Base de jurisprudence

Ariane Web: Conseil d'État 428409, lecture du 17 octobre 2022
Analyse n° 428409
Conseil d'État

N° 428409
Publié au recueil Lebon

Lecture du lundi 17 octobre 2022



44-05-05 : Nature et environnement- Divers régimes protecteurs de l'environnement- Qualité de l'air-

Non-respect des valeurs limites en dioxyde d'azote et particules fines (directive 2008/50/CE et art. R. 221-1 du code de l'environnement) - Injonction d'élaborer les plans permettant de ramener les concentrations sous ces valeurs - (1) Demande de liquidation de l'astreinte (2) - 1) Constat de dépassements persistants ou de non-dépassements ne pouvant être regardés comme consolidés - a) Dans 4 zones s'agissant de la concentration en dioxyde d'azote - b) Dans une zone s'agissant de la concentration en particules fines PM10 - 2) Mesures de remédiation entachées d'incertitudes quant à leur effets - 3) Conséquence - a) Liquidation de l'astreinte de 20 M? pour deux semestres, sans modération ni majoration - b) Répartition entre l'association requérante à l'instance initiale et d'autres organismes publics ou privés à but non lucratif.




Décision n° 394254 du 12 juillet 2017 du Conseil d'Etat statuant au contentieux enjoignant l'élaboration et la mise en oeuvre, pour treize zones du territoire, de plans relatifs à la qualité de l'air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d'azote, dans douze zones, et en particules fines PM10, dans trois zones, sous les valeurs limites fixées par l'article R. 221-1 du code de l'environnement dans le délai le plus court possible et de les transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018. Décision n° 428409 du 10 juillet 2020 relevant que l'Etat ne pouvait être regardé comme ayant pris des mesures suffisant à assurer l'exécution complète de la décision du 12 juillet 2017 pour sept zones s'agissant du dioxyde d'azote et deux zones s'agissant des particules fines PM10. Prononcé à l'encontre de l'Etat, à défaut pour lui de justifier de cette exécution complète dans un délai de six mois, d'une astreinte de 10 millions d'euros par semestre jusqu'à la date à laquelle la décision du 12 juillet 2017 aura reçu exécution, étant rappelé que ce montant est susceptible d'être révisé à chaque échéance semestrielle à l'occasion de la liquidation de l'astreinte. Décision n° 428409 du 4 août 2021 constatant que l'Etat n'avait pas entièrement exécuté les décisions des 12 juillet 2017 et 10 juillet 2020, d'une part, pour cinq zones s'agissant des taux de concentration en dioxyde d'azote, d'autre part, et pour une zone s'agissant des taux de concentration en PM10 et jugeant qu'il y avait lieu de procéder à la liquidation provisoire de l'astreinte pour la période courant du 11 janvier au 11 juillet 2021 inclus. 1) a) S'agissant des taux de concentration en dioxyde d'azote, sur les cinq zones administratives de surveillance de la qualité de l'air ambiant pour lesquelles les décisions du 12 juillet 2017 et du 10 juillet 2020 n'ont pas été regardées comme exécutées par la décision du 4 août 2021, constat de ce que deux zones ne présentent plus de dépassement de la valeur limite en 2021, mais que pour l'une d'elles la situation de non-dépassement ne peut être tenue comme suffisamment consolidée. Constat de ce que dans les trois autres zones, si la moyenne annuelle de concentration en dioxyde d'azote constatée a globalement diminué, la valeur limite a été dépassée pendant la période considérée dans plusieurs stations de mesure pour une zone et dans une station de mesure pour les deux autres zones. Il résulte de ce qui précède que, s'agissant des taux de concentration en dioxyde d'azote, les quatre zones soit présentent encore un dépassement de la valeur limite fixée à l'article R. 221-1 du code de l'environnement, soit ne peuvent être regardées, en l'état de l'instruction, comme présentant une situation de non-dépassement consolidée à la date de la présente décision. b) S'agissant des taux de concentration en particules fines PM10, dans la seule zone pour laquelle les décisions du 12 juillet 2017 et du 10 juillet 2020 n'ont pas été regardées comme exécutées par la décision du 4 août 2021, aucun dépassement n'a été constaté en 2021. 2) Si les différentes mesures mises en avant par le ministre devraient permettre de poursuivre l'amélioration de la situation constatée au jour de la décision par rapport à 2019, les éléments produits ne permettent pas d'établir que les effets des différentes mesures adoptées permettront de ramener, dans le délai le plus court possible, les niveaux de concentration en dioxyde d'azote en deçà des valeurs limites fixées à l'article R. 221-1 du code de l'environnement pour quatre zones. 3) a) Par suite, l'Etat ne peut être regardé comme ayant pris des mesures suffisantes propres à assurer l'exécution complète des décisions du Conseil d'Etat des 12 juillet 2017 et 10 juillet 2020 dans ces zones. Eu égard, dans un sens, à la durée qui ne cesse de s'accroître de la période de dépassement des valeurs limites dans les zones concernées mais en prenant aussi en compte, dans l'autre sens, les améliorations constatées depuis l'intervention des décisions antérieures, il n'y a lieu ni de modérer, ni de majorer le taux de l'astreinte mais de procéder à une nouvelle liquidation provisoire de l'astreinte telle que prononcée par la décision du 10 juillet 2020, pour la période courant du 12 juillet 2021 au 12 juillet 2022. Ainsi, en application des dispositions de l'article L. 911-7 du code de justice administrative, il y a lieu de fixer le montant de la somme due à 20 millions d'euros au total pour les deux semestres concernés. b) Compte tenu du montant de cette astreinte et afin d'éviter un enrichissement indu, il convient dans les circonstances de l'espèce de n'allouer à l'association Les amis de la Terre France, seule requérante à l'instance initiale ayant conduit à la décision du 12 juillet 2017, qu'une fraction de la somme à liquider et, eu égard aux actions qu'ils conduisent en matière de lutte contre la pollution atmosphérique et d'amélioration de la qualité de l'air, de répartir le reste de l'astreinte au bénéfice de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et des associations agréées de surveillance de la qualité de l'air compétentes dans les zones de Paris (Air Parif), Lyon (Atmo Auvergne Rhône-Alpes), Aix-Marseille (Atmo Sud) et Toulouse (Atmo Occitanie). Dans ces conditions, l'Etat devra verser, au titre de la liquidation provisoire de l'astreinte pour les deux semestres de la période du 12 juillet 2021 au 12 juillet 2022 : - la somme de 50 000 euros à l'association Les amis de la Terre France, - la somme de 5,95 millions d'euros à l'ADEME, - la somme de 5 millions d'euros au CEREMA, - la somme de 4 millions d'euros à l'ANSES, - la somme de 2 millions d'euros à l'INERIS, - la somme de 1 million d'euros à Air Parif et Atmo Auvergne Rhône-Alpes, chacune, - la somme de 500 000 euros à Atmo Occitanie et Atmo Sud, chacune.





