Discours

Organisation et rendement de la Cour de justice de l’Union européenne

Par Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d'Etat

Intervention de Jean-Marc Sauvé le 26 octobre 2012 à l'Université Paris II Panthéon-Assas

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Organisation et rendement de la Cour de justice de l’Union européenne.

Comment faire face à la croissance du contentieux en temps de crise ?

Université Paris II - Panthéon-Assas, Vendredi 26 octobre 2012

Introduction : Présentation du sujet et de la méthode par Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’Etat

 

Monsieur le professeur Fabrice Picod,

Mesdames et Messieurs les présidents, les juges et les professeurs,

Mesdames et Messieurs,

Chers collègues,

 

Le thème du colloque qui nous rassemble aujourd’hui est à la fois audacieux et limpide. Audacieux, car la justice qui repose sur un ensemble de valeurs et de principes essentiels – notamment les principes du procès équitable –, s’accorde mal avec la notion de « rendement », qui renvoie, presque trivialement, à des facteurs de production, un output et la recherche de la plus grande efficience. Or, comme a pu le dire le président d’une Cour constitutionnelle européenne, « le respect des droits de l’Homme en procès n’est pas économe ; il est même franchement dispendieux ; il est antimanagérial »[2]. Ce qui peut être ressenti comme une audace ne l’est cependant pas, car la critique selon laquelle la justice n’a que faire de sa productivité est dépassée. C’est ce qu’indique, de manière limpide, le sous-titre de ce colloque, car il convient bien de faire face à la croissance du contentieux en temps de crise.

Si l’on se réfère au dernier rapport d’activité de la Cour de justice de l’Union européenne[3], celui de l’année 2011[4], il en ressort que cette année-là fut marquée, selon les termes du président de la Cour de justice, « par l’intensité de l’activité juridictionnelle » et qu’elle fut même une « année exceptionnellement exigeante »[5]. L’augmentation sensible du nombre des recours devant les trois juridictions de l’Union et l’excédent des affaires nouvelles sur les affaires réglées (1 569 contre 1 518) requièrent, comme le souligne le président Skouris dans son éditorial, « une certaine vigilance de la part tant de la Cour de justice … que des autorités législatives de l’Union afin de ne pas compromettre l’efficacité du système juridictionnel de cette dernière et de continuer à servir les citoyens de manière optimale »[6].

Le colloque d’aujourd’hui qui est consacré à l’organisation et au rendement de la Cour de justice est donc bienvenu pour traiter de questions qui sont à la fois concrètes et d’actualité, mais dont les implications sont larges. Son introduction par un juge national, interlocuteur et justiciable de la Cour de justice, est néanmoins malaisée. Car ce juge qui n’a pas d’expérience  intérieure des juridictions de l’Union est mal placé pour diagnostiquer leur situation et recommander d’éventuelles réformes ou adaptations. Sa qualité de président du comité de sélection institué par l’article 255 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ne lui confère pas davantage de légitimité évidente en la matière. Par ailleurs, si son office de chef de juridiction et d’administrateur d’ordre de juridiction a pu  nourrir sa réflexion, parfois mise en pratique, sur les voies de réforme d’une juridiction, il n’existe pas de recette transposable, ni de méthode infaillible pour bien réformer, si ce n’est celle d’un dialogue constant avec les acteurs de ce système.

Ces réserves étant faites, il semble que, par-delà les différences qui se manifestent entre les divers systèmes juridictionnels, des points de convergence peuvent être trouvés. D’abord, les juridictions, nationales comme européennes, apparaissent comme étant sous tension. Il faut sans doute dresser sur ce point un constat lucide (I). Ensuite, les leviers d’action permettant de faire face aux défis et au nouvel environnement dans lequel évoluent ces juridictions présentent des similitudes qui permettent de tracer quelques lignes directrices (II).

 

I. Des juridictions sous tension

Les juridictions de l’Union sont à la fois banales et singulières. Banales car elles sont, comme toute institution juridictionnelle d’un État de droit, soumises à un impératif d’efficacité et à la nécessité toujours plus grande de rendre compte de leur action (A). Mais ces juridictions sont également confrontées à des enjeux spécifiques (B).

