Les risques dus au changement climatique pour la santé et la sécurité des travailleurs ont fait l’objet, au cours des dernières années, d’une attention accrue des acteurs concernés : pouvoirs publics, partenaires sociaux, entreprises. Un projet de décret récemment examiné par la section sociale, qui prévoit un renforcement des mesures de protection, soulève d’intéressantes questions : à partir de quel seuil déclencher ces mesures ? Quel équilibre entre obligations de moyens et de résultats ?
Éclairage de Bastien Brillet, rapporteur à la section sociale du Conseil d’État et Amel Hafid rapporteure à la section sociale du Conseil d’État.
L’intérêt d’une intervention réglementaire
A l’été 2024, sept accidents du travail mortels en lien possible avec la chaleur ont été recensés par le ministère du travail. Pour l’été 2023, ce bilan était de onze personnes. Ces décès ont frappé des travailleurs d’âges variés et affectés pour la plupart à des travaux agricoles ou sur des chantiers de construction ou de travaux publics. Outre cette dimension tragique, les épisodes de chaleur intense, dits « canicules » affectent les conditions de travail de nombreux travailleurs. Ils augmentent la pénibilité et le risque de malaises et de complications de maladies chroniques. Cela concerne en particulier les personnes employées à des travaux physiques à l’extérieur, mais aussi celles qui travaillent dans des locaux confinés et habituellement chauds (certaines industries, boulangeries, restauration, etc.) et ceux que l’âge ou l’état de santé rend plus vulnérables.
Les fortes chaleurs peuvent aussi accroître des risques existants, par exemple de chutes de hauteur ou d’intoxication par des substances chimiques, si la fatigue et l’inconfort qu’elles génèrent conduisent à négliger le port de certains équipements ou le respect de certaines consignes. Ce sujet n’est pas nouveau.
Depuis plusieurs années déjà, le « Plan canicule » activé au niveau interministériel une ou plusieurs fois par été, en fonction des indications de Météo France, comportait un volet dédié au travail. Les différents organismes de prévention en santé au travail (l’Institut national de recherche en sécurité ou encore l’organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics) ont ainsi développé et enrichi divers outils à destination des entreprises et de leurs salariés, pour diffuser des conseils adaptés à chaque secteur. L’inspection du travail est systématiquement mobilisée pour mener des campagnes de contrôle. En administration centrale, la direction générale du travail et la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle coordonnent et accompagnent les acteurs dans la mise en œuvre de mesures de prévention et de protection (par exemple pour des réorganisations du travail ou des mesures d’activité partielle) et analysent l’accidentalité.
Les employeurs devaient, quant à eux, déjà se conformer aux « principes généraux de prévention » en santé et sécurité au travail, issus de la directive- cadre 89/391/CEE du 12 juin 1989 relative à la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs et transposés dans le code du travail. En outre, ils devaient respecter certaines obligations spécifiques prévues par ce code, par exemple sur le maintien d’une température « convenable » dans les locaux ou la mise à disposition d’eau potable, qui, conçues pour toute situation d’intempéries, contribuent à la prévention des risques en cas de fortes chaleurs. Mais l’enjeu s’étant accru – il est certain que les canicules vont s’intensifier et se multiplier au cours des prochaines années – le Gouvernement a considéré qu’un encadrement supplémentaire était nécessaire. Plusieurs organismes publics, notamment le Conseil économique, social et environnemental et France stratégie, l’avaient préconisé, en se référant notamment aux mesures prévues dans des États proches, comme la Belgique, l’Espagne ou le Portugal. Les organisations syndicales réclamaient également un cadre plus contraignant.
Le principe de mesures réglementaires particulières, déjà évoqué dans le plan de lutte contre les accidents du travail graves et mortels publié en 2022 par le ministère, a été validé dans le troisième plan national d’adaptation au changement climatique, publié en mars 2025, qui a annoncé l’ouverture de travaux au sein du Conseil d’orientation des conditions de travail (COCT). Le présent décret crée un nouveau chapitre consacré à la prévention des risques liés aux épisodes de chaleur intense, dans la quatrième partie « Santé et sécurité au travail » du code du travail. S’appliquant, contrairement aux autres chapitres du titre VI relatifs à des risques circonscrits à certains milieux de travail, à quasiment tous les environnements professionnels, il traduit la recherche d’un équilibre entre, d’une part, l’édiction de règles claires et précises propres à assurer une prévention des risques et une protection suffisante des travailleurs, ainsi qu’à sécuriser les employeurs, et, d’autre part, la nécessité d’une certaine souplesse pour tenir compte de la variété des situations.