54-06-07-01-04 : Procédure- Jugements- Exécution des jugements- Astreinte- Liquidation de l'astreinte-

Illustration - Astreinte de 20 M? relative à la prise de mesures pour respecter les valeurs limites en dioxyde d'azote et particules fines dans plusieurs zones du territoire (1) (2) - 1) Constat de dépassements persistants ou de non-dépassements ne pouvant être regardés comme consolidés - a) Dans 4 zones s'agissant de la concentration en dioxyde d'azote - b) Dans une zone s'agissant de la concentration en particules fines PM10 - 2) Mesures de remédiation entachées d'incertitudes quant à leur effets - 3) Conséquence - a) Liquidation de l'astreinte de 20 M? pour deux semestres, sans modération ni majoration - b) Répartition entre l'association requérante à l'instance initiale et d'autres organismes publics ou privés à but non lucratif.




Décision n° 394254 du 12 juillet 2017 du Conseil d'Etat statuant au contentieux enjoignant l'élaboration et la mise en oeuvre, pour treize zones du territoire, de plans relatifs à la qualité de l'air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d'azote, dans douze zones, et en particules fines PM10, dans trois zones, sous les valeurs limites fixées par l'article R. 221-1 du code de l'environnement dans le délai le plus court possible et de les transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018. Décision n° 428409 du 10 juillet 2020 relevant que l'Etat ne pouvait être regardé comme ayant pris des mesures suffisant à assurer l'exécution complète de la décision du 12 juillet 2017 pour sept zones s'agissant du dioxyde d'azote et deux zones s'agissant des particules fines PM10. Prononcé à l'encontre de l'Etat, à défaut pour lui de justifier de cette exécution complète dans un délai de six mois, d'une astreinte de 10 millions d'euros par semestre jusqu'à la date à laquelle la décision du 12 juillet 2017 aura reçu exécution, étant rappelé que ce montant est susceptible d'être révisé à chaque échéance semestrielle à l'occasion de la liquidation de l'astreinte. Décision n° 428409 du 4 août 2021 constatant que l'Etat n'avait pas entièrement exécuté les décisions des 12 juillet 2017 et 10 juillet 2020, d'une part, pour cinq zones s'agissant des taux de concentration en dioxyde d'azote, d'autre part, et pour une zone s'agissant des taux de concentration en PM10 et jugeant qu'il y avait lieu de procéder à la liquidation provisoire de l'astreinte pour la période courant du 11 janvier au 11 juillet 2021 inclus. 1) a) S'agissant des taux de concentration en dioxyde d'azote, sur les cinq zones administratives de surveillance de la qualité de l'air ambiant pour lesquelles les décisions du 12 juillet 2017 et du 10 juillet 2020 n'ont pas été regardées comme exécutées par la décision du 4 août 2021, constat de ce que deux zones ne présentent plus de dépassement de la valeur limite en 2021, mais que pour l'une d'elles la situation de non-dépassement ne peut être tenue comme suffisamment consolidée. Constat de ce que dans les trois autres zones, si la moyenne annuelle de concentration en dioxyde d'azote constatée a globalement diminué, la valeur limite a été dépassée pendant la période considérée dans plusieurs stations de mesure pour une zone et dans une station de mesure pour les deux autres zones. Il résulte de ce qui précède que, s'agissant des taux de concentration en dioxyde d'azote, les quatre zones soit présentent encore un dépassement de la valeur limite fixée à l'article R. 221-1 du code de l'environnement, soit ne peuvent être regardées, en l'état de l'instruction, comme présentant une situation de non-dépassement consolidée à la date de la présente décision. b) S'agissant des taux de concentration en particules fines PM10, dans la seule zone pour laquelle les décisions du 12 juillet 2017 et du 10 juillet 2020 n'ont pas été regardées comme exécutées par la décision du 4 août 2021, aucun dépassement n'a été constaté en 2021. 