A. La recherche d’une plus grande efficacité du travail juridictionnel constitue aujourd’hui une exigence qui se situe au fondement de la légitimité des juridictions dans les pays démocratiques.

1. La légitimité des juridictions aujourd’hui ne tient plus uniquement à la place qu’elles occupent dans la séparation des pouvoirs ou au rôle de régulation qu’elles remplissent. Au service du justiciable, le juge est désormais acteur de sa propre légitimité, qu’il doit chaque jour contribuer à construire[7]. Car de fait, la place du juge dans la société a changé : au service d’une justice plus immanente et plus humaine, le juge, même celui des plus hautes cours nationales et européennes, et peut-être surtout lui, ne se voit plus, non plus qu’il n’est vu, comme surplombant la société ; il y est au contraire immergé. Prendre conscience de cette transformation impose d’appréhender le travail juridictionnel non pas uniquement en fonction de son résultat, la décision juridique rendue, mais aussi comme un fait social. Si au cœur de l’action du juge se trouvent des questions de droit, nul ne peut ignorer que cette action sert avant tout les justiciables et que des moyens limités la contraignent. Pour rependre les termes du professeur Rivero, il faut se garder d’oublier que « la justice est faite pour le justiciable » et que « sa valeur se mesure en termes de vie quotidienne »[8]. C’est tout le sens, par exemple, de la tendance jurisprudentielle sanctionnant un délai de jugement non raisonnable[9] ou l’inexécution des décisions de justice.

Ce premier mouvement se double d’un second. Comme l’ensemble des acteurs publics, les juridictions sont de plus en plus confrontées à la nécessité de rendre des comptes sur leur activité. Au cœur des débats sur la gestion publique se sont implantées et acculturées les problématiques d’effectivité, de performance et de responsabilité sociale[10]. On peut le déplorer et entretenir la nostalgie d’un âge d’or, largement illusoire au demeurant, où les juges pouvaient s’affranchir de toute considération de coût, de délai, d’efficacité et de compte-rendu de leur action, pour ne se concentrer que sur des questions juridiques. Il n’est cependant pas possible d’échapper à cette exigence, que traduit au mieux le terme anglais d’accountability. Il n’est plus envisageable d’évoquer la justice en tant qu’institution au service de l’intérêt général, sans employer des mots comme ceux de management, d’objectifs, de délais de jugement ou encore, disons-le sans fard, de productivité. Il y aurait en effet quelque irénisme à croire que la justice fonctionne en vase clos et que, par exemple, les contraintes de moyens et de résultats ne la concernent pas.

2. Mais, et là réside une tension qui est à la racine des débats de ce jour, la justice, en tant qu’institution, est singulière, bâtie autour d’un ethos professionnel particulier[11], qui tient non seulement à sa nécessaire indépendance et impartialité, mais plus encore au statut spécifique du droit et de la décision de justice, toujours singulière, non standardisée, fruit d’une procédure guidée par les exigences du procès équitable. Cet ethos renvoie aussi à une considération pour la qualité, qui est liée à l’idée de maturation du fruit qu’est la décision ; en d’autres termes, la bonne justice, dans l’imaginaire quotidien, est autant une stigmatisation qu’un éloge de la lenteur, seule à même de faire naître le juste choix entre des positions antagonistes.

La « critique managériale » souvent adressée à la justice trouve sa source dans cette spécificité. Il est vrai que la justice ne peut pas et ne doit pas être réduite à une recherche de performance. En tant qu’institution, elle ne peut aliéner ce qui fait sa spécificité, son identité et sa force à un quelconque culte du rendement. Pour autant, et pour reprendre une expression que le professeur Caillosse applique au droit en général mais qui, me semble-t-il, convient également aux juridictions, rien ne les autorise « à revendiquer le statut d’on ne sait quel espace intouchable, neutre et vertueux à la fois »[12]. Il est donc légitime que les acteurs de la justice se soucient de ses résultats et cherchent à améliorer l’efficacité de l’institution. Il est aussi légitime que les questions de case management, de rédaction des décisions de justice, d’adaptation des méthodes de travail à la spécificité des affaires présentées, d’accès à la justice même, soient débattues et repensées à l’aune de l’environnement dans lequel évoluent aujourd’hui les juridictions. La justice n’est pas qu’une vertu ou une valeur, elle est aussi une institution inscrite dans la réalité sociale. Il existe par suite une tension, dans nos sociétés, entre la valeur « justice » et les exigences inhérentes à l’acte de juger, d’une part, et les contraintes et les enjeux auxquels sont soumises les juridictions en tant qu’institution, d’autre part. Cette tension doit être reconnue et assumée. On le voit, penser l’efficacité de la justice, c’est-à-dire non seulement la qualité des décisions rendues, mais également la réalisation d’objectifs d’efficacité ou de performance conduit nécessairement à interroger l’acte de juger lui-même. Une juridiction ne peut être qualifiée d’efficace, que si elle trouve un équilibre entre ces contraintes.

