Conseil d'État
N° 295235
ECLI:FR:CESSR:2007:295235.20071217
Publié au recueil Lebon
Section du Contentieux
M. Daël, président
M. Eric Berti, rapporteur
Mlle Courrèges Anne, commissaire du gouvernement
SCP TIFFREAU, avocats
Lecture du lundi 17 décembre 2007
Vu, 1°) sous le n° 295235, la requête, enregistrée le 11 juillet 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la SOCIETE SOLGAR VITAMIN'S FRANCE, dont le siège est Parc d'Activité des Trois Noyers, 7, avenue James de Rothschild à Ferrières-en-Brie (77164) ; la SOCIETE SOLGAR VITAMIN'S FRANCE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 9 mai 2006 relatif aux nutriments pouvant être employés dans la fabrication des compléments alimentaires ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°) à 8°), sous les n° 295236, 295237, 295331, 295381, 295592, 295593 et 295748, les requêtes, enregistrées les 11, 13, 17, 18 et 24 juillet 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentées respectivement pour la SARL VALORIMER, dont le siège est 8, rue Victor Hugo à Pont L'abbé cedex (29124), M. Christian A, demeurant ..., la SARL L'ARBRE DE VIE, dont le siège est situé 3, rue Jacques Morin à Ecueille (36240), la SOCIETE SOURCE CLAIRE, dont le siège est situé 33, rue de la Pluche à Breux-Jouy (91650), l'EURL NORD PLANTES, dont le siège est 54, rue Nationale à Gondecourt (59147), la SOCIETE RCS DISTRIBUTION, dont le siège est 8-12, rue de la Galère au Mans cedex (72013) et la SOCIETE PONROY SANTE, dont le siège est Parc d'Activité Sud Loire à Montaigu cedex (85612) ; la SARL VALORIMER et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du 9 mai 2006 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun des requérants de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
....................................................................................
....................................................................................
....................................................................................
....................................................................................
....................................................................................
....................................................................................
....................................................................................
Vu 9°), sous le n° 295978, la requête enregistrée le 28 juillet 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT DE LA DIETETIQUE ET DES COMPLEMENTS ALIMENTAIRES, dont le siège est 194, rue de Rivoli à Paris (75001) ; le syndicat demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le même arrêté du 9 mai 2006 ;
2°) d'enjoindre aux ministres compétents, sous astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, d'édicter un arrêté compatible avec la directive du 10 mai 2002 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le traité instituant la Communauté économique européenne ;
Vu la directive 2002/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 ;
Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
Vu le décret n° 2006-352 du 20 mars 2006 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Eric Berti, chargé des fonctions de Maître des requêtes,
- les observations de la SCP Tiffreau, avocat de la SOCIETE SOLGAR VITAMIN'S et autres,
- les conclusions de Mlle Anne Courrèges, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même arrêté ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision ;
Sur les interventions du SYNDICAT DE LA DIETETIQUE ET DES COMPLEMENTS ALIMENTAIRES :
Considérant que ce syndicat, qui a présenté un recours pour excès de pouvoir contre l'arrêté attaqué sous le n° 295978, a intérêt à l'annulation de cet arrêté ; que ses interventions au soutien des huit autres requêtes dirigées contre ce même arrêté sont, dès lors, recevables ;
Sur la légalité de l'arrêté attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la directive du 10 juin 2002 relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant les compléments alimentaires : Les Etats membres veillent à ce que les compléments alimentaires ne puissent être commercialisés que s'ils sont conformes aux règles énoncées dans la présente directive ; que, selon le paragraphe 1 de son article 4, En ce qui concerne les vitamines et minéraux, sous réserve du paragraphe 6, seuls ceux énumérés à l'annexe I, sous les formes visées à l'annexe II, peuvent être utilisées dans la fabrication de compléments alimentaires ; que l'article 5 de la même directive dispose que : 1. Les quantités maximales de vitamines et de minéraux présentes dans les compléments alimentaires sont fixées en fonction de la portion journalière recommandée par le fabricant (...) / 5. Les quantités maximales et minimales de vitamines et de minéraux mentionnées aux paragraphes 1, 2 et 3 sont arrêtées selon la procédure visée à l'article 13 , lequel précise que la Commission est assistée par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (...) ; qu'aux termes de l'article 11 de la directive : 1. Sans préjudice de l'article 4, paragraphe 7, les Etats membres ne peuvent interdire ou entraver le commerce des produits visés à l'article 1er qui sont conformes à la présente directive et, le cas échéant, aux actes communautaires arrêtés pour sa mise en oeuvre pour des motifs liés à la composition, aux caractéristiques de fabrication, de présentation ou à l'étiquetage de ces produits. / 2. Sans préjudice du traité CE, et notamment de ses articles 28 et 30, le paragraphe 1 n'affecte pas les dispositions nationales qui sont applicables en l'absence d'actes communautaires arrêtés au titre de la présente directive. ;
