité sociale sur certaines professions.
Le juge de l’organisation du service public de la sécurité sociale
Le juge administratif est bien sûr compétent pour connaître des litiges relatifs à l'organisation du service public de la sécurité sociale.
Le Conseil d'État a ainsi été saisi d'un recours contre un décret de 2011 réorganisant le régime spécial de sécurité sociale dans les mines[14]. Il l’a également été d’un décret de 1989 fixant les modalités du transfert au régime général de sécurité sociale et au régime d’assurance vieillesse des industriels et commerçants des obligations contractées par une caisse d’allocation vieillesse[15]. Ou encore d’un décret de 2007 instituant la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français[16].
Il connaît également des contentieux relatifs à la tutelle exercée sur les caisses. C’est ainsi qu’il s’est prononcé sur la légalité de l’arrêté de dissolution d’un conseil d’administration d’une caisse[17], ou encore sur un refus d’agrément d’une convention collective application à des agents de la sécurité sociale[18].
Le juge de l’économie de la sécurité sociale
Le juge administratif intervient, en deuxième lieu, sur l'ensemble des questions de principe posées par les ressources comme les prestations des régimes de sécurité sociale.
S'agissant des ressources, il lui est revenu de se prononcer sur la notion de cotisation social en 1990[19], et d’expliciter sa définition en 1999[20], dans la lignée de celle donnée par le Conseil constitutionnel[21].
Il a rappelé, en 2004, que lorsque l'obligation faite par la loi d'acquitter des contributions est « dépourvue de tout lien avec l'ouverture d'un droit à une prestation ou un avantage servi par un régime de sécurité sociale »[22], les prélèvements en cause ont le caractère d'une imposition de toute nature et non d'une cotisation de sécurité sociale, alors même que la Cour de justice des communautés européennes a jugé que ces prélèvements entraient dans le champ d'application de deux règlements régissant le droit d'assujettir des travailleurs à des cotisations sociales.
Il se prononce également régulièrement sur le niveau des taux de cotisation accidents du travail et maladies professionnelles[23] et intervient, de même, pour apprécier la légalité des règles fixant les prestations, comme par exemple en 2013 s'agissant des conditions de reconnaissance d'une maladie professionnelle[24].
Il a, s’agissant de la branche famille, ainsi été conduit à préciser, à plusieurs reprises, le critère tenant à assumer « la charge effective et permanente de l’enfant » pour le versement des allocations familiales[25].
Dans la branche vieillesse, à titre d’illustration, le juge administratif a eu à se prononcer sur la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d’activité[26]. Il a également eu à apprécier la portée des règles déterminant la durée d’assurance nécessaire à l’obtention d’une pension à taux plein pour les retraites anticipées pour carrières longues[27].
Le juge de la régulation du système de santé
Troisième fonction, plus indirecte mais fondamentale, le juge administratif intervient, du fait de nombreuses compétences attachées à la sécurité sociale, dans la régulation du système de santé.
D'abord, à travers les litiges relatifs à l’admission au remboursement et aux prix et tarifs des biens et services pris en charge par la sécurité sociale. Tel est en particulier le cas en ce qui concerne l’admission au remboursement des médicaments, le ticket modérateur supporté par les assurés sociaux[28] ou encore la fixation du prix des produits de santé[29].
Mais il statue également sur la classification ou la nomenclature des actes sur le fondement desquelles sont établis les tarifs des professionnels de santé comme en 1990 pour la nomenclature des actes de biologie médicale[30].
Enfin, comment ne pas souligner l'importance du contentieux des conventions nationales d'exercice professionnel conclues entre les organismes de sécurité sociale et les organisations syndicales les plus représentatives des professions de santé. Le Conseil d’État connaît ainsi de la légalité de textes qui organisent la médecine de ville[31], en jugeant de la conformité au droit de l’arrêté approuvant les conventions.
La jurisprudence est d’abord venue préciser la nature juridique de cet instrument central de l’assurance maladie[32].
Le Conseil d’État contrôle également tant le respect de la représentativité des organisations professionnelles[33] que le contenu des stipulations conventionnelles[34].