Ces facteurs, communs aux juridictions des pays démocratiques, se conjuguent à d’autres, spécifiques aux juridictions de l’Union.

B. Les spécificités de la Cour de justice de l’Union européenne et les défis auxquels elle est confrontée n’effacent pas ces tensions.

1. Les juridictions de l’Union doivent relever des défis qui leur sont propres. Il y a ceux, bien connus, qui tiennent à la réunion d’hommes et de femmes appartenant à des cultures et des traditions juridiques différentes, s’exprimant et conduisant  des procédures dans des langues différentes, même s’ils partagent une langue de travail unique.

D’autres défis sont liés à l’évolution générale de l’Union européenne. D’abord, l’élargissement de l’Union avec l’adhésion de douze États depuis 2004. Il est raisonnable de penser que la pleine mesure des derniers élargissements n’a sans doute pas encore été prise – ce que semble confirmer par exemple l’analyse des statistiques des renvois préjudiciels, la part des nouveaux membres dans ces renvois croissant régulièrement depuis 2004[13]. Certes, les juridictions ont été corrélativement dotées de moyens supplémentaires[14], mais il n’est pas certain que ceux-ci suffisent, à terme, à couvrir leurs charges nouvelles. Ensuite, les compétences des juridictions de l’Union ont été encore accrues, avec le Traité de Lisbonne, de l’essentiel des contentieux relatifs à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Or ces contentieux sont à la fois potentiellement nombreux et juridiquement délicats. Enfin, le volume de législation produit par l’Union augmente régulièrement, ce qui conduit à multiplier les potentialités de recours. Il en va de même avec la production de décisions administratives par les institutions et les agences de l’Union qui ne cesse de croître, parallèlement à l’approfondissement du droit administratif européen. Je ne mentionne pas ces évolutions pour les déplorer, bien entendu, mais pour évaluer, sans le sous-estimer, le changement d’environnement dans lequel les juridictions de l’Union évoluent.

2. Au regard de ces constats, il n’est pas étonnant que les juridictions de l’Union soient confrontées à un défi que connaissent de nombreuses juridictions, comme la juridiction administrative française, qui est celui de la forte augmentation du nombre des affaires nouvelles[15]. Alors qu’elles s’élevaient à 581 devant la Cour de justice en 2007, elles sont passées à 688 en 2011, sans que des signes de baisse ne soient perceptibles pour l’année 2012[16]. Malgré l’augmentation sensible du nombre des affaires réglées, l’augmentation plus rapide des entrées conduit à une augmentation du nombre des affaires pendantes[17]. En ce qui concerne la durée des procédures, la situation est contrastée selon les natures d’affaires. Une nette amélioration des délais de jugement des questions préjudicielles est ainsi constatée[18], ce qui est primordial pour renforcer la confiance qu’ont les juridictions nationales dans ce mécanisme indispensable à la cohérence du droit de l’Union. Cet indicateur est d’autant plus important que l’augmentation des recours devant la Cour de justice tient pour une large part à l’augmentation du nombre des renvois préjudiciels[19].

