Discours

La codification de la procédure administrative dans l'Union européenne

Par Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d'État

Intervention de Jean-Marc Sauvé à l'occasion de la conférence organisée par le Médiateur européen le 19 mai 2014.

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Conférence organisée par le Médiateur européen / European Ombudsman

Les procédures administratives dans l’Union européenne/ EU administrative procedures

Présentation et discussion du projet de règles-type du réseau ReNEUAL (Réseau de recherche sur le droit administratif de l’Union européenne) /Presenting and discussing the ReNEUAL (Research Network on EU Administrative Law) draft model rules

Deuxième table ronde/Session 2

Les procédures applicables à l’édiction des décisions administratives individuelles/ Single case decision – making procedures

Bruxelles,  lundi 19 mai 2014

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État de France

 

Mesdames et Messieurs,

Chers collègues,

 

Je suis heureux d’intervenir aujourd’hui dans ce colloque consacré à l’examen de l’ambitieux projet, élaboré par le réseau ReNEUAL, de codification de la procédure administrative non contentieuse dans l’Union européenne. Le livre III de ce projet, qui porte sur les règles d’édiction des décisions administratives individuelles, s’inscrit dans le sillage de la mutation contemporaine -commune à l’ensemble des États européens- des relations entre les citoyens et les administrations, inspirée par  le souci de responsabilité et de  « démocratie administrative »[2]. Tel est d’ailleurs le terme retenu par le Conseil d’État de France, lorsqu’il a analysé et proposé de réformer les procédures de consultation et de participation du public dans son étude de 2011 intitulée : Consulter autrement, participer effectivement. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne s’est clairement inscrite dans la perspective de cette mutation, en consacrant le « droit à une bonne administration » en son article 41.

Après avoir rappelé ce que sont, à l’heure actuelle, les droits procéduraux des administrés en droit de l’Union et l’enjeu que représente en cette matière l’efficacité des institutions européennes, j’analyserai en quoi le projet de codification dont nous débattons  peut répondre aux attentes légitimes de clarification et de transparence, mais aussi de renforcement de ces droits au sein des institutions et des organes de l’Union.

I. Le droit de l’Union a progressivement reconnu une gamme de droits procéduraux à toute personne dans ses rapports avec les administrations européennes (A) et il doit permettre, grâce à une approche transversale et globale, de renforcer l’effectivité de leur action (B).

A. L’essor d’une « démocratie administrative » à l’échelle de l’Union européenne s’est traduite par la consécration de droits procéduraux substantiels au bénéfice de toute personne - quelle que soit sa nationalité -, lorsqu’elle entre en relation avec les institutions ou organes de l’Union.

Très tôt, les principes généraux du droit de l’Union européenne, qui ont été identifiés et explicités par la Cour de justice, ont complété l’éventail des obligations formelles et procédurales imposées par les Traités aux administrations européennes, comme celle de motiver leurs actes, désormais prévue à l’article 296 TFUE[3]. A titre d’exemple de ces principes généraux, il est possible de citer l’obligation pour les administrations européennes « d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce »[4] ; le droit pour l’administré d’être entendu avant l’édiction d’une décision individuelle défavorable à son encontre[5] ; le droit de consulter son dossier dans toute affaire le concernant[6] ou encore celui de voir sa demande traitée dans un « délai raisonnable »[7]. Afin d’encadrer l’exercice du pouvoir d’appréciation discrétionnaire des administrations, a aussi été consacré un « principe de sollicitude »[8] dans le domaine de la concurrence, ainsi qu’un principe transversal de « bonne administration »[9]. Ce dernier principe est apparu comme le vecteur privilégié d’une action publique plus transparente et plus soucieuse de concertation, recherchant, selon les termes du professeur Jean Rivero, « non pas la soumission passive de l’administré à une décision qui, élaborée dans le secret, s’impose à lui par la seule contrainte, mais bien plutôt, (…) l’adhésion raisonnée qui transforme le sujet en citoyen »[10].