Considérant que la transposition de la directive du 10 juin 2002 a été assurée par le décret du 20 mars 2006, dont l'article 5 prévoit l'intervention d'un arrêté conjoint des ministres chargés de la consommation, de l'agriculture et de la santé pour fixer les conditions dans lesquelles les nutriments - définis à l'article 2 de ce décret comme visant les vitamines et les minéraux - peuvent être employés dans la fabrication des compléments alimentaires ; que sur ce fondement est intervenu l'arrêté attaqué du 9 mai 2006 ;
Sur la légalité externe :
Considérant qu'il résulte des dispositions du décret du 27 juillet 2005 que le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, le directeur général de la santé et le directeur général de l'alimentation, dont les actes de nomination ont été publiés au Journal officiel de la République française respectivement les 4 juin 2004, 1er avril 2005 et 4 mars 2006, avaient de ce fait qualité pour signer l'arrêté attaqué au nom des ministres compétents ; que le moyen d'incompétence invoqué par les requérants doit, par suite, être écarté ;
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne l'absence de toute procédure allégée de reconnaissance mutuelle des nutriments :
Considérant qu'il ne résulte ni des dispositions de l'article 5 du décret du 20 mars 2006 prévoyant l'intervention d'un arrêté pour fixer les conditions dans lesquelles les nutriments peuvent être employés dans la fabrication des compléments alimentaires, ni d'aucune autre disposition, que les ministres chargés de la consommation, de l'agriculture et de la santé auraient compétence pour déterminer une procédure de reconnaissance mutuelle applicable aux compléments alimentaires légalement fabriqués ou commercialisés dans un autre Etat membre de la Communauté européenne ou un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté attaqué serait illégal faute de prévoir de procédure d'autorisation allégée pour les compléments alimentaires légalement fabriqués ou commercialisés dans ces autres Etats ; que s'ils soutiennent en outre, par voie d'exception, que les dispositions des articles 16 et 18 du décret du 20 mars 2006, définissant respectivement une procédure simplifiée d'autorisation pour certaines substances et une procédure de modification pour les vitamines et minéraux, méconnaîtraient les articles 28 et 30 du traité CE, un tel moyen est inopérant, dès lors que l'arrêté attaqué n'a pas été pris pour l'application de ces articles 16 et 18 ;
En ce qui concerne le régime dérogatoire applicable à certains nutriments :
Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des § 1 et 6 de l'article 4 de la directive du 10 juin 2002 que, jusqu'au 31 décembre 2009, les Etats membres peuvent autoriser sur leur territoire, à certaines conditions, l'utilisation de vitamines et de minéraux non mentionnés à l'annexe I, ou sous des formes non mentionnées à l'annexe II ; que l'article 4 et l'annexe IV de l'arrêté attaqué autorisant l'utilisation en France jusqu'au 31 décembre 2009 de substances vitaminiques et minérales ne figurant pas dans les annexes I et II mentionnées au paragraphe 6 de l'article 4 de la directive, sans distinguer entre nutriments d'origine nationale et étrangère, cet arrêté n'interdit pas les ventes en France de nutriments contenant des substances figurant à l'annexe IV et homologuées dans un autre pays de l'Union européenne ; que si les requérants contestent l'absence de procédure simplifiée permettant l'inscription sur la liste de l'annexe IV de substances autorisées, à titre dérogatoire, dans d'autres Etats membres, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'il n'appartenait pas aux ministres auteurs de l'arrêté attaqué de définir une telle procédure ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que, faute d'avoir repris les dérogations prévues au paragraphe 6 de l'article 4 de la directive et d'avoir défini une telle procédure, l'arrêté attaqué aurait méconnu cette disposition doit être écarté ;
En ce qui concerne les mesures transitoires :
Considérant que, selon le deuxième alinéa de l'article 23 du décret du 20 mars 2006 : Les compléments alimentaires contenant les nutriments mentionnés au 2° de l'article 2, fabriqués selon les dispositions en vigueur avant la date de publication du présent décret, peuvent continuer à être commercialisés jusqu'à la date de publication de l'arrêté prévu à l'article 5 , soit le 28 mai 2006 ;
