Discours

Vœux du vice-président aux membres et agents du Conseil d’État

Par Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d'État

Intervention du 18 janvier 2016 à la Conciergerie de Paris.

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Vœux du vice-président aux membres et agents du Conseil d’État

Conciergerie de Paris, lundi 18 janvier 2016

Intervention de Jean-Marc Sauvé[1], vice-président du Conseil d’État

 

Mesdames et Messieurs,

Mes chers collègues,

L’année écoulée n’a pas épargné à notre pays les épreuves, les souffrances et les deuils. A plusieurs reprises et, spécialement en janvier et novembre, le terrorisme l’a durement frappé. Face à ces attaques, la communauté nationale a fait bloc et, dans l’unité, le sursaut a succédé à l’effroi. Les institutions et, à sa mesure, le Conseil d’État ont incarné, défendu et continuent à défendre avec gravité et détermination les principes de la République et l’État de droit. En temps de crise, et nous y sommes, la garde du pacte républicain est plus nécessaire, essentielle et exigeante que jamais. C’est sur nous qu’en dernier ressort repose la conciliation d’objectifs et de principes en apparence contradictoires, mais tous légitimes et infrangibles, car ancrés dans notre Constitution: d’un côté, la prévention des infractions et la sauvegarde de l’ordre public ; de l’autre, la protection des libertés et des autres droits fondamentaux. Cette mission que nous exerçons au service du peuple français et dans le respect de notre loi fondamentale n’est ni un privilège ou une faveur soudaine dont nous gratifieraient les pouvoirs publics et dont nous frustrerions d’autres institutions, ni un fardeau et un risque qui devraient nous être épargnés, ni le résultat d’une rupture de notre État de droit, qui ne pourrait être que fantasmée. C’est à la vérité un défi que nous devons collectivement relever. Plus qu’un devoir, c’est une ardente obligation, qui nous incombe depuis les origines de la République et dont nous n’avons ni à nous rengorger, ni à nous plaindre, et moins encore à prendre à témoin le corps social. Nous sommes éminemment conscients de la charge particulière qu’à ce titre nous devons assumer, dans l’instant pour contrôler l’état d’urgence, comme dans la durée pour tirer toutes les conséquences pertinentes des nouvelles menaces pesant sur notre société. Ensemble, nous ferons face à ce devoir.

Ce début d’année nous invite aussi, plus que d’autres, au recueillement. Notre communauté de travail a en effet été cruellement affectée l’an passé par la disparition de deux agents, Mmes Antoinette Velez et Marie-Bernadette Galuba, et de deux collègues, François Loloum et Pierre-Alain Jeanneney. Je veux, en ce début de réunion marquée du sceau de la convivialité, faire mémoire de ces personnes et du rôle éminent que chacune d’entre elles a joué parmi nous. Elles nous manquent ; nous ne les oublions pas, comme nous pensons aussi en cet instant à leur famille et à leurs proches.

C’est sous ces auspices particulièrement graves, que j’offre mes vœux les meilleurs de nouvelle année à chacune et chacun d’entre vous qui constituez notre communauté de travail et qui, dans l’exercice de vos responsabilités, faites vivre chaque jour notre institution. Ces vœux, je les présente non seulement aux agents et aux membres du Conseil d’État en service au Palais-Royal, mais aussi, pour la première fois, à tous les collègues qui servent l’intérêt général hors de nos murs et y font rayonner non seulement leurs riches talents personnels, mais aussi nos compétences, notre culture et nos valeurs. Je leur souhaite tout spécialement la bienvenue. Et puisque j’évoque ces collègues en poste à l’extérieur du Conseil, permettez-moi de mentionner en tout premier lieu notre hôte, Philippe Bélaval, président du Centre des monuments nationaux, et de lui adresser de chaleureux remerciements pour son accueil aujourd’hui au cœur de la Cité, dans le palais de Philippe Auguste et de Saint Louis.

En janvier 2015, tout en soulignant nos bons résultats, je vous proposais de ne pas nous arrêter en chemin et de poursuivre notre progression. Eh bien, nous avons été, au cours de l’année écoulée, à la hauteur de cette attente (I) mais, face aux défis que nous avons encore à relever, il nous faut préparer les grands chantiers de demain (II).