Le recours à Météo France pour définir un épisode de chaleur intense
Il n’existe pas, au niveau européen, de limites maximales de températures au travail. La directive-cadre de 1989 se borne ainsi à indiquer que : « la température dans les locaux de travail doit être adéquate pour l’organisme humain pendant le temps de travail, compte tenu des méthodes de travail appliquées et des contraintes physiques imposées aux travailleurs ». Cette question a été largement évoquée lors des travaux préparatoires au décret. Au-delà du symbole, la difficulté tient à la définition de la limite pertinente. En effet, la température de l’air ne suffit pas et il n’existe pas de consensus sur la valeur à retenir. Dans les autres pays de l’UE, divers dispositifs ont été mis en place mais, à l’exception de la Belgique, les législations prévoyant des limites de températures maximales au travail ne concernent que les locaux de travail fermés. En outre, les législations nationales ne retiennent pas les mêmes curseurs.
Le Gouvernement n’a pas souhaité fixer une limite de température en valeur absolue. La situation d’un salarié au regard de l’ambiance thermique dépend en effet d’un ensemble de facteurs environnementaux (température mais aussi humidité de l’air, vitesse du vent et rayonnement solaire), de la durée de son exposition, de l’intensité de son activité et de ses équipements de travail. Cette démarche répond à la logique de prévention primaire du code du travail, fondée sur des principes généraux de prévention qui imposent à l’employeur d’évaluer les risques et de prendre les mesures adaptées à chaque situation, ce qui permet de traiter l’ensemble des cas dans toute leur complexité.
Il a donc fait le choix de conserver, comme pour les « Plans canicules », un adossement au système de Météo-France pour la mise en œuvre des nouvelles obligations applicables aux employeurs. Météo France, établissement public administratif de l’État régi par le décret n° 93-861 du 18 juin 1993, exerce les attributions de l’État en matière de sécurité météorologique des personnes et des biens et a développé un système de vigilance qui, depuis 2004 et en métropole, informe simultanément la population et les pouvoirs publics sur les « vagues de chaleur » du 1er juin au 15 septembre.
Ce système comprend quatre niveaux identifiables par quatre couleurs :
• vert : pas de vigilance particulière ;
• jaune : « pic de chaleur », soit une exposition de courte durée (1 ou 2 jours) à une chaleur intense présentant un risque pour les populations fragiles ou surexposées. Il peut aussi correspondre à un épisode persistant de chaleur (supérieur à 3 jours) ;
• orange : « canicule », soit une période de chaleur intense pendant 3 jours et 3 nuits consécutifs, susceptible de constituer un risque sanitaire pour l’ensemble de la population exposée ;
• rouge : « canicule extrême », exceptionnelle par sa durée, son intensité, son extension géographique et ses impacts sur la population.
Ce système est départemental et défini en lien avec les acteurs de la sphère sanitaire (Santé publique France notamment). Le décret, qui impose aux employeurs d’évaluer les risques en amont des épisodes de chaleur intense, afin, le cas échéant, de prévoir des mesures de prévention et de protection particulières, définit l’épisode de chaleur intense par référence à ce dispositif connu de tous et simple d’accès. Si ce choix n’a, dans son principe, pas posé de difficulté de principe au Conseil d’État, celui-ci a cependant attiré l’attention du Gouvernement sur l’applicabilité du décret outre-mer.
En effet, alors que le décret a vocation à s’appliquer à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion et Mayotte, régies par l’article 73 de la Constitution, ainsi qu’aux collectivités régies par l’article 74 de la Constitution qui relèvent de l’identité législative en matière de santé au travail, le système jusqu’alors déployé par Météo France ne s’y appliquait pas.
Prenant acte de ce que la définition d’un système de vigilance propre aux outre-mer faisait l’objet de travaux en cours entre Météo-France, Santé publique France et les ministères concernés, le Conseil d’État a suggéré au Gouvernement de mentionner dans le décret que le seuil de déclenchement de l’épisode de forte chaleur se ferait par référence à « un dispositif développé par Météo-France pour signaler le niveau de danger de la chaleur ».
L’arrêté du 27 mai 2025 relatif à la détermination des seuils de vigilance pour canicule du dispositif spécifique de Météo-France visant à signaler le niveau de danger de la chaleur pour la protection des travailleurs contre les risques liés aux épisodes de chaleur intense fixe ces seuils. Ce dispositif a vocation à être adapté pour l’Outre-mer.