Le principe de bonne administration, qui est un principe « gigogne »,[11] a été inscrit, je l’ai dit, dans la Charte des droits fondamentaux et il est devenu, avec celle-ci, juridiquement opposable. L’article 41, intitulé « Droit à une bonne administration »[12], consacre en effet le droit pour toute personne à ce que sa demande soit traitée d’une manière impartiale, équitable et dans un délai raisonnable, et il précise les garanties procédurales qui s’y attachent[13]. Ont aussi été affirmés dans le TFUE plusieurs droits : le droit à réparation[14] en cas de dommages causés par les institutions ou les agents de l’Union dans l’exercice de leurs fonctions et le droit de communiquer avec eux dans l’une des langues des Traités[15]. Avec l’article 42 de la Charte  relatif au « droit d’accès aux documents », l’article 43 portant sur le rôle du « médiateur européen » et l’article 44 réaffirmant le « droit de pétition », l’article 41 rassemble des droits procéduraux précédemment épars[16] et il leur confère une véritable portée constitutionnelle. Partant, la Charte devient une source d’inspiration et une norme de référence pour le législateur européen, mais aussi, dès maintenant, un instrument d’orientation et de contrôle des administrations européennes, et même nationales, lorsque ces dernières agissent dans le champ d’application du droit de l’Union[17], comme par exemple dans le domaine du droit des étrangers[18]. Pour autant, ce droit[19], tel qu’il résulte de la Charte, des traités, des principes généraux du droit et même des codes de bonne conduite élaborés par les institutions européennes, est « un droit-cadre » [20] et il n’a pas permis de satisfaire pleinement aux objectifs de précision, de prévisibilité et de transparence du droit procédural. Le besoin de clarification des règles applicables est ainsi évident.

B. Cet objectif s’impose d’autant plus qu’il en va, non seulement de la protection des droits individuels, mais aussi de l’efficacité de l’action de l’Union européenne.

Le principe de bonne administration comporte en effet un volet organisationnel et managérial, tendant à la rationalisation et à une meilleure performance de l’action publique[21]. Il s’agit d’abord d’exigences anciennes de prudence, de loyauté  et de « moralité administrative »[22], mais aussi et surtout de préoccupations contemporaines relatives à la qualité de la gouvernance publique[23], qui visent à simplifier les procédures administratives et à mettre en œuvre des méthodes de concertation avec l’ensemble des parties prenantes.

Une telle exigence revêt, au niveau de l’Union, une importance particulière, dans la mesure où l’extension du champ des compétences de l’Union à de nombreux domaines ne s’est pas accompagnée d’une définition claire et cohérente des règles de procédure applicables, les autorités compétentes demeurant soumises à des obligations dont la portée est incertaine et la géométrie, variable. Bien plus, l’application du droit de l’Union requiert parfois la coordination, au sein de procédures « mixtes », d’administrations européennes et nationales, ce qui peut être un facteur de complexité supplémentaire[24]. Comme le relève le livre I du projet de règles-type, ce modèle polycentrique appelle, dès lors, la définition de règles précises, concrètes, transversales et contraignantes, en amont et en aval des processus de décision, afin de garantir leur efficacité, au moins en ce qui concerne l’action des institutions et organes de l’Union.

La codification de ces règles dans un instrument unique n’est pas destinée à répondre à une obsession ou une « idiosyncrasie » françaises, j’y reviendrai, que mes compatriotes ne cesseraient depuis deux siècles de vouloir imposer à l’Europe par tous moyens. Non, elle vise tout simplement à répondre à un double objectif d’intérêt général : le premier est d’élever le niveau de qualité de la gouvernance publique en mettant à la disposition des administrations un corps de règles ordonnées, claires et précises leur permettant agir de manière efficace et légale. Le second est de concourir à la garantie des droits en fournissant aux usagers des règles protectrices, classées, hiérarchisées et aisément accessibles. La codification doit donc générer un double bénéfice pour les autorités publiques, comme pour les administrés.

 

II. Sur la base de cette conviction, la codification de la procédure administrative doit compléter et clarifier les garanties offertes (A), selon un rythme adapté et au niveau le plus consensuel, c’est-à-dire dans les relations qu’entretient le public avec les administrations européennes (B).