I. L’an passé, pourtant confrontés à la hausse de notre activité, nous avons pleinement assumé nos missions de conseiller et de juge.

A. Les formations consultatives du Conseil d’Étatont continué de veiller à la régularité et la sécurité juridiques des textes qui leur ont été soumis.

1. Elles ont examiné 1 145 textes, dont 118 projets de loi, 4 propositions de loi, 68 ordonnances et 899 décrets – en sus des 32 demandes d’avis reçues du Gouvernement. Ces données confirment la tendance à la hausse des dernières années : pour les seuls projets de loi, elle atteint +77%. Malgré cette lourde charge de travail, les sections ont maintenu un haut niveau de qualité et elles ont tenu les délais qui leur étaient impartis: les projets et propositions de loi ont été examinés en moins de deux mois et souvent en moins d’un mois, tout comme la grande majorité des décrets. Je tiens à saluer l’engagement sans faille des présidents des sections, ainsi que l’ensemble de leurs membres et agents.

2. Des chantiers législatifs décisifs pour notre pays ont été engagés : qu’il s’agisse, par exemple, des textes sur la sécurité intérieure et le renseignement, du statut des magistrats, de la construction de la « justice du XXIème siècle », de l’état d’urgence et de la révision constitutionnelle sur la protection de la Nation, à la section de l’intérieur ; des projets de loi de finances, de la réforme du financement des collectivités territoriales et de la lutte contre la fraude fiscale à la section des finances ; de la loi sur le dialogue social et l’emploi, de la loi de financement de la sécurité sociale et de la protection universelle maladie à la section sociale ; de la loi numérique ou des codes de l’urbanisme et de l’énergie à la section des travaux publics ; du code des relations entre le public et l’administration, de la liberté d’association des militaires ou de la réforme – encore inachevée - de la commande publique à la section de l’administration. Cet échantillon montre bien l’étendue et le poids des sujets traités. Par ailleurs, aucun de ces nombreux textes ne s’est -à ce stade- heurté à des critiques significatives émanant de juridictions nationales ou européennes.

B. Au contentieux, dans un contexte de maîtrise des flux et des stocks, la jurisprudence a une nouvelle fois montré sa capacité d’adaptation.

1. La section du contentieux est parvenue à juger bien plus d’affaires qu’elle n’en a enregistré : 9 700 contre 8 700. Grâce aux efforts de ses membres et agents, elle garantit plus que jamais, sous la houlette du président Stirn, l’effectivité du droit au recours. Son délai prévisible de jugement est revenu de 8 mois à 6 mois et 22 jours ; le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires a encore reculé l’an passé de trois semaines, pour s’établir à 14 mois. Parallèlement, une gestion active des stocks a permis de réduire de moitié le nombre des affaires les plus anciennes – c’est-à-dire de celles de plus de deux ans : elles ne représentent plus que 2, 2 % de notre stock, celui-ci étant revenu à moins de 5 400 affaires. Voilà encore des records battus haut la main mais sans dopage, puisqu’il ne s’agit pas de records sportifs. Dans ces résultats se reflètent ceux des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Le nombre des affaires jugées a continué d’y progresser. Même si l’équilibre n’a pas tout à fait été atteint dans les tribunaux administratifs, la part des affaires les plus anciennes est pour la première fois passée sous la barre des 10% du stock en première instance et elle a presque disparu en appel, avec des délais de jugement stabilisés à ces deux niveaux.

2. Dans ce contexte sain et serein, la juridiction administrative a pleinement assumé sa fonction de gardienne et d’interprète de la légalité. Des jalons attendus et cruciaux ont été posés dans des matières nouvelles ou récemment renouvelées, comme les plans de sauvegarde de l’emploi, l’urbanisme ou encore les assignations à résidence prises dans le cadre de l’état d’urgence. Dans cette dernière matière, le juge administratif exerce désormais un triple contrôle de proportionnalité : c’est ce qu’a jugé un arrêt de Section du 11 décembre et c’est précisément ce que nous a demandé de faire, 11 jours plus tard, le Conseil constitutionnel par sa décision du 22 décembre. D’autres questions, lourdes d’impacts sociaux et économiques, ont aussi été tranchées, comme, par exemple, en matière de réparation des dommages subis par les travailleurs exposés aux poussières d’amiante. Nous avons enfin dû faire face l’an passé au contentieux résultant des élections municipales de 2014.