Le juge administratif est, par ailleurs, compétent pour connaître des litiges nés des sanctions prononcées à l'encontre des praticiens, comme par exemple une décision de reversement d'honoraires en application d'une convention d'exercice professionnel[35].
Enfin le Conseil d’État connaît, en cassation, du contentieux du contrôle technique des praticiens, c’est-à-dire des recours formés contre les décisions des sections des assurances sociales du Conseil national de l’ordre professionnel concerné[36] en cas de faute, abus ou fraude.
Enfin, le juge administratif est largement compétent pour connaître des règles de financement du système hospitalier[37]. Le Conseil d’État statue ainsi sur la légalité d’arrêtés fixant l’objectif des dépenses d’assurance maladie d’établissements de santé[38], ou encore fixant leur tarification[39].
Il faut toutefois noter que s'agissant de la régulation du système de santé, l’office du juge administratif ne peut aller jusqu’à pouvoir enjoindre aux pouvoirs publics de modifier une politique publique, telle que celle de lutte contre les « déserts médicaux » comme le Conseil d’État l’a jugé dans une décision du 1er octobre dernier [40].
Pour conclure, et pour résumer lapidairement l'office du juge administratif, il est possible d’avancer qu’il est le juge chargé de garantir l'application du principe de solidarité.
C'est ainsi au regard de « l'objectif de solidarité mis en œuvre par un régime obligatoire de sécurité sociale », pour reprendre les termes de sa décision du 17 mars 1999 que le Conseil d’État a jugé que le pouvoir réglementaire n’avait pas « porté une atteinte illégale à l'égalité entre les membres d'une même catégorie socioprofessionnelle » en prévoyant que le « remplacement partiel par la contribution sociale généralisée soit favorable en priorité aux titulaires de faible revenu », en réduisant de 5,5 points les cotisations d'assurance maladie sous plafond de la sécurité sociale et de 3,7 points seulement celles pour les rémunérations situées entre un et cinq fois le plafond[41].
Mesdames, Messieurs,
Cette dernière séquence, qui vient clore le cycle de communication organisé par le Conseil d'État l'occasion des 80 ans de la sécurité sociale, est ainsi l’occasion de s’interroger sur le rôle joué par les juridictions dans l’évolution de la sécurité sociale au cours des dernières décennies.
Pour ce faire, je remercie une nouvelle fois nos intervenants, le professeur Martin Collet, la présidente de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation, Agnès Martinel, ainsi que Jean-Luc Matt, rapporteur à la section de l’intérieur et à la 1ère chambre de la section du contentieux.
Merci également toutes celles et tous ceux qui ont contribué à l’organisation de cette soirée, en particulier le président Christophe Chantepy qui a accepté d’animer cette session, les intervenants qui nous font l’honneur de leur participation, Francis Lamy, président de la section sociale du Conseil d’État qui a contribué à l’organisation de ce cycle d’entretiens aux côtés de la section des études, de la protection et de la coopération, dont je remercie très chaleureusement le président, Rémy Schwartz, son rapporteur général, Fabien Raynaud, sa rapporteur générale adjointe, Stéphanie Vera, et ses équipes, notamment Laurène François et Olivier Monteau.
Je vous remercie de votre attention."
Références
[1] Texte écrit en collaboration avec Kashâya Martin, magistrate administrative, chargée de mission auprès du vice‑président du Conseil d’État.
[2] Cons. const., 20 décembre 1960, Nature juridique de l'article 10 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 et de l'article 3 de l'ordonnance n° 59-246 du 4 février 1959 portant loi de finances rectificative pour 1959, n° 60-10 L ; Cons. const., 7 avril 1960, Nature juridique de l’article 15 (paragraphe II) de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, n° 60-4 L ; Cons. Const., 7 avril 1960, Nature juridique de l’article 5 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 et de l’article 2 de l’ordonnance n° 59-246 du 4 février 1959 portant loi de finances rectificative pour 1959.
[3] Cons. const., 18 janvier 1991, 90-287 DC.
[4] Cons. const., 12 août 2004, Loi relative à l’assurance maladie, n° 2004-504 DC, cons. 18 ; Cons. const., 13 décembre 2007, n° 2007-558 DC, cons. 5.
[5] Cons. const., 23 juillet 1999, n° 99-416 DC, cons. 28 et 29.