Considérant que compte tenu, d'une part, des informations dont disposaient les entreprises concernées avant la publication de l'arrêté litigieux et, d'autre part, des éléments fournis par les requérants quant aux conséquences, pour ces entreprises, de l'application à cette date de la réglementation en cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces modalités d'entrée en vigueur aient pu apporter à leur activité des perturbations excessives au regard de l'objectif poursuivi ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait dû comporter d'autres dispositions transitoires pour les compléments alimentaires comprenant des nutriments non conformes aux nouvelles normes que celles prévues par le décret du 20 mars 2006 doit, en tout état de cause, être écarté ;
En ce qui concerne la fixation des critères de pureté :
Considérant, en premier lieu, que le paragraphe 4 de l'article 4 de la directive du 10 juin 2002 dispose que : Pour les substances énumérées à l'annexe II pour lesquelles les critères de pureté ne sont pas spécifiés dans la législation communautaire et jusqu'à l'adoption de telles spécifications, des critères de pureté généralement acceptables, recommandés par des organismes internationaux, sont applicables et les règles nationales fixant des critères de pureté plus stricts peuvent être maintenues ; qu'en application de ces dispositions et dans l'attente de l'adoption des spécifications communautaires par la Commission, l'article 2 de l'arrêté attaqué a fixé les critères de pureté des vitamines et minéraux pouvant être utilisés dans la fabrication des compléments alimentaires ; que si les requérants font valoir que les critères de pureté ainsi définis pour les substances visées à l'annexe II de la directive présentent un effet équivalent à une mesure quantitative de restriction aux échanges contraire à l'article 28 du traité CE, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant au Conseil d'Etat d'en apprécier la pertinence ;
En ce qui concerne la fixation, par l'annexe III de l'arrêté attaqué, des doses journalières maximales :
Considérant qu'aux termes de l'article 5 de la directive du 10 juin 2002 : Les quantités maximales de vitamines et de minéraux présentes dans les compléments alimentaires sont fixées en fonction de la portion journalière recommandée par le fabricant en tenant compte des éléments suivants : / a) les limites supérieures de sécurité établies pour les vitamines et les minéraux après une évaluation scientifique des risques fondée sur des données scientifiques généralement admises, compte tenu, le cas échéant, de la différence des niveaux de sensibilité de différents groupes de consommateurs ; / b) les apports en vitamines et en minéraux provenant d'autres sources alimentaires. / 2. Lors de la fixation des quantités maximales visée au paragraphe 1, il est également dûment tenu compte des apports de référence en vitamines et en minéraux pour la population. ;
Considérant qu'aux termes de l'article 3 de l'arrêté attaqué : L'utilisation des substances vitaminiques et minérales énumérées à l'annexe II ne doit pas conduire à un dépassement des doses journalières mentionnées à l'annexe III du présent arrêté, compte tenu de la portion journalière de produit recommandée par le fabricant telle qu'elle est indiquée dans l'étiquetage ; que l'annexe III de cet arrêté fixe ces doses maximales ;
Considérant, d'une part, que la directive du 10 juin 2002 prévoit une harmonisation complète de la législation applicable dans les Etats membres dans le domaine des vitamines et minéraux présents dans les compléments alimentaires et confie à la Commission européenne la fixation des quantités maximales et minimales de ces nutriments qui peuvent y être admises ; que le moyen tiré de ce que la directive fait obstacle à toute intervention d'une mesure nationale, alors même que la fixation de ces normes par la Commission n'est pas encore intervenue, soulève une difficulté sérieuse d'interprétation de cette directive, en particulier de ses articles 5, paragraphe 4, et 11, paragraphe 2 ;
Considérant, d'autre part, qu'à l'appui de leur contestation de ces mesures, les requérants font également valoir que la fixation de maxima très bas s'apparente, pour les produits déjà homologués à l'étranger, à une mesure restrictive aux échanges prohibée par le traité ; qu'ils relèvent à cet égard que la fixation d'une dose journalière maximale égale à 0 pour le fluor revient à une interdiction complète de ce minéral, alors que l'annexe I de la directive du 10 juin 2002 l'inclut dans la liste des vitamines et minéraux pouvant être utilisés pour la fabrication de compléments alimentaires et soutiennent qu'elle est disproportionnée par rapport à l'objectif de santé publique poursuivi ; qu'ils mettent de même en cause le caractère proportionné de la dose journalière maximale retenue pour la vitamine K et estiment que la fixation des doses journalières pour les vitamines B1, B2, B5, B8 et B12 ne résulte pas d'une évaluation approfondie du risque sanitaire, que la norme fixée pour les vitamines B3, C et E et certains minéraux (phosphore, cuivre, manganèse, potassium, sélénium, chrome, molybdène), n'est pas justifiée dès lors qu'elle est très en deçà des limites supérieures de sécurité évaluées pour ces substances, et qu'enfin pour la vitamine B6, l'arrêté attaqué fixe une dose journalière maximale ne correspondant à aucune évaluation scientifique du risque ;