 A. Lorsque sont édictées des décisions individuelles, il est souhaitable d’envisager l’application de véritables standards européens visant à encadrer l’exercice par l’administration de ses prérogatives, tant en amont qu’en aval des processus décisionnels.

1- Dès le début de ces processus, il est en effet essentiel que les intéressés disposent d’une information claire et complète sur les formalités administratives exigées, sur les organes compétents, sur le cadre légal applicable et, lorsque les autorités publiques ont l’initiative d’une procédure, sur les motifs de cette dernière. Lorsque l’administré dépose lui-même une demande, il est de bonne administration que lui soit remis un accusé de réception certifiant la date de ce dépôt et, le cas échéant, que cette demande soit transférée d’un service non compétent au service compétent. En France, de telles obligations sont imposées par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations[25], notamment en ses articles 19[26] et 20[27].

Lors de l’instruction des demandes, le projet de règles-type prévoit que l’usage par l’administration de ses pouvoirs d’enquête et d’audition doit respecter les droits de la défense applicables à tout administré en dehors d’une procédure juridictionnelle[28], notamment le droit d’accès à son dossier administratif et celui d’être assisté par un conseil juridique de son choix. En outre, les échanges d’information entre autorités administratives, s’ils contribuent au traitement efficace des demandes qui leur sont adressées, ne sauraient porter atteinte à la confidentialité de certaines données, notamment les informations médicales ou économiques. En France, une autorité administrative indépendante, la CNIL, veille à ce que ces procédures d’échanges s’effectuent dans le respect des secrets protégés par la loi[29]. En tout état de cause, lorsqu’est envisagée l’édiction d’une décision individuelle défavorable, le projet de règles-type prévoit à bon droit que la personne intéressée doit être au préalable invitée à faire valoir ses observations[30]. Ces exigences minimales innervent d’ores et déjà de larges pans du droit de l’Union, y compris dans des domaines où les autorités administratives nationales disposent d’un important pouvoir d’appréciation : ainsi, par exemple, le nouveau paquet « asile » [31] dispose qu’en principe doit être organisé un « entretien personnel »[32] du demandeur d’asile, avec l’assistance possible d’un « conseil juridique »,[33]  et devant donner lieu à un rapport « détaillé et factuel » ou à une « transcription »[34]. Ces exigences procédurales valent en particulier à l’égard de personnes vulnérables, telles que les personnes malades ou les mineurs placés en rétention administrative.

Il reste qu’il faut porter une attention particulière à la répartition des règles à consacrer, entre les dispositions générales applicables à toutes les procédures et les dispositions spécifiques applicables à certaines d’entre elles ou à certains groupes de personnes. Le champ d’application des unes et des autres doit être clarifié.

2- En aval des processus décisionnels, s’ajoutent à l’obligation de motivation en droit et en fait des décisions rendues[35], l’encadrement du pouvoir, dont dispose l’administration,  de modifier, retirer ou abroger les décisions qu’elle a prises. Comme le relève avec pertinence le livre III du projet de règles-type, il revient à cette dernière d’examiner si la décision rectifiée ou supprimée est légale ou non et surtout si elle a pour effet de créer un droit dans le chef de son destinataire. Cet examen doit être d’autant plus minutieux que la disparition d’une décision individuelle revêt un caractère rétroactif et que l’intéressé pouvait légitimement la regarder comme légale. En France, les conditions et les délais dans lesquels une telle disparition peut intervenir, qu’elle résulte d’une abrogation pour l’avenir ou d’un retrait rétroactif, sont strictement encadrés et ils dépendent en particulier de la légalité ou non de la décision en cause, de son caractère créateur ou non créateur de droits et de la nature explicite ou implicite de cette décision[36].

B. Dès lors que le projet de codification débattu aujourd’hui est très détaillé et ambitieux, il appelle des remarques sur son rythme d’adoption et sur son champ d’application.

