Saisi par plusieurs associations de défense de l’environnement, le Conseil d’État juge aujourd’hui que l’assouplissement des règles encadrant la création de plans d’eau dans les zones humides est contraire au principe de non-régression en matière de protection de l’environnement, institué par la loi en 2016. En vertu de ce principe, auquel seule une autre loi peut déroger, l’évolution des règles relatives à la protection de l'environnement ne peut conduire à amoindrir cette protection. Depuis 2021, le Gouvernement avait soumis la création de ces plans d’eau à plusieurs conditions destinées à protéger les zones humides, dont le rôle est essentiel pour la biodiversité et l’environnement. En décidant que ces conditions ne s’appliqueraient plus à l’avenir qu’à la création, dans une zone humide, de plans d’eau d’une surface supérieure à un hectare, le ministre a illégalement amoindri la protection environnementale de ces zones.
En juillet 2024, le ministre chargé de l’écologie a pris un arrêté fixant de nouvelles règles pour la création, dans les zones humides, de plans d’eau. Ceux-ci sont utilisés par exemple pour la pêche, l’agriculture ou les activités récréatives1. Plusieurs associations de défense de l’environnement (France Nature Environnement, Eau et Rivières de Bretagne, Sources et Rivières du Limousin, ANPER-TOS, la Ligue pour la protection des oiseaux et l’Association française d’étude et de protection des poissons) ont saisi le Conseil d’État pour demander son annulation.
Le Conseil d’État juge aujourd’hui que les nouvelles règles de création de plans d’eau dans les zones humides ne respectent pas le principe de non-régression environnementale posé par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, en vertu duquel le niveau de la protection de l’environnement ne peut, sauf disposition législative, être amoindri.
De nouvelles règles susceptibles de concerner une grande partie des projets de création de plans d’eau
Le Conseil d’État relève que dans l’état antérieur du droit, fixé par un arrêté de juin 2021, l’implantation d’un plan d’eau en zone humide n’était possible que sous trois conditions cumulatives : 1) que cette création réponde à un intérêt général majeur ou comporte des bénéfices supérieurs à ceux attachés à la préservation du milieu (santé, sécurité, développement durable) ; 2) que l’absence d’alternative meilleure pour l’environnement soit démontrée ; 3) que le projet comporte des mesures efficaces pour réduire et compenser les impacts.
Les nouvelles règles fixées par le ministre en juillet 2024 dispensent du respect de ces conditions les plans d’eau dont la surface implantée en zone humide est inférieure à un hectare. Or, la majorité des plans d’eau en France ont, selon l’inventaire national établi par le ministère de la transition écologique en 2024, une surface inférieure à un hectare. L’assouplissement des règles est donc susceptible de concerner une grande partie des projets de création de plans d’eau implantés en tout ou partie en zone humide, alors que la mise en eau de ces zones, même partielle, est susceptible d’altérer leurs fonctionnalités.
Un rôle essentiel des zones humides pour la biodiversité et l’environnement
Le Conseil d’État observe qu’en l’état des connaissances scientifiques, les zones humides, même de petite taille, jouent un rôle essentiel pour la biodiversité et l’environnement. Elles constituent des refuges de biodiversité, participent à la filtration et à la régulation de l’eau, atténuent les effets des événements climatiques extrêmes (crues, sécheresses) et jouent un rôle important de stockage du carbone, en particulier lorsqu’il s’agit de tourbières.
Or, 41 % des principales zones humides identifiées se sont dégradées entre 2010 et 2020 selon l’évaluation nationale réalisée par le commissariat général au développement durable. Cela a conduit les pouvoirs publics à adopter en 2022 un « plan national Milieux humides 2022-2026 », faisant de la préservation et de la remise en état de ces milieux une priorité nationale, assortie d’objectifs qualitatifs et quantitatifs.
Les autres dispositifs existants ne garantissent pas une protection équivalente aux règles de 2021
Enfin, le Conseil d’État relève que les autres dispositifs juridiques de protection en vigueur – autorisations et déclarations environnementales, schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), protections spécifiques prévues pour les zones humides d’intérêt environnemental particulier et pour les zones stratégiques pour la gestion de l’eau, protection spécifique des sites Natura 2000 et des habitats protégés – ne couvrent pas l’ensemble des zones concernées et ne garantissent pas une protection équivalente aux règles qui avaient été fixées en 2021.
Pour ces raisons, le Conseil d’État constate que l’arrêté du 3 juillet 2024 modifiant l’arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux plans d’eau a pour effet de réduire la protection accordée à l’environnement. Il en prononce en conséquence l’annulation.