C. Conseiller des pouvoirs publics et juge de l’administration, le Conseil d’État est aussi une institution qui fait entendre sa voix dans le débat public.

1. Au fil des textes, au gré des affaires, des tendances de fond dans la conduite de l’action publique se dégagent et nous en sommes les premiers observateurs et commentateurs. Il est précieux de partager notre expertise, d’échanger avec l’ensemble des parties prenantes et d’engager avec elles des réflexions, transversales ou thématiques, sur les transformations au long cours. C’est dans cet esprit que la section du rapport et des études ainsi que le centre de recherches et de diffusion juridiques ont poursuivi leurs travaux et leur coopération internationale en 2015.

2. Je veux, en particulier, souligner l’étude annuelle consacrée à L’action économique des personnes publiques qui, avec ses fiches pratiques qui seront tenues à jour, a contribué à renouveler ce genre. Il faut aussi signaler le succès des cycles de conférences organisés par le Conseil d’État. Alors que le cycle Où va l’État ? s’est achevé, deux autres ont été relancés : d’une part, les Entretiens en droit public économique avec le soutien de la section des finances et de la section des travaux publics et, d’autre part, les Entretiens en droit social en coopération avec la section sociale. Enfin, deux nouveaux cycles de conférences ont été inaugurés : celui consacré au Droit comparé et à la territorialité du droit et les Entretiens sur l’Europe, avec dans chaque cas des participations prestigieuses, de France, des institutions européennes et de l’étranger. D’autres manifestations d’envergure ont été organisées, en partenariat avec la Cour de cassation, les Barreaux et plusieurs sociétés savantes.

Qu’elle rende des avis et des arrêts, qu’elle réalise des études, qu’elle organise des colloques ou conférences ou qu’elle gère la juridiction administrative, notre institution sait qu’elle peut compter sur le professionnalisme et l’engagement de tous ses services. Sous l’autorité de la secrétaire générale et avec le concours des secrétaires généraux adjoints et de la secrétaire générale des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, le cabinet et les six directions fonctionnelles du Conseil d’État –la direction des ressources humaines, la direction de la prospective et des finances, la direction des systèmes d’information, la direction de l’équipement, la direction de la bibliothèque et des archives et la direction de l’information et de la communication– ainsi que le Centre de formation de la juridiction administrative œuvrent chaque jour à cette réussite collective et je tiens à leur rendre un hommage mérité et appuyé.

II. Notre communauté de travail s’est hissée l’an passé à la hauteur de ses missions et des rudes exigences du moment ; elle s’y maintiendra cette année, en s’engageant résolument dans plusieurs chantiers de modernisation.

A. Il s’agit, tout d’abord, de poursuivre ou d’achever des chantiers déjà engagés.

1. En premier lieu, nous devons tirer les conséquences de la dématérialisation de nos procédures sur l’organisation et le fonctionnement de notre institution. A tous les niveaux de la juridiction administrative, les avocats et les administrations se sont approprié l’application Télérecours, mais nous avons encore beaucoup à faire à l’intérieur des juridictions, comme au Conseil d’État, pour en tirer tous les fruits et pleinement bénéficier des apports de la dématérialisation. Nos méthodes et outils de travail peuvent et doivent par conséquent évoluer, afin de limiter aux seuls cas où elles s’imposent les opérations de « rematérialisation », c'est-à-dire d’impression. Nous pouvons à cet égard nous appuyer sur l’expérience des formations consultatives. Le même mouvement est engagé dans les juridictions du fond, où des méthodes de travail plus rationnelles se mettent en place ou se généralisent sur la base des recommandations du groupe de travail présidé par Gilles Bachelier. L’appropriation de Télérecours par toutes les catégories d’utilisateurs nous permettra d’en élargir le nombre et de rendre cette application obligatoire pour l’ensemble des parties éligibles au début de l’année prochaine. Après un audit technique mené en 2015, nous avons entrepris de mettre à niveau nos logiciels et nos matériels pour qu’ils permettent cette généralisation.

