L’adaptation des normes nationales aux spécificités des collectivités d’outre-mer soulève des enjeux juridiques majeurs lorsqu’elles demeurent soumises au principe d’identité législative. À travers l’exemple du décret du 12 novembre 2024 relatif à la maison territoriale des personnes handicapées de Saint-Barthélemy, cet article éclaire les marges de manœuvre – et les limites – du pouvoir réglementaire dans l’aménagement du droit commun. Il illustre la distinction essentielle entre adaptation des conditions d’application de la loi et dérogation, au cœur de l’équilibre institutionnel entre législateur et pouvoir réglementaire.
« Pour nous, fidèles à une doctrine républicaine constante, nous pensons que seule l’Assemblée nationale, dépositaire de la volonté de la nation, peut faire la loi et déterminer le champ géographique d’application de la loi, soit qu’elle l’étende, soit qu’elle le restreigne ». Par ces mots, Aimé Césaire rappelait la philosophie juridique sous-tendant l’assimilation législative dans son rapport au nom de la commission des territoires d’outre-mer de l’Assemblée nationale constituante sur les propositions de loi dont l’examen débouchera sur l’adoption de la loi du 19 mars 1946 dite de départementalisation de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française.
Territoire d’un peu plus de 10 500 habitants, désormais régi par l’article 74 de la Constitution, la collectivité de Saint-Barthélemy demeure soumise au principe d’identité législative, notamment dans le secteur du handicap. Les lois et règlements en vigueur en France hexagonale dans ce domaine s’y appliquent donc de plein droit. La règlementation de droit commun peut toutefois, en vertu de l’article L.O. 6213-1 du code général des collectivités territoriales, faire l’objet d’adaptations pour son application dans la collectivité afin de tenir compte de son « organisation particulière ».
Si le code de l’action sociale et des familles prévoit que, dans chaque département, une maison départementale des personnes handicapées (MDPH), assurant un guichet unique pour l’accès aux droits et prestations des personnes en situation de handicap, doit être constituée sous la forme d’un groupement d’intérêt public réunissant le département, l’État ainsi que les caisses locales d’assurance maladie et d’allocations familiales, cette organisation juridique a été considérée trop lourde et inadaptée aux spécificités de Saint-Barthélemy, au vu notamment de sa faible population et du nombre réduit de dossiers à traiter[1]. L’ordonnance n° 2010-331 du 25 mars 2010[2] a ainsi introduit dans le code de l’action sociale et des familles un article L. 581-6 disposant que la MDPH prend le nom, à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, de « maison territoriale des personnes handicapées » (MTPH), ainsi qu’un article L. 581-7 dont le 3° renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de définir, en tant que de besoin, « les conditions particulières d’application » dans ces deux collectivités des dispositions relatives aux MDPH.
La nécessité de sécuriser le fonctionnement de la maison territoriale des personnes handicapées à Saint-Barthélemy
Aucun décret n’était encore intervenu sur le fondement de ces dispositions, si bien que la collectivité de Saint-Barthélemy avait toujours, jusqu’en 2022, du moins en théorie, l’obligation légale de créer une maison territoriale des personnes handicapées sous la forme d’un groupement d’intérêt public. Dans les faits cependant, le traitement des demandes déposées par des personnes en situation de handicap à Saint‑Barthélemy obéissait à un fonctionnement dérogatoire du droit commun : en lieu et place d’un groupement, c’était le service chargé de l’action sociale de la collectivité qui, de longue date, assurait les missions de la MTPH.
Afin de sécuriser ce fonctionnement dérogatoire du droit commun, la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite « 3DS », a introduit dans le code de l’action sociale et des familles un article L. 582-2 qui permet de confier, à Saint-Barthélemy, les missions d’une MDPH à un service de la collectivité territoriale dans des conditions définies par une convention conclue avec l’État.