Le texte finalement adopté devra concilier l’objectif de la garantie des droits et l’impératif d’efficacité administrative. Il faut se garder de trop opposer l’un et l’autre, le renforcement des droits procéduraux, d’un côté, et l’efficacité administrative, de l’autre, comme je l’ai déjà suggéré. Le propre de l’État de droit est de savoir conjuguer le principe de légalité et la rationalité de l’action administrative. Notre expérience nationale nous conduit à penser que cette opposition n’est pas fondée et que le progrès des droits procéduraux ne s’est traduit ni par l’impuissance administrative, ni par l’explosion des  recours contentieux. De surcroît, les technologies de l’information, sans régler tous les problèmes qui se posent, sont d’un grand secours pour en résoudre certains. Mais il peut être légitime et même souhaitable de s’inscrire dans une stratégie progressive, en prévoyant, le cas échéant, des étapes et des évaluations intermédiaires, avant d’étendre, puis de généraliser l’ensemble des droits que proposent de consacrer les auteurs du projet de règles-type. La pire des solutions serait en effet de proposer des avancées qui ne pourraient être effectives, faute de réelle capacité de les mettre en œuvre.

Le texte aujourd’hui présenté est aussi à bon droit organiquement circonscrit. Son périmètre est en effet limité à ce qui paraît le plus approprié, à savoir les relations entre le public et les administrations de l’Union. A cet égard, se trouve entériné le consensus élaboré lors du séminaire organisé en février dernier à l’Institut européen de Florence. Il en résulte que les règles dont la codification est proposée aux livres II, III[37] et IV n’auraient vocation à régir que les seules activités des institutions et organes de l’Union européenne, et non pas celles de l’ensemble des administrations, notamment nationales, susceptibles d’intervenir dans l’application ou la mise en œuvre du droit de l’Union. Naturellement, cette restriction n’interdirait pas à un État membre de décider sur une base volontaire, sua sponte, de l’application de ces règles à ses propres organes administratifs, voire d’en proposer de plus exigeantes. Bien plus, il est fort probable et il est même souhaitable que le projet de codification  et son éventuelle traduction dans une législation européenne contraignante exercent une influence sur le droit interne des États membres, en particulier sur ceux d’entre eux qui ne disposent pas déjà d’un code de procédure administrative non contentieuse. A ce titre, il est remarquable que l’avancée de la réflexion et des travaux sur la scène européenne coïncide avec l’engagement en France d’un travail similaire[38] : en novembre dernier, le Parlement a en effet habilité[39] le Gouvernement à adopter la partie législative d’un code des relations entre le public et les administrations et, à cette occasion, à simplifier les règles et les démarches applicables[40]. Après des décennies de réserve, il a ainsi été admis que, décidément, des lois éparses, même renforcées récemment, et la jurisprudence du Conseil d’État pouvaient ne pas suffire à fixer le cadre des droits des citoyens, des associations et des entreprises ainsi que les obligations des administrations.

 

Il existe bien ainsi en Europe une dynamique en faveur de la codification des règles applicables aux procédures administratives non contentieuses[41]. Cette dynamique est heureuse et elle doit être encouragée, car elle correspond à un progrès dans la garantie des droits et à une maturation de la démocratie : celle-ci ne consiste pas à déléguer l’exercice de la souveraineté tous les quatre ou cinq ans, mais elle se nourrit aussi de relations claires, sereines, respectueuses et efficaces entre les autorités publiques et les administrés, qui ne sont décidément plus des sujets.  La dynamique qui est en cours s’appuie sur une transformation profonde, et déjà acquise, des modes d’action et d’intervention publiques, mais elle ne pourra aboutir à l’émergence sur notre continent d’un nouveau corpus de règles et de pratiques régissant les relations entre le public et les administrations que si nous sommes en capacité d’organiser une convergence concertée et pérenne d’initiatives à la fois européennes et nationales. C’est à cet objectif, à mes yeux essentiel, que doivent contribuer les débats du colloque de ce jour, comme les travaux engagés sur ce thème dans de nombreuses autres enceintes.

[1] Texte écrit en collaboration avec M. Stéphane Eustache, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.

[2]Jean-Bernard Auby, « Remarques préliminaires sur la démocratie administrative », RFAP, n°137-138, 2011, p.13.

[3] Art. 296 TFUE : « (…) Les actes juridiques sont motivés et visent les propositions, initiatives, recommandations, demandes ou avis prévus par les traités. (…) ».

[4]CJCE 21 novembre 1991, Technische Universität München, C-269/90.

