Le décret du 22 octobre 2025 allège les contraintes pesant sur le Gouvernement sur deux points distincts. D’une part, les décrets d’attributions des ministres n’ont désormais plus à être soumis pour avis au Conseil d’État. D’autre part, les règles de désignation du ministre délégataire en cas de déport du Premier ministre sont assouplies pour éviter des blocages.
Éclairage de Marie-Gabrielle Merloz rapporteure à la section de l’administration du Conseil d’État
Le double objet du décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres
Comme son libellé l’indique, le décret du 22 janvier 1959 avait, à l’origine, un unique objet : préciser les modalités de répartition des attributions entre les membres du Gouvernement. Selon les termes de son article 1er, « les attributions des ministres sont fixées par décrets délibérés en conseil des ministres, après avis du Conseil d’État ». Sous la Ve République, la répartition de ces attributions n’est pas commandée par la Constitution et n’est pas au nombre des matières réservées à la loi par l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958. Elle relève donc du pouvoir réglementaire, ainsi que l’a confirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 69-56 L du 9 juillet 1969.
En dépit de la formule impérative de ce texte, il est en pratique d’usage de ne pas prendre de décrets d’attributions pour certains ministres « régaliens » dont les attributions varient peu et se déduisent de l’intitulé de la fonction et du décret relatif à l’organisation du ministère. C’est en particulier le cas du ministre des affaires étrangères, du garde des sceaux ou du ministre de la défense, sauf lorsqu’ils se voient attribuer des compétences allant au-delà de celles qui leur sont traditionnellement dévolues. En revanche, les prérogatives des ministres délégués et secrétaires d’État sont délimitées par décret simple du Président de la République.
Le champ couvert par le décret du 22 janvier 1959 s’est étoffé depuis l’intervention du décret n° 2014-34 du 16 janvier 2014 relatif à la prévention des conflits d’intérêts dans l’exercice des fonctions ministérielles, pris en application de l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. L’article 2, qui en est issu, traite du cas spécifique du Premier ministre : « lorsqu’il estime se trouver en situation de conflit d’intérêts pour l’exercice de certains de ses pouvoirs, le Premier ministre délègue ceux-ci, dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 21 de la Constitution, au ministre premièrement nommé dans le décret relatif à la composition du Gouvernement ». Les articles 2-1 et 2-2, issus de ce même décret, traitent respectivement du cas des ministres et des membres du Gouvernement placés auprès d’un ministre : le Premier ministre et, le cas échéant, le ministre prennent acte de la situation de conflit d’intérêts et un décret fixe les attributions exercées à la place du ministre ou du membre du Gouvernement qui se déporte.
La suppression de la consultation préalable du Conseil d’État sur les décrets d’attributions des ministres
Le décret publié vise, en premier lieu, à supprimer la consultation préalable du Conseil d’État sur les décrets d’attributions des ministres. Ces décrets restent en revanche délibérés en conseil des ministres. Cette suppression répond à un choix essentiellement d’opportunité. Certes, les sections consultatives assurent un contrôle de cohérence générale pour prévenir notamment les risques de conflit de compétences ou de concurrence entre les ministres et de qualité rédactionnelle en veillant, notamment, à la clarté et l’intelligibilité des décrets d’attributions.
Néanmoins, le Secrétariat général du Gouvernement, désormais rodé à cet exercice rédactionnel, peut utilement s’appuyer sur l’expérience passée et les recommandations déjà émises. Par ailleurs, comme déjà indiqué, une partie des décrets d’attributions des membres du Gouvernement échappe déjà au contrôle préalable du Conseil d’État. La mesure proposée vient en outre mettre un terme à une forme d’illogisme (1) en unifiant le régime applicable aux décrets fixant l’organisation des services centraux des ministères, pris par décret simple, et aux décrets d’attributions de l’ensemble des membres du Gouvernement.
L’obligation de consulter le Conseil d’État sur les projets de décret d’organisation des ministères, instituée en 1987 en phase avec les recommandations émises par le Conseil d’État (2), a été supprimée, par un décret en Conseil d’État en 2008 (3), conformément à la proposition émise dans le cadre de la révision générale des politiques publiques par le groupe de travail interministériel animé par M. Bruno Lasserre. Enfin, ces textes, eu égard à leur nature particulière, ne soulèvent pas, en règle générale, de difficultés juridiques telles qu’elles justifient la consultation obligatoire du Conseil d’État et le contrôle exercé est, par construction, restreint. Les décrets d’attributions sont le fruit d’un exercice largement empirique, interne au Gouvernement, et reflètent, pour l’essentiel, un équilibre politique. Si ces décrets ont une grande importance politique et des implications budgétaires et administratives certaines, ils s’analysent comme des mesures d’organisation du service (4).
La jurisprudence leur reconnaît en conséquence une portée juridique limitée. Outre que l’intérêt pour agir est apprécié restrictivement (5), il est jugé que les décrets d’attribution des ministres n’ont aucune incidence sur la détermination de la qualité de ministre chargé de l’exécution des actes du Premier ministre au sens de l’article 22 de la Constitution (6) et que ces décrets, qui se bornent à répartir les attributions entre les ministres d’un même Gouvernement, ne leur confèrent aucune compétence normative (7).