La collectivité et la préfecture de Saint-Barthélemy ont négocié, sur le fondement de ces dispositions, une convention actant l’exercice des missions de la MTPH par un service de la collectivité. Toutefois, certaines des adaptations nécessaires au bon fonctionnement de la MTPH de Saint-Barthélemy ne pouvaient être opérées par voie de convention et requéraient l’introduction dans le code de dispositions règlementaires spécifiques à la collectivité. Conformément au 3° de l’article L. 581-7 du code de l’action sociale et des familles précité, c’est donc à un décret en Conseil d’État qu’il revenait de déterminer « les conditions particulières d’application » à Saint-Barthélemy des dispositions relatives aux MDPH.
La section sociale du Conseil d’État a été saisie, à ce titre, d’un projet de décret qui comportait notamment des dispositions destinées à adapter à Saint-Barthélemy la composition de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH), chargée de statuer sur les demandes présentées par des personnes en situation de handicap. Il s’agissait de resserrer cette composition afin de tenir compte des contraintes locales particulières pour la constitution de certains collèges de membres, en s’inspirant, à cet égard, de ce qui était déjà prévu par l’article R. 532-4 du code de l’action sociale et des familles pour la composition de la CDAPH de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Quelle marge de manœuvre pour le pouvoir règlementaire dans l’adaptation de la règlementation nationale aux contraintes particulières d’une collectivité dans une matière régie par le principe d’identité législative ?
Le projet de décret posait la question de savoir dans quelle mesure le pouvoir règlementaire pouvait adapter, par la voie d’un décret en Conseil d’État, les dispositions de droit commun applicables aux MDPH aux contraintes particulières du territoire de Saint-Barthélemy. En particulier, le texte prévoyait de déroger à la condition posée par le premier alinéa de l’article L. 241-5 du code de l’action sociale et des familles selon laquelle les CDAPH doivent comporter des représentants des associations de personnes handicapées et de leurs familles pour au moins un tiers de leurs membres. La version initiale du texte soumise à la section sociale entendait ainsi limiter cette proportion à un peu plus d’un cinquième des membres de la CDAPH de Saint-Barthélemy, compte tenu du nombre restreint de représentants associatifs potentiels dans cette collectivité.
Dans le cas des collectivités ultramarines régies par l’article 73 de la Constitution soumises au principe d’identité législative, le Conseil constitutionnel vérifie que les adaptations envisagées par le législateur sont justifiées par l’existence de « caractéristiques et contraintes particulières » au territoire (CC, décision n° 2004-503 DC du 12 août 2004, cons. 18). Suivant la même logique, le Conseil d’État exerce, au contentieux, un entier contrôle sur l’appréciation au terme de laquelle le pouvoir réglementaire estime que des éléments propres aux départements d’outre‑mer justifient qu’il soit procédé à une telle adaptation (CE, 10 novembre 2004, Association Droit de cité, n° 253670, aux Tables).
Cette approche est transposable aux adaptations du droit commun envisagées pour les collectivités d’outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution pour les matières dans lesquelles elles sont soumises au principe d’identité législative, en application des dispositions organiques statutaires qui les régissent.
Une lecture restrictive par le Conseil constitutionnel du pouvoir règlementaire d’adaptation de la loi
Toutefois, il est apparu qu’une interprétation aussi souple de la marge de manœuvre du pouvoir règlementaire pour déterminer les conditions particulières d’application à Saint-Barthélemy des dispositions législatives en matière de politique du handicap n’était pas envisageable à la lumière de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Dans une décision n° 82-152 DC du 14 janvier 1983 sur la loi portant diverses mesures relatives à la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel avait notamment été saisi de la compatibilité avec l’article 73 de la Constitution d’une disposition législative prévoyant qu’« un décret fixe les conditions d’application du présent article et notamment l’adaptation de ces dispositions au cas des tabacs manufacturés vendus dans les départements de Corse et les départements d’outre-mer ». Les sénateurs à l’origine de la saisine y voyaient une violation de la Constitution au motif que la loi renvoyait à un décret le soin de fixer les conditions d’application de dispositions législatives en y incluant « l’adaptation » de ces dispositions législatives.