2) Si les différentes mesures mises en avant par le ministre devraient permettre de poursuivre l'amélioration de la situation constatée au jour de la décision par rapport à 2019, les éléments produits ne permettent pas d'établir que les effets des différentes mesures adoptées permettront de ramener, dans le délai le plus court possible, les niveaux de concentration en dioxyde d'azote en deçà des valeurs limites fixées à l'article R. 221-1 du code de l'environnement pour quatre zones. 3) a) Par suite, l'Etat ne peut être regardé comme ayant pris des mesures suffisantes propres à assurer l'exécution complète des décisions du Conseil d'Etat des 12 juillet 2017 et 10 juillet 2020 dans ces zones. Eu égard, dans un sens, à la durée qui ne cesse de s'accroître de la période de dépassement des valeurs limites dans les zones concernées mais en prenant aussi en compte, dans l'autre sens, les améliorations constatées depuis l'intervention des décisions antérieures, il n'y a lieu ni de modérer, ni de majorer le taux de l'astreinte mais de procéder à une nouvelle liquidation provisoire de l'astreinte telle que prononcée par la décision du 10 juillet 2020, pour la période courant du 12 juillet 2021 au 12 juillet 2022. Ainsi, en application des dispositions de l'article L. 911-7 du code de justice administrative, il y a lieu de fixer le montant de la somme due à 20 millions d'euros au total pour les deux semestres concernés. b) Compte tenu du montant de cette astreinte et afin d'éviter un enrichissement indu, il convient dans les circonstances de l'espèce de n'allouer à l'association Les amis de la Terre France, seule requérante à l'instance initiale ayant conduit à la décision du 12 juillet 2017, qu'une fraction de la somme à liquider et, eu égard aux actions qu'ils conduisent en matière de lutte contre la pollution atmosphérique et d'amélioration de la qualité de l'air, de répartir le reste de l'astreinte au bénéfice de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et des associations agréées de surveillance de la qualité de l'air compétentes dans les zones de Paris (Air Parif), Lyon (Atmo Auvergne Rhône-Alpes), Aix-Marseille (Atmo Sud) et Toulouse (Atmo Occitanie). Dans ces conditions, l'Etat devra verser, au titre de la liquidation provisoire de l'astreinte pour les deux semestres de la période du 12 juillet 2021 au 12 juillet 2022 : - la somme de 50 000 euros à l'association Les amis de la Terre France, - la somme de 5,95 millions d'euros à l'ADEME, - la somme de 5 millions d'euros au CEREMA, - la somme de 4 millions d'euros à l'ANSES, - la somme de 2 millions d'euros à l'INERIS, - la somme de 1 million d'euros à Air Parif et Atmo Auvergne Rhône-Alpes, chacune, - la somme de 500 000 euros à Atmo Occitanie et Atmo Sud, chacune.


(1) Cf. CE, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, n° 394254, p. 229. (2) Cf. CE, Assemblée, 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France et autres, n° 428409, p. 289. Rappr., pour le semestre du 11 janvier au 11 juillet 2021, CE, 4 août 2021, Association Les Amis de la Terre France et autres, n° 428409, p. 268.

Voir aussi