Desserrer la contrainte du choix du ministre délégataire en cas de déport du Premier ministre
Le décret publié vise, en second lieu, à modifier les règles de désignation du ministre délégataire lorsque le Premier ministre estime se trouver en situation de conflit d’intérêts pour l’exercice de certains de ses pouvoirs. La règle selon laquelle il délègue ces pouvoirs au ministre premièrement nommé dans le décret relatif à la composition du Gouvernement demeure. Elle est toutefois complétée afin de permettre au Premier ministre, si le ministre premièrement nommé estime lui aussi se trouver en situation de conflit d’intérêts, de désigner le ministre suivant dans l’ordre protocolaire qui ne serait pas dans une telle situation.
Le desserrement de cette contrainte est motivé par des difficultés pratiques dans un contexte où les déports se révèlent plus fréquents (8). Elle peut conduire, sauf à s’en affranchir, à un risque de blocage notamment en cas de double déport. Il ne s’agit pas d’une hypothèse d’école : Mme Borne, alors Première ministre, a ainsi délégué ses attributions concernant les actes de toute nature relatifs à l’association Anticor à Mme Colonna, ministre de l’Europe et des affaires étrangères, qui était troisième ministre dans l’ordre protocolaire (9).
Cette modification ne se heurte à aucun obstacle juridique. L’article 21 de la Constitution laisse le Premier ministre libre de son choix de déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres. Il ne règle pas non plus la question - approchante - de la suppléance du Premier ministre en cas de vacance ou de remplacement temporaire. Aucun autre article n’en traite, à la différence de la Constitution du 27 octobre 1946 dont l’article 55 prévoyait qu’« en cas de vacance par décès ou pour toute autre cause, le Conseil des ministres charge un de ses membres d’exercer provisoirement les fonctions de président du Conseil des ministres ».
La pratique a néanmoins imposé la possibilité de nommer un Premier ministre par intérim durant l’absence ou l’empêchement du Premier ministre (10), par décret du Président de la République contresigné du Premier ministre (à moins qu’il ne soit déjà empêché). Elle a été admise, même sans texte, par la jurisprudence au nom de la nécessité d’assurer la continuité de l’action gouvernementale (11). En général, et même si aucune règle ne l’impose, cet intérim est assuré par un ministre déjà membre du Gouvernement et en respectant l’ordre protocolaire (12). La loi précitée du 11 octobre 2013 n’encadre pas davantage une telle délégation : elle se borne à renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de préciser les conditions dans lesquelles la prévention des conflits d’intérêts s’applique aux membres du Gouvernement.
En définitive, l’aménagement proposé reste fidèle à la logique du dispositif initial en posant une règle claire et objective qui s’impose au Premier ministre et respecte l’ordre protocolaire retenu par le Président de la République dans le décret de composition du Gouvernement.
Références
1. Terme emprunté à une étude de la Section du rapport et des études de 1985, « Structures gouvernementales administrative », plaidant pour que le Conseil d’État soit consulté également sur les décrets d’organisation (p. 14).
2. Cf étude précitée.
3. Décret n° 2008-208 du 29 février 2008 modifiant le décret n°87-389 du 15 juin 1987 relatif à l’organisation des services d’administration centrale.
4. Voyez entre autres : CE, 11 janvier 1959, Sieur Valéani, p. 39 ; CE, 14 novembre 2007, Union nationale des affaires sociales CGT et autres, n°307860, inédite au Rec., éclairée par les conclusions d’A. Courrèges ; CE, 31 décembre 2019, Syndicat UATS-UNSA, n° 429715, aux T., éclairée par les conclusions de G. Odinet.
5. Décisions précitées Sieur Valéani, Union nationale des affaires sociales CGT et autres et Syndicat UATS-UNSA faisant application de : CE, 23 juillet
2003, Syndicat Sud travail, n°s 251619, 252584, aux T.
6. CE, Ass., 8 juillet 1994, Tête, n° 141301, au Rec.
7. CE, 29 décembre 1997, Syndicat national des industries de la boulangerie-pâtisserie et autres, n°178061, aux T.
8. Ces déports sont recensés sur le registre de prévention des risques d’intérêts, accessible en ligne.
9. Décret n° 2023-1241 du 23 décembre 2023 pris en application de l’article 2 du décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres.
10. Voir par exemple : décret du 18 janvier 1978 relatif à l’exercice des attributions du Premier ministre pendant l’absence de M. Raymond Barre ; décret du 31 octobre 1992 chargeant le ministre d’État, ministre de l’éducation nationale et de la culture, de l’intérim du Premier ministre ; décret du 6 avril 1994 chargeant le ministre d’État, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville, de l’intérim du Premier ministre.
11. CE, Ass., 31 octobre 1980, Fédération nationale des unions de jeunes avocats et autres, n° 11629 ea, au Rec., éclairée par les concl. de M. Franc ; CC, décision n° 89-268 DC du 29 décembre.
12. Voir notamment : La Constitution commentée par G. Carcassonne et M. Guillaume (article 21) ; Intérim, suppléance et délégation, J-P. Camby, RDP 2001, p. 1605.