Devant le Tribunal de l’Union européenne, le nombre des affaires nouvelles a augmenté de manière encore plus spectaculaire, passant de 568 en 2009, à 636 en 2010 et 722 en 2011. Les chiffres les plus récents montrent toutefois que cette hausse tendancielle de plus de 10 %  par an devrait connaître un coup d’arrêt en 2012, sans qu’il n’y ait toutefois de garantie sur la pérennité de cette accalmie[20]. La situation du Tribunal apparaît de fait structurellement plus complexe que celle de la Cour de justice. D’abord parce que, malgré de réels gains de productivité et la hausse du nombre des affaires clôturées, le nombre des affaires pendantes était, en 2010 et 2011, supérieur ou égal à 1 300[21], soit quasiment le double de la capacité de jugement du Tribunal sur une année. Ensuite, la durée des procédures apparaît dans certaines matières préoccupante : en 2011, plus de 50 mois étaient en moyenne nécessaires pour qu’une décision intervienne en matière de concurrence, plus de 45 mois dans le contentieux de la fonction publique et plus de 32 mois, dans celui des aides d’Etat. Enfin, et ceci constitue une explication de la durée des procédures, le Tribunal de l’Union européenne traite de cas qui sont lourds en droit, comme en termes d’analyse des faits et qui demandent des investigations poussées et un investissement important[22].

Le Tribunal de la fonction publique, pour sa part, est dans une situation somme toute confortable[23] au regard de celles que je viens d’évoquer.

L’observateur ne peut qu’être marqué, lorsqu’il analyse ces statistiques, par la situation contrastée que connaissent les juridictions de l’Union européenne. Le Tribunal de l’Union européenne connaît en ce moment la situation la plus ardue[24], et ce malgré une progression du nombre des affaires clôturées en nette augmentation en 2011, tendance qui devrait se confirmer, semble-t-il, en 2012[25]. Cela tient en grande partie, je l’ai dit, à la spécificité des contentieux que traite le Tribunal. La question de savoir comment mieux reconnaître et prendre en compte ces singularités, à la fois dans le processus de recrutement des juges et des référendaires, mais également dans les méthodes de travail, mérite d’être posée.

Alors qu’elles sont sous tension, les juridictions de l’Union ne disposent pas moins de divers leviers d’action pour faire face aux défis auxquels elles sont exposées.

 

II. Les leviers de l’action

Une dichotomie, une summa divisio, existe entre les réformes structurelles (A) et les adaptations du travail juridictionnel (B) qui sont envisageables.

A. Les réformes structurelles peuvent apporter des réponses aux défis posés aux juridictions de l’Union.

Ces réformes structurelles sont de deux ordres : elles peuvent concerner  l’organisation des juridictions (1) ou la répartition des contentieux (2).

1. L’organisation des juridictions renvoie aux réformes organiques qui peuvent être entreprises pour remodeler l’architecture juridictionnelle. Tout système juridictionnel, surtout lorsqu’il connaît des crises de croissance, se trouve exposé à la nécessité de telles réformes[26] qui, si elles peuvent être bénéfiques, comportent aussi des risques de déstabilisation. Au cours des vingt dernières années, l’architecture juridictionnelle de l’Union a ainsi été substantiellement modifiée en deux temps : avec la création en 1989 du Tribunal de première instance[27], devenu Tribunal de l’Union européenne, tout d’abord, puis la création du Tribunal de la fonction publique en 2005[28], le Conseil utilisant la compétence qui lui avait été attribuée par le Traité de Nice, pour créer des « chambres juridictionnelles adjointes au Tribunal de première instance » – cette terminologie ayant évolué pour laisser place à celle de « tribunaux spécialisés » depuis le Traité de Lisbonne[29]. La Cour de justice et le Tribunal ont également changé de dimension, avec notamment l’apport de douze nouveaux juges dans chacune des deux juridictions et d’autant de nouveaux cabinets, depuis 2004.

L’organisation actuelle correspond à la vision exprimée par le Traité de Nice qui, schématiquement, est celle d’un système juridictionnel associant la Cour de Justice, qui traiterait principalement des questions d’ordre constitutionnel, un Tribunal compétent pour connaître du flux des requêtes individuelles et des juridictions spécialisées permettant, dans certains secteurs d’activité, d’importants gains de productivité. Je n’irai pas jusqu’à parler à ce sujet, comme le fait le juge Dehousse, de la « sagesse » du Traité de Nice[30], mais celui-ci a proposé une vision cohérente et, il est vrai, potentiellement séduisante du système juridictionnel de l’Union.