[5]CJCE 13 février 1974, Transocean Marine Paint Association c/ Commission, 17/74, Rec. CJCE 1974, p. 1063

[6]Voir en ce qui concerne les obligations imposées à la Commission dans le domaine de la concurrence : CJCE 7 juin 1983, Musique Diffusion française c/ Commission, C-100/80.

[7]Voir par ex. en ce qui concerne l’introduction d’une procédure disciplinaire : CJCE 27 novembre 2001, Z c/ Parlement, C-270-99.

[8]CJCE 22 octobre 1991, Eugen Nölle contre Hauptzollamt Bremen-Freihafen, C-16/90.

[9]CJCE 31 mars 1992, Burban, C-255/90.

[10]Jean Rivero, Précis de droit administratif, cité par Grégory Houillon, « Jean Rivero, Démocratie et administration, RFDA, 2009, p. 1060.

[11]Denys Simon, article II-101, in La charte des droits fondamentaux de l’Union, commentaire article par article, collectif, éd. Bruylant, 2005.

[12]Art 41. « Droit à une bonne administration » : « 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l'Union. / 2. Ce droit comporte notamment: / a) le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre; / b) le droit d'accès de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité et du secret professionnel et des affaires; / c) l'obligation pour l'administration de motiver ses décisions. / 3. Toute personne a droit à la réparation par l'Union des dommages causés par les institutions, ou par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres. / 4. Toute personne peut s'adresser aux institutions de l'Union dans une des langues des traités et doit recevoir une réponse dans la même langue. ».

[13]« notamment » le droit d’être entendu avant l’édiction d’une décision individuelle défavorable, le droit d’accès à son dossier administratif, ou encore l’obligation pour les administrations de motiver leurs décisions.

[14]Droit garanti à l’article 340 TFUE.

[15]Droit garanti à l’article 20, §2, pt d), et à l’article 25 TFUE.

[16]Cette intention codificatrice ressort nettement des « explications » officielles mentionnant la jurisprudence pertinente des juridictions de l’Union européenne.

[17]Selon l’interprétation retenue par la Cour de justice de l’article 51-1 de la Charte : voir CJUE 26 février 2013, Åckerberg Fransson, C-617/10, § 17 à 23.

[18]Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier ; voir en ce qui concerne une décision de prolongation d’un placement en rétention administrative d’un ressortissant d’un pays tiers, CJUE 18 juillet 2013, Commission e.a. contre Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, points 98 et 99.

[19]Marie-Clotilde Runavot, « La bonne administration : consolidation d’un droit sous l’influence européenne », RFDA, 2010, p. 395.

[20]Voir pour une présentation exhaustive, J. Mendes, « La bonne administration en droit communautaire et le code européen de bonne conduite administrative », RFAP, 2009, 3, pp. 555-571, spéc. 563.

[21]Emilie Chevalier, « Les mécanismes de la procédure administrative non contentieuse de l’Union », in Traité de droit administratif européen, 2e édition, éd. Bruylant, 2014, p. 201 et suivantes.

[22] Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, éd Sirey, 12e édition, 1933, rééd. Dalloz, 2002, p. 360, cité par Loïc Azoulai et laure Clément-Wilz, « La bonne administration », chapitre IX., in Traité de droit administratif européen, 2e édition, éd. Bruylant, 2014.

[23] A cet égard, il est significatif que le praesidium de la Convention chargée de la rédaction de la Charte a intitulé initialement ce qui allait devenir l’article 41, « Droit à un procès équitable et à une bonne gouvernance », Voir Jacques Ziller, « Droit à une bonne administration », Jurisclasseur Libertés, n°1040.