2. En second lieu, nous poursuivrons, sur des bases revues par la section du contentieux, l’expérimentation de nouvelles rédactions de nos décisions de justice. Nous avons déjà rendu plus lisibles leurs visas et commencé à enrichir leurs motivations. Nous devons concentrer nos efforts sur la rédaction des motifs, afin de les améliorer et de les densifier en fait comme en droit. Sans renoncer à la rigueur de l’analyse juridique, il est possible d’atteindre un style plus simple et plus transparent. Le but de cette démarche amorcée par la remise en 2012 du rapport du groupe de travail présidé par Philippe Martin est de mieux nous faire comprendre par les parties et le public, sinon par la communauté juridique ; c’est aussi de contribuer au meilleur rayonnement de notre droit, qui souffre de modes de rédaction jugés trop laconiques. Expérimenter de nouvelles manières d’écrire, ce n’est pas se convertir au bavardage ou la logorrhée qui restent pour nous des repoussoirs ; ce n’est pas non plus accepter par anticipation les yeux fermés des tentatives approximatives ou inabouties ; c’est élaborer des modèles, les tester, les évaluer et les améliorer à une échelle significative – ce que nous devons continuer à faire au Conseil d’État dans un périmètre adapté. Des expérimentations ont par ailleurs débuté dans plusieurs chambres de cours et de tribunaux à la fin de 2014. Il est du devoir du Conseil d’État, juridiction suprême de l’ordre administratif, de les accompagner et de les guider dans leurs travaux, compte tenu de la place hiérarchique et symbolique éminente qui est la sienne dans cet ordre.

B. Il nous faut aussi en 2016 engager et concrétiser de nouveaux chantiers à la lumière des conclusions des groupes de travail mis en place l’an passé et des conclusions du séminaire du Bureau qui s’est tenu au début du mois de novembre.

1. En premier lieu, les conditions d’exercice de notre fonction consultative se sont transformées et nous devons nous y adapter. Nous sommes le conseiller du Gouvernement, mais aussi, depuis 2009, du Parlement et nos avis sur les projets de loi sont, depuis mars 2015, rendus publics par le Gouvernement. Cette publicité, voulue par le Président de la République, ne saurait altérer le lien de confiance que nous entretenons avec le Gouvernement ; elle doit être un moyen de garantir la sécurité de ses projets, de mieux servir l’intérêt général et de contribuer à un débat démocratique plus éclairé et transparent. Si le champ de cette publicité peut évoluer, la décision prise doit dès maintenant nous conduit à passer en revue l’ensemble de nos pratiques. C’est ce à quoi nous invitent précisément les conclusions du groupe de travail présidé par Michel Pinault. Nous devons ainsi veiller à exercer notre mission consultative dans un esprit de partenariat avec les ministères, en les aidant à répondre au fond aux problèmes auxquels ils sont confrontés et en s’attachant à évaluer régulièrement la qualité de notre dialogue avec eux. Ce dialogue ne doit pas être formel ou abstrait, mais au contraire souple, permanent et concret, tout entier orienté vers la définition et la mise en œuvre de politiques publiques plus robustes et efficaces. Nous devons aussi porter une attention particulière à la simplification du droit qui va constituer cette année le thème de notre étude annuelle et qui fera, chaque année, l’objet d’une rubrique particulière dans notre rapport public.

2. En deuxième lieu, si la situation globale de la section du contentieux est tout à fait saine, ainsi que je l’ai montré, elle n’exclut pas de poursuivre le recentrage du Conseil d’État sur son rôle de juridiction suprême. Tel est le sens des conclusions du rapport du groupe de travail qu’a présidé Bernard Stirn, dont les recommandations sur nos procédures et nos méthodes de travail vont être mises en œuvre. A cet égard, un filtrage plus sélectif des pourvois sera recherché et le champ de l’obligation du ministère d’avocat, étendu. Dans les juridictions du fond, nous aurons à traduire par des mesures concrètes la rénovation de l’office du juge administratif, à partir des recommandations formulées par Odile Piérart et son groupe de travail. Il est clair que si nous n’adoptons pas rapidement des mesures ambitieuses, nous ne pourrons pas faire face dans des délais raisonnables à la demande de justice croissante qui se profile à un horizon de 10 ans, compte tenu de ce que sont devenues les contraintes budgétaires.