Ces réformes de l’architecture juridictionnelle pourraient être poursuivies ; cela est, on le sait, régulièrement évoqué. La création de nouvelles juridictions spécialisées serait ainsi possible, par exemple en transformant les chambres des recours de l’Office de l’harmonisation dans le marché intérieur d’Alicante en un véritable premier degré de juridiction[31] ou en créant une nouvelle juridiction spécialisée en matière de propriété intellectuelle[32]. Une solution moins radicale consisterait en la création de chambres spécialisées, au sein du Tribunal de l’Union. Enfin, une augmentation des moyens accordés aux juridictions existantes, soit par l’augmentation du nombre des juges surtout pour le Tribunal de l’Union (ce que le TFUE, en l’état de sa rédaction, permet pour cette juridiction), soit par l’augmentation du nombre des référendaires, peut également apparaître comme une solution et elle a d’ailleurs été proposée. Ces différents scénarios ont chacun leurs mérites et leurs partisans[33]. Ils se heurtent aussi à certains inconvénients : la nécessité de repenser la répartition des tâches et des moyens au sein de la juridiction ou des compétences entre les juridictions, les contraintes budgétaires, l’instabilité que ces réformes pourraient engendrer...

La volatilité des ressources humaines de la Cour de justice, si je puis m’exprimer ainsi, est également parfois déplorée et elle est à mes yeux regrettable, le renouvellement trop fréquent des juges comme des référendaires pouvant conduire à une moindre productivité[34] et, plus particulièrement, à la difficile gestion des périodes de transition entre deux mandats de juge. En outre, la trop grande brièveté des mandats des juges peut aussi affecter leur indépendance.

Sans doute des règles pourraient-elles être adoptées pour éviter des renouvellements trop rapides des titulaires des mandats et fonctions, notamment, en cas d’augmentation du nombre des juges pour éviter une rotation systématique des mandats selon la nationalité. Mais il faudrait se garder d’introduire dans les multiples dispositifs imaginables des rigidités trop grandes[35]. L’allongement de la durée du mandat des juges, assortie de son non renouvellement, mériterait d’être examiné dans ce cadre.

2. Outre l’architecture juridictionnelle, les réformes structurelles pourraient concerner aussi la dévolution des contentieux entre les juridictions de l’Union, qui n’apparaît pas nécessairement cohérente ou optimale au regard des critères rationnels. Je ne reviens pas, à ce sujet, sur la possibilité, ouverte par l’article 225, paragraphe 3, du Traité instituant la Communauté européenne, dans sa rédaction issue du Traité de Nice, de transférer au Tribunal de première instance la compétence préjudicielle dans des « matières spécifiques ». Dans les circonstances présentes, la mise en œuvre de cette idée serait pour le moins prématurée.

La structure du contentieux est également déterminée par une question dont il n’est pas besoin de souligner, que ce soit en droit national ou en droit de l’Union, le caractère éminemment sensible, qui est celle de l’accès à la justice et des critères de recevabilité des affaires soumises au juge. Les débats sur ces sujets ne sont pas nouveaux ; on sait, par exemple, que les conditions selon lesquelles une question préjudicielle peut être posée ont été fort discutées[36]. Dès lors, toutefois, que des interrogations se posent sur l’accès au prétoire et la recevabilité des demandes adressées aux juridictions, il convient de manifester une particulière prudence, afin de ne pas restreindre indûment l’importance de la garantie juridictionnelle ni, au demeurant, donner l’impression de le faire.

Les réformes structurelles qui pourraient être envisagées constituent donc, on le voit, des réponses lourdes, en termes de moyens engagés comme de conséquences à long terme sur l’architecture juridictionnelle de l’Union et la structure de ces contentieux. De telles réformes apparaissent, à un moment ou à un autre, nécessaires dans tout système juridictionnel. L’expérience montre toutefois qu’elles ne constituent pas la panacée : l’augmentation des moyens, en particulier, n’est pas toujours une solution à des délais de jugement trop longs. Ces réformes passent aussi, sinon  par une révision des traités, du moins par une modification du statut de la Cour de justice : elles impliquent donc de réunir une majorité qualifiée au sein du Conseil et l’accord du Parlement, qui ne peuvent être aisément acquis, comme on l’a vu ces dernières années[37].

Il est donc, en tout état de cause, prudent de ne pas s’en remettre exclusivement à elles. L’adaptation du travail juridictionnel apparaît, dans ces conditions, comme une piste de travail pertinente qui mérite d’être explorée en priorité, surtout dans un contexte budgétaire tendu.