[24]Jacques Ziller, « Les concepts d’administration directe, d’administration indirecte et de coadministration et les fondements du droit administratif européen », in in Traité de droit administratif européen, 2e édition, éd. Bruylant, 2014, p. 307 et suivantes

[25]Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

[26] Article 19 : « Toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. Ce décret détermine les cas dans lesquels il n'est pas accusé réception des demandes en raison de la brièveté du délai imparti à l'autorité pour répondre, ou lorsque la demande n'appelle pas d'autre réponse que le service d'une prestation ou la délivrance d'un document prévus par les lois et les règlements. / L'autorité administrative n'est pas tenue d'accuser réception des demandes abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. / Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par le décret mentionné au premier alinéa. / Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite. / Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux demandes dont l'accusé de réception est régi par des dispositions spéciales. »

[27]Article 20, dans sa rédaction issu de la loi du 12 novembre 2013 n°2013-1005 : « Lorsqu'une demande est adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet à l'autorité administrative compétente et en avise l'intéressé. /Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l'autorité initialement saisie. / Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite d'acceptation ne court qu'à compter de la date de réception de la demande par l'autorité compétente. Si cette autorité informe l'auteur de la demande qu'il n'a pas fourni l'ensemble des informations ou pièces exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur, le délai ne court qu'à compter de la réception de ces informations ou pièces. / Dans tous les cas, l'accusé de réception est délivré par l'autorité compétente. »

[28]En France, il s’agit d’un principe général du droit applicable même sans texte (CE 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier, Rec. 133, GAJA n°53, 19e édition, p. 344.

[29] Voir sur ce point, l’article 16 A de la loi du 12 avril 2000 dite DCRA (précitée), dans sa rédaction issue de la loi du 22 mars 2012, n°2012-387 : « Les échanges d'informations ou de données entre autorités administratives s'effectuent selon des modalités prévues par décret en Conseil d'État, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, qui fixe les domaines et les procédures concernés par les échanges d'informations ou de données, la liste des autorités administratives auprès desquelles la demande de communication s'effectue en fonction du type d'informations ou de données et les critères de sécurité et de confidentialité nécessaires pour garantir la qualité et la fiabilité des échanges. Ce décret précise également les informations ou données qui, en raison de leur nature, notamment parce qu'elles touchent au secret médical et au secret de la défense nationale, ne peuvent faire l'objet de cette communication directe. »

[30] Voir en France, l’article 24 de la loi DCRA (précitée) : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'autorité administrative n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en oeuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. »

[31] Règlement (UE) n° 603/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relatif à la création d'Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales (refonte) ; Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) ; Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale (refonte) ; Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.

[32]Art. 14 de la directive 2013/32/UE ; en droit interne, « le respect du droit constitutionnel d’asile qui a pour corollaire le droit de solliciter le statut de réfugié implique nécessairement, même lorsque la procédure prioritaire prévue à l'article L. 723-1 du CESEDA est mise en œuvre, l'examen individuel des demandes d'asile », voir CE, ord., 28 juin 2012, M. Aadan Maxamed, n°360381.

[33]Art. 23.3 de la directive 2013/32/UE.

[34]Art. 17 de la directive 2013/32/UE.

[35]Voir en France, l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, dans sa rédaction issue de la loi du 17 mai 2011 n°2011-525 : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'autorité administrative n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en oeuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. » ; article 2 de la même loi : « Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement. »

[36]Voir en ce qui concerne les décisions explicites : CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon, Rec. 497, GAJA n°105, 19e édition, p. 807 et CE, Sect., 6 mars 2009, Coulibaly, Rec. 7 ; en ce qui concerne les décisions implicites : article 23 de la loi DCRA (précitée) : «  Une décision implicite d'acceptation peut être retirée, pour illégalité, par l'autorité administrative : /1° Pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures d'information des tiers ont été mises en oeuvre ; / 2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en oeuvre ; / 3° Pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été formé. »

[37]Voir l’introduction du livre III : “Book III is concerned with single case decisison-making (…). The rules are applicable to EU authorities whenever they make administrative decisions, whether in the context of direct or composite/shared administration. They are only applicable to Member State authorities where EU sector specific legislation so provides, or where a particular Member State chooses to adopt the rules.”

[38]Pascale Gonod, « Codification de la procédure administrative, la fin de ‘l’exception française’ ? », AJDA, 2014, p. 395.

[39]Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens, article 3.

[40]Maud Vialettes et Cécile Barrois de Sarigny, « Le projet d’un code des relations entre le public et les administrations », AJDA, 2014, p. 402.

[41]Jean-Bernard Auby, Codification of administrative Procedure, éd. Bruylant, 2014.