Les mesures de prévention : une approche tournée vers l’obligation de résultat, non exclusive de certaines prescriptions
La directive-cadre de 1989 dispose que « l’employeur est obligé d’assurer la sécurité et la santé des travailleurs dans tous les aspects liés au travail. » (point 1 de l’article 5). L’article L. 4121-1 du code du travail prévoit que « L’employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : / 1° Des actions de prévention des risques professionnels (…) ; / 2° Des actions d›information et de formation ; / 3° La mise en place d›une organisation et de moyens adaptés. / L’employeur veille à l’adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l’amélioration des situations existantes ».
L’article L. 4121-2 énonce, pour la mise en œuvre de ces dispositions, neuf principes généraux qui, déclinés sous forme de verbes d’action, déterminent le contenu de l’obligation de prévention. Conformément à la logique qui sous-tend ce pan du droit du travail, c’est une obligation générale de prévention, propre à assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs, qui pèse sur l’employeur, à charge pour lui, sous réserve de respecter des principes généraux (par exemple celui de chercher d’abord à éviter le risque à la source, ou encore celui de privilégier les mesures collectives sur les mesures individuelles), ainsi que certaines règles élémentaires, de choisir les moyens adéquats pour y parvenir et de les adapter en tant que de besoin. C’est à lui qu’il revient, sous peine de voir engagée sa responsabilité civile, voire pénale en cas de manquement grave, d’évaluer, de maîtriser et de contrôler les risques inhérents à son activité.
Le Gouvernement n’entendait pas s’écarter de cette approche. Pourtant, le projet d’article relatif aux mesures de prévention pouvait, dans sa version initiale, paraître s’en écarter en ce qu’il dressait une liste des mesures d’ordre organisationnel et technique devant figurer dans le document de prévention.
Le Conseil d’État a proposé, au bénéfice d’un travail étroit avec les commissaires du Gouvernement, une réécriture de cet article plus conforme à leur intention et cohérente avec les dispositions relatives aux autres risques prévues au livre IV de la quatrième partie du code du travail.
Pour autant, le texte conserve certaines prescriptions devant s’imposer dans tous les cas et quel que soit le contexte : la fourniture d’eau potable fraîche en quantité suffisante pour se désaltérer mais aussi pour se rafraîchir en cas d’épisode de chaleur intense, le maintien au frais, tout au long de la journée de travail, de l’eau destinée à la boisson, à proximité des postes de travail (art. R. 4463-4) ; le maintien dans les locaux fermés d’une température « adaptée, compte tenu de l’activité des travailleurs et de l’environnement dans lequel ils évoluent » (art. R. 4233-13).
Une priorité du nouveau Plan de santé au travail
L’essentiel, on le comprend, résidera dans la mise en œuvre effective des dispositions de ce décret. Cela reste un défi, quand on sait que plus de la moitié des entreprises ne satisfont pas à leur obligation de mettre en place un document unique d’évaluation des risques. Il en va de la sécurité et de la santé des salariés, mais aussi de la performance des entreprises, eu égard à l’impact de l’exposition à de fortes chaleurs sur la productivité.
Dans le cadre de la campagne de l’été 2025, plus de 4500 contrôles ont été diligentés par l’inspection du travail, soit trois fois plus qu’en 2024. La plupart de ceux-ci ont donné lieu à des suites, dont un grand nombre de mises en demeure. Mais c’est sans doute l’accompagnement des entreprises qui sera déterminant pour la mise en œuvre du nouveau dispositif réglementaire, notamment pour les PME-TPE.
Ainsi, le plan de santé au travail pour 2026-2030, qui vient d’être publié et consacre un volet au changement climatique, assigne à plusieurs acteurs de la prévention l’objectif de produire des outils sur l’adaptation des locaux de travail et les équipements de protection individuelle. En proximité directe avec les entreprises, les services de santé et de prévention au travail, qui ont été profondément modernisés par la loi n° 2021-1018 du 2 août 2021 pour renforcer la prévention en santé au travail, auront également un rôle important à jouer.
Enfin, le dialogue social d’entreprise et de branche est appelé à occuper une place majeure, qu’il s’agisse de la consultation des représentants du personnel sur les documents de prévention ou de la conduite de négociations, par exemple sur l’aménagement des horaires, l’organisation de rotations ou le recours au télétravail lors des épisodes de canicule.