3. En troisième lieu, nous aurons à faire vivre la cohésion de notre communauté de travail et à moderniser la gestion de nos ressources humaines. S’agissant des agents, nous mettrons en œuvre l’agenda social présenté en comité technique et, en particulier, nous mènerons à bien la mise en place du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (le RIFSEEP). Ce dispositif améliorera la lisibilité des régimes indemnitaires et favorisera la mobilité des personnes. Nous étendrons aussi la gestion intégrée des agents par un seul et même gestionnaire au sein de la direction des ressources humaines, en lui confiant les volets administratif et financier de leur carrière. En ce qui concerne les membres, nous mettrons en œuvre les recommandations du rapport du groupe piloté par Catherine Bergeal, en introduisant plus de transparence dans notre gestion des ressources humaines, en nous orientant vers des durées limitées d’exercice des fonctions et en nous dotant d’outils adaptés pour aider chaque membre à construire son parcours professionnel en interne, comme à l’extérieur du Conseil d’État. A cet égard, il nous faut renforcer la qualité, la pertinence et le volume des formations dispensées et les mettre en rapport avec la variété des fonctions exercées par les membres et agents, comme avec les évolutions des carrières et les capacités de projection de chacun. Enfin, en matière de déontologie, nous allons sans délai clarifier et actualiser, selon les recommandations du groupe de travail du président Labetoulle, les principes et les bonnes pratiques de notre charte et appliquer les règles nouvelles que le législateur est en train d’adopter.

Cette stratégie globale se mettra en œuvre pas à pas, mais avec résolution, dans un cadre immobilier qui va continuer de se rénover selon les lignes directrices du schéma directeur que nous avons adopté en 2015 : après l’achèvement des travaux dans les secrétariats des sections et en salle des finances, nous débuterons en mai prochain la restauration des façades de l’aile Colette. Nous poursuivrons la sécurisation des accès au Palais-Royal. Surtout, nous engagerons cette année les études préalables à la restructuration de l’aile Est qui conduira, notamment, à améliorer les circulations verticales et aménager de nouvelles salles de travail sous le hall d’honneur.

Mesdames, Messieurs,

Mes chers collègues,

Face aux défis présents, nous devons conjuguer la volonté, l’imagination et le réalisme. Tel est le sens du programme de travail que je viens d’évoquer et que j’entends mener à bien avec vous. Le Conseil d’État et la juridiction administrative pourront ainsi conserver la vitalité et la souplesse, qui ont toujours ajusté leur marche au pas du temps. Nous ne devons pas nous arrêter en chemin et nous devons aussi savoir où aller, dans quelle direction avancer et selon quelles voies progresser, sans nous laisser balloter de l’extérieur. Nous disposons aujourd’hui de « feuilles de route » dans les divers domaines de notre activité et de notre gestion. Elles ont été délibérées collectivement et approuvées par le Bureau. Nous pouvons ainsi avancer avec confiance vers l’avenir et contribuer, à notre mesure, à l’effort national de redressement. Qu’ils en soient ou non conscients, nos concitoyens comptent sur nous, comme nous-mêmes connaissons mieux les grands devoirs que nous avons envers eux, spécialement dans la période actuelle : nous sommes plus que jamais comptables de la part de République qui nous est confiée. Aujourd’hui, nous pouvons regarder loin et viser haut, sans tomber dans l’outrecuidance, car nous savons, mieux encore qu’il y a un an, que, par la variété de nos actions, modestes ou plus visibles, nous servons tous, les uns et les autres, les principes vivants de la République et la préservation du bien commun, dont notre pays a un si urgent besoin.

Je renouvelle à tous mes souhaits de bonne année 2016 que, vous l’avez compris, mais je le redis, nous passerons ensemble, comme les précédentes !

[1] Texte écrit en collaboration avec Stéphane Eustache, magistrat administratif, chargé de mission auprès du vice-président du Conseil d’État.