B. Les réformes structurelles ne peuvent dispenser de poursuivre l’adaptation du travail juridictionnel aux nouveaux enjeux auxquels sont confrontées les juridictions.

1. L’adaptation du travail juridictionnel, qu’il s’agisse des juridictions nationales ou des juridictions européennes, me semble guidée par une ligne directrice, qui est d’ajuster l’effort consenti par la juridiction aux spécificités de  chaque affaire qui lui est présentée tout en préservant la qualité de la justice rendue.

J’en prendrai trois exemples en droit de l’Union, qui font écho à des évolutions récentes du droit administratif français. Le premier est la mise en œuvre de procédures de filtrage des recours ou, à tout le moins, le développement du recours aux ordonnances qui s’étend en fait[38] comme en droit, avec la dernière modification du règlement de procédure de la Cour[39]. Le deuxième est relatif à la possibilité de recourir à des formations de jugement de moindre importance, lorsque les affaires ne posent pas de questions difficiles, sensibles ou d’une particulière importance. Le troisième tient à la modulation du rôle de l’avocat général en fonction de la difficulté de l’affaire, celui-ci ayant la possibilité de ne plus présenter de conclusions, lorsque ces dernières ne sont pas nécessaires pour éclairer le choix de la formation de jugement.

Cette différenciation du travail juridictionnel est une évolution majeure qui peut se constater dans de nombreux systèmes juridiques et qui permet de réels « gains de productivité », cette expression ne devant, selon moi, pas être entendue négativement : il semble en effet normal que la justice ait la capacité de résoudre simplement des affaires simples, afin de consacrer l’essentiel des moyens dont elle dispose aux affaires présentant des difficultés ou un intérêt particuliers. Ces potentialités doivent être pleinement exploitées, sans pour autant que, à front renversé, elles ne conduisent à une dégradation de la situation des justiciables ou de la cohérence du droit de l’Union.

2. L’adaptation de l’effort consenti par la juridiction aux spécificités de l’affaire qui lui est soumise comporte une seconde dimension, qui est celle de la simplification du travail juridictionnel, comme y contribue la dernière réforme du règlement de procédure de la Cour de justice. Vont en ce sens, par exemple, la suppression, dans des cas bien délimités, de l’audience de plaidoirie, l’absence de présentation d’un rapport écrit et circonstancié à l’audience, la possibilité de limiter les mémoires produits par les parties ou de les obliger à récapituler et concentrer leurs écritures, les simplifications et les allégements qui peuvent être envisagés en termes de rédaction, ou encore, le recours accru aux technologies de l’information et de la communication.

Ces différentes pistes de réflexion, dont plusieurs ont déjà été explorées, paraissent compatibles avec les spécificités des juridictions de l’Union et pourraient répondre à leurs besoins, comme elles seraient susceptibles d’apporter un certain soulagement à bien des juridictions nationales suprêmes.

 

Je me garderai d’aller plus avant sur ces sujets, ne voulant pas préempter les débats de ce jour. Je n’ai pas non plus la prétention d’indiquer aux juridictions de l’Union une marche à suivre ou des réformes à entreprendre, ce que n’autorise pas ma connaissance trop limitée de l’organisation et du fonctionnement de ces juridictions. Il me semble, toutefois, au regard de mon expérience de juge comme de gestionnaire d’un ordre de juridiction, que des leviers communs à toute  action réformatrice dans l’administration de juridictions peuvent être identifiés par-delà les différences substantielles de systèmes juridiques. Il me semble également que les réformes structurelles et l’augmentation des moyens qui, dans certaines situations, sont incontournables ne sont pas l’unique ressource. Il est possible de penser et de préparer l’avenir, en adaptant le travail juridictionnel aux défis et aux enjeux actuels.

Je suivrai donc avec le plus grand intérêt les débats qui vont se dérouler aujourd’hui, car je crois que les juges nationaux ont beaucoup à apprendre des défis qui se posent et des expériences qui sont menées dans les juridictions de l’Union. Je me réjouis vivement que, dans la conjoncture actuelle, ce colloque soit organisé et il faut en remercier le professeur Picod, qui en assume la direction, ainsi que toutes les personnes éminentes et expérimentées qui ont accepté de partager avec nous leur expérience et leurs réflexions. Je ne doute pas, par conséquent, que les débats de ce jour ne soient très utiles et fructueux.