Le Conseil constitutionnel a écarté ce grief en rappelant que, « s’agissant de simples mesures d’application d’une disposition législative, même si elles doivent comporter une certaine adaptation à la situation des départements d’outre‑mer, c’est à l’autorité réglementaire qu’il appartient normalement de les prendre, sous le contrôle de la juridiction compétente, pour en apprécier la légalité ». Le compte rendu de la séance du Conseil constitutionnel du 14 janvier 1983, désormais public, offre un éclairage intéressant sur ce que le Conseil entendait par « simples mesures d’application d’une disposition législative ».
Il y est notamment souligné que le pouvoir d’adaptation ainsi reconnu par la loi au pouvoir règlementaire pour l’application d’une disposition législative outre-mer ne saurait être regardé comme emportant une quelconque délégation de compétences par le législateur au pouvoir règlementaire. La décision du Conseil constitutionnel s’interprète ainsi comme impliquant que, si le pouvoir réglementaire dispose, pour l’application de la loi, d’une certaine marge d’adaptation à la situation particulière des collectivités soumises au principe de l’identité législative, il ne saurait pour autant déroger à une disposition législative dont il doit faire application.
Les limites de l’adaptation
Outre cette lecture de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il résulte des termes du 3° de l’article L. 581-7 du code de l’action sociale et des familles, le législateur a confié au pouvoir règlementaire le soin de déterminer « les conditions particulières d’application à Saint-Barthélemy et Saint-Martin » de dispositions, législatives ou règlementaires, relatives aux MDPH, dans deux collectivités qui, bien qu’elles relèvent de l’article 74 de la Constitution, sont soumises au principe de l’identité législative en matière de politique du handicap.
Par suite, la section sociale du Conseil d’État a estimé que, si les dispositions du 3° de l’article L. 581-7 du code de l’action sociale et des familles permettent une adaptation, par décret en Conseil d’État, des dispositions législatives et règlementaires relatives aux MDPH pour leur application à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, elles n’autorisent pas, en revanche, le pouvoir règlementaire à déroger aux dispositions législatives dont il doit faire application, et notamment pas à la condition posée par le premier alinéa de l’article L. 241-5 du même code selon laquelle la CDAPH doit comporter des représentants des associations de personnes handicapées et de leurs familles pour au moins un tiers de ses membres.
Sur proposition de la section sociale, le Gouvernement a, en conséquence, dans le décret n° 2024-1020 du 12 novembre 2024 relatif à la maison territoriale des personnes handicapées de Saint-Barthélemy, doublé le nombre de représentants des associations au sein de la CDAPH du territoire en le portant à 6 sur un total de 17 membres. S’il apparaissait qu’en pratique, et alors même que rien n’interdit a priori la désignation de plusieurs représentants issus d’une même association, l’état du tissu associatif dans la collectivité faisait obstacle à la désignation d’un nombre suffisant de ces représentants, il reviendrait alors au législateur d’exclure l’application du premier alinéa de l’article L. 241-5 du code de l’action sociale et des familles à Saint-Barthélemy et de déterminer lui-même la proportion dérogatoire de représentants d’associations que devrait comprendre la CDAPH de ce territoire, à charge pour le pouvoir règlementaire d’appliquer ensuite cette proportion au nombre total de membres de la commission qu’il aura défini pour la collectivité.
Références
[1] En 2022, 116 demandes concernant des personnes handicapées ont été déposées auprès de la collectivité, contre 41 750 demandes reçues en moyenne par les MDPH au niveau national (sur la base du nombre total de demandes adressées aux MDPH mentionné dans la synthèse de juin 2024 par la CNSA des rapports d’activité 2022 des MDPH, divisé par les 103 MDPH sous statut GIP de France).
[2] Portant extension et adaptation aux collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, à la Nouvelle-Calédonie, aux Terres australes et antarctiques françaises ainsi qu’à La Réunion et à la Guadeloupe de dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.