[6] Cons. const., 15 décembre 2005, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, n° 2005-528 DC, cons 11 à 19.
[7] CEDH, 6 juillet 2005 et 12 avril 2006, Stec c/ Royaume-Uni, n° 65731/01.
[8] CJUE, 17 février 1993, Poucet et Pistre, aff. C-159/91 et C-160/91, cons. 18 et 19.
[9] CJUE, 15 fév. 2000, Commission c/ France, aff. C-169/98, § 43.
[10] Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.
[11] CJUE, 26 février 2015, Ministre de l’économie et des finances / de Ruyter, aff. C-623/13, cons. 36 à 38.
[12] Article L. 142-1 du code de la sécurité sociale.
[13] Articles R. 244-3, R. 244-4 et R. 244-5 du code de la sécurité sociale.
[14] CE, 27 novembre 2013, nos 353703, 353707 et 353781.
[15] CE, 7 juillet 1997, n° 178867, B.
[16] CE, 29 octobre 2008, n° 307212, B.
[17] CE, 30 mars 2005, Union régionale des syndicats CFTC de La Réunion, n° 260782, B.
[18] CE, 12 juin 2002, Syndicat interdépartemental de la protection sociale Rhone-Alpes CFDT, n° 231800, A.
[19] CE, 26 octobre 1990, Société Drouot Assurances et autres, n° 72641.
[20] CE, 6 octobre 1999, Caisse nationale d’assurance maladie des professions indépendantes, n° 200241, A.
[21] Cons. const. 13 août 1993, Loi relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France, 93-325 DC.
[22] CE, 7 janvier 2004, n° 237395, A.
[23] CE, 2 décembre 2011, Société Alma Consulting Group SAS et autres, nos 342972, 342973, 342974 concernant la légalité du décret fixant les règles de tarification des risques d’accidents du travail et des maladies professionnelles.
[24] CE, 27 novembre 2013, Confédération française démocratique du travail et autres, n° 354920, B concernant le décret modifiant le tableau relatif aux affections périarticulaires de l’épaule ; CE, 27 novembre 2013, Syndicat national CFDT des mineurs et assimilés et du personnel du régime minier et autres, n° 353703, B concernant le décret relatif au régime spécial de retraite minier.
[25] CE, 16 décembre 2013, Ministre de l’éducation nationale c/ Mme Cléoron, n° 367653, B.
[26] CE, 16 décembre 1994, Duche, n° 105561, B ; CE, 30 juillet 1997, Syndicat des médecins psychiatres des organismes publics, semi-public et privés CFE-CGC et autres, n° 179093, B.
[27] CE, 16 novembre 2009, Confédération française démocratique du travail, n° 320777, B.
[28] Voir par exemple CE, Sect., 20 juin 2003, n° 240194.
[29] Voir par exemple CE, 20 mars 2013, Société Addmedica, n° 356661, B.
[30] CE, 31 octobre 1990, 114192
[31] CE, 17 mars 2014, Syndicat des masseurs-kinésithérapeutes rééducateurs des Landes, n° 357594, B.
[32] CE, 18 octobre 1974, Confédération nationale des auxiliaires médicaux et para-médicaux et autres, n° 88076, A ; CE, sect., 9 octobre 1981.
[33] CE, 10 juillet 1992, Syndicat des médecins libéraux et autres, n° 105440, 106591, 110194, 121353.
[34] CE, 30 novembre 2005, Synd. Des médecins d’Aix et région et autres, nos 278291, 278969 279320 279345 279438 279515 279536 279537, A.
[35] Tribunal des conflits, 12 février 2001, n° 03222.
[36] Article L. 145-1 du code de la sécurité sociale.
[37] CE, 13 mai 1994, FIEHP, n° 123022, B.
[38] Voir par exemple CE, 17 décembre 1999, Union hospitalière privée et autres, n° 208623, B.
[39] Voir par exemple CE, 16 février 2011, Syndicat FHP-MCO, n° 339029.
[40] CE, 1er octobre 2025, Union fédérale des consommateurs – Que Choisir, n° 489511, A.
[41] CE, 17 mars 1999, Union professionnelle artisanale et Ordre des avocats à la cour d’appel d’Orléans, n° 194491, B.