[1]Texte écrit en collaboration avec M. Olivier Fuchs, conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’Etat.

[2]P. Mertens, « Préface », in B. Frydman, E. Jeuland, Le nouveau management de la justice et l’indépendance des juges, Paris, Dalloz, 2011, p. 1.

[3]Le Traité sur l’Union européenne fait référence à la Cour de justice de l’Union européenne (article 19), qui englobe la Cour de justice, le Tribunal de l’Union européenne ainsi que les tribunaux spécialisés, c’est-à-dire, à l’heure actuelle, le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne.

[4]Cour de justice de l’Union européenne, Rapport annuel 2011, ci-après Rapport annuel 2011, disponible sur http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7000/. Les données statistiques de cette intervention en sont issues.

[5]Rapport annuel 2011, p. 5.

[6]Ibid., p. 5.

[7]Ce qu’illustre par exemple le rapport de la Chambre des Lords (House of Lords, The Workload of the Court of Justice of the European Union, European Union Committee, HL Paper 128, 2011).

[8]J. Rivero, « Le Huron au Palais-Royal », Dalloz, 1962, chron. 39, p. 7.

[9]Voir notamment, en ce qui concerne les juridictions de l’Union, Cour de Justice, gd chb, 16 juillet 2009, Der Grüne Punkt, aff. C-385/07 P.

[10]Voir par exemple B. Frydman, E. Jeuland, Le nouveau management de la justice et l’indépendance des juges, Paris, Dalloz, 2011 ; M. Fabri, J.-P. Jean, P. Langbroek, M. Pauliat, L’administration de la justice en Europe et l’évaluation de sa qualité, Paris, Montchrestien, 2005 .

[11]C. Vigour, « Justice : l’introduction d’une rationalité managériale comme euphémisation des enjeux politiques », Droit et Société, 2006, n° 63-64, p. 426-427.

[12]J. Caillosse, « Les figures croisées du juriste et du manager dans la politique française de réforme de l’Etat », Revue française d’administration publique, 2003, n° 1, p. 133.

[13]La part des renvois préjudiciels effectués par les douze pays entrés depuis l’année 2004 était, en 2007, de 7,1 % du total du nombre de ces renvois, pour atteindre, en 2009, 15,9 % et, en 2011, 19,1 %.

[14]Ce qui a conduit la professeur Chalmers à qualifier la période suivant immédiatement l’année 2004 de « lune de miel », les juridictions ayant bénéficié de ressources additionnelles sans pour autant connaître d’augmentation nette de leur charge de travail du fait de l’élargissement (House of Lords, op. cit., Written evidence, p. 16).

[15]Pour information, la terminologie employée dans le rapport de la Cour de justice fait mention des « affaires introduites », des « affaires clôturées », des « affaires pendantes » et de la « durée des procédures ».

[16]Au 30 septembre 2012, 448 affaires avaient déjà été introduites.

[17]Il y avait, en 2007, 742 affaires pendantes devant la Cour, 849 en 2011 et 893 au 30 septembre 2012.

[18]Alors qu’en 2007 la durée de telles procédures était encore proche de 20 mois (19,3), elle n’était plus que de 16,4 mois en 2011 ce qui représente une très légère augmentation par rapport à 2010 (16,1).

[19]423 renvois préjudiciels avaient été introduits en 2011, contre 265 en 2007.

[20]Au 30 septembre 2012, 449 affaires avaient été introduites devant le Tribunal.

[21]Toutefois, au 30 septembre 2012, le nombre d’affaires pendantes n’était plus que de 1253.

[22]Le rapport de la Chambre des Lords, reprenant les termes du Conseil des barreaux européens, souligne ainsi que « there doesn’t seem to be sufficient awareness of how fact-intensive or labour-intensive cases before the General Court can be, because the general Court is a court of fact and law » (House of Lords, op. cit., §45).

[23]Le nombre d’affaires introduites n’a pas connu d’augmentation entre 2007 et 2011 (respectivement 157 et 159 affaires introduites), les années 2008 et 2009 s’étant en outre traduites par une diminution significative du nombre d’affaires introduites (respectivement 111 et 113 affaires).  Depuis 2008, le nombre d’affaires clôturées est en outre supérieur au nombre d’affaires introduites, ce qui se traduit par une baisse tendancielle du nombre d’affaires pendantes (235 en 2007 pour 178 en 2011).

[24]Ce constat est largement partagée ; voir par exemple House of Lords, op. cit., § 53.

[25]714 affaires ont été clôturées en 2011 contre 524 en 2010. Au 30 septembre 2012, 504 affaires étaient déjà clôturées devant le Tribunal.

[26]Ainsi, en France, les cours administratives d’appel, créées par la loi du 31 décembre 1987, ont constitué une « innovation absolue » (R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 13e éd., p. 90).

[27]Décision du Conseil du 24 octobre 1988.

[28]Décision du Conseil du 2 novembre 2004.

[29]Article 20 § 1 TUE et article 257 TFUE.

[30]F. Dehousse (en collaboration avec M. Rouland), The reform of the EU courts. The need of a management approach, Egmont Paper 53, décembre 2011, p. 30.

[31]F. Dehousse, op. cit., p. 21.

[32]On sait, en revanche, que la Cour de justice s’est prononcée contre la création d’une juridiction du brevet européen, résultant d’un accord international entre les Etats membres, l’Union européenne et les Etats tiers membres de la Convention sur le brevet européen, qui se serait située en dehors du cadre juridique de l’Union européenne, en ce que cet accord international serait incompatible avec le droit de l’Union (avis 1/09 du 8 mars 2011).

[33]Voir notamment J.-V. Louis, « La « réforme » du Statut de la Cour », Cahiers de droit européen, 2011, n° 1, p. 9. ; F. Dehousse, op. cit.

[34]Le juge Dehousse en donne de nombreux exemples dans son article précité.

[35]Les solutions suivantes ont par exemple pu être proposées : tout candidat au poste de juge devrait être présenté par les Etats membres dans la perspective qu’il remplisse deux mandats ; la possibilité d’un mouvement d’un juge du Tribunal de l’Union européenne vers la Cour de justice, comme celle d’un référendaire, pourrait être subordonnée à l’exercice des fonctions antérieures pendant une période de temps donnée ; certains référendaires pourraient être recrutés par la juridiction, sans être liés à un juge en particulier, pour un mandat renouvelable de six ans ; un statut spécifique pourrait être créé afin de constituer, au sein de la Cour de justice, un vivier de jeunes juristes ayant une expérience limitée mais qui seraient formés par la juridiction ; il conviendrait peut-être aussi de supprimer les différences salariales qui existent entre les référendaires selon la juridiction dans laquelle ils évoluent (F. Dehousse, op. cit., sp. p. 16-20).

[36] K. Lenaerts, “The unity of European law and the overload of the ECJ – The system of preliminary rulings revisited”, in The future of the European judicial system in a comparative perspective, European constitutional law network series, n°  6, 2006, p. 211.

[37]En application de l’article 281 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « Le statut de la Cour de justice de l'Union européenne est fixé par un protocole séparé. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent modifier les dispositions du statut, à l'exception de son titre I et de son article 64. Le Parlement européen et le Conseil statuent soit sur demande de la Cour de justice et après consultation de la Commission, soit sur proposition de la Commission et après consultation de la Cour de justice ». Le titre I mentionné dans cet article est relatif au statut des juges et des avocats généraux, son article 64 concerne le régime linguistique.

[38]Devant la Cour de justice, 59 affaires ont été clôturées par ordonnance juridictionnelle, c’est-à-dire mettant fin à l’instance, en 2007 et 100 affaires en 2011. 150 ordonnances avaient été rendues en 2007 devant le Tribunal et 321 en 2011.

[39]Si la requête est manifestement irrecevable ou mal fondée - même en ce qui concerne un pourvoi, possibilité ouverte en ce cas par le nouveau règlement de procédure de la Cour (articles 181 et 182) - mais également lorsque la réponse à une question préjudicielle s’impose d’emblée (que la Cour ait déjà statué sur une question identique, que cette réponse puisse être clairement déduite de la jurisprudence ou que cette réponse ne laisse place à aucun doute raisonnable - article 104 § 3 de l’actuel règlement de procédure).