Considérant que la réponse à ces moyens dépend des questions de savoir, en premier lieu, si la directive du 10 mai 2002 doit être interprétée en ce sens qu'un Etat membre - à le supposer compétent pour adopter une réglementation en la matière - doit s'inspirer des critères définis à l'article 5 de la directive, y compris l'exigence d'une évaluation des risques fondée sur des données scientifiques généralement admises, dans un secteur caractérisé encore par une relative incertitude ; en deuxième lieu, si l'autorité nationale peut fixer des maxima lorsqu'il est impossible, comme dans le cas du fluor, de chiffrer avec précision les apports en vitamines et minéraux provenant d'autres sources alimentaires, notamment de l'eau de distribution, pour chaque groupe de consommateurs et territoire par territoire et s'il peut dans ce cas, fixer un taux nul en présence de risques avérés sans recourir à la procédure de sauvegarde prévue à l'article 12 de la directive du 10 juin 2002 ; en troisième lieu, si, pour la fixation des teneurs maximales, il est possible de tenir compte des différences des niveaux de sensibilités de différents groupes de consommateurs aux termes même du a) du § 1 de l'article 5 de la directive, si cet Etat peut aussi se fonder sur ce qu'une mesure visant le seul public particulièrement exposé au risque, par exemple un étiquetage adapté, pourrait dissuader ce groupe de recourir à un nutriment bénéfique pour lui à faibles doses et si la prise en compte de cette différence de sensibilité peut conduire à appliquer à l'ensemble de la population la teneur maximale adaptée à un public fragile, notamment les enfants ; enfin, si et dans quelle mesure des maxima peuvent être fixés en l'absence de limites de sécurité faute de danger établi pour la santé et, plus généralement, dans quelle mesure et à quelles conditions la pondération des critères à prendre en compte pourrait conduire à fixer des maxima sensiblement inférieurs aux limites de sécurité admises pour ces nutriments ;
Considérant que ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat ; qu'elles posent une difficulté sérieuse ; qu'il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice des Communautés européennes en application de l'article 234 du traité CE et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur les requêtes dirigées contre l'arrêté attaqué ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Les interventions présentées sous les n°s 295235, 295236, 295237, 295331, 295381, 295592, 295593, 295748, 295978 par le SYNDICAT DE LA DIETETIQUE ET DES COMPLEMENTS ALIMENTAIRES sont admises.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur les requêtes présentées par la SOCIETE SOLGAR VITAMIN'S FRANCE, la SOCIETE VALORIMER, M. A, la SARL L'ARBRE DE VIE, la SOCIETE SOURCE CLAIRE, l'EURL NORD PLANTES, la SOCIETE RCS DISTRIBUTION, la SOCIETE PONROY SANTE et le SYNDICAT DE LA DIETETIQUE ET DES COMPLEMENTS ALIMENTAIRES, jusqu'à ce que la Cour de justice des Communautés européennes se soit prononcée sur les questions suivantes :
1°) La directive 2002/46/CE du 10 juin 2002, en particulier ses articles 5, paragraphe 4, et 11, paragraphe 2, doit-elle être interprétée en ce sens que s'il appartient en principe à la Commission de définir les quantités maximales de vitamines et de minéraux présentes dans les compléments alimentaires, les Etats membres demeurent compétents pour adopter une réglementation en la matière tant que la Commission n'a pas adopté l'acte communautaire requis '
2°) En cas de réponse affirmative à cette question :
a) les Etats membres, s'ils sont tenus, pour fixer ces quantités maximales, de respecter les stipulations des articles 28 et 30 du Traité CE, doivent-ils aussi s'inspirer des critères définis à l'article 5 de la directive, y compris l'exigence d'une évaluation des risques fondée sur des données scientifiques généralement admises dans un secteur caractérisé encore par une relative incertitude '
b) Un Etat membre peut-il fixer des maxima lorsqu'il est impossible, comme dans le cas du fluor, de chiffrer avec précision les apports en vitamines et minéraux provenant d'autres sources alimentaires, notamment de l'eau de distribution, pour chaque groupe de consommateurs et territoire par territoire ' Peut-il, dans ce cas, fixer un taux nul en présence de risques avérés sans recourir à la procédure de sauvegarde prévue à l'article 12 de la directive du 10 juin 2002 '
c) Dans la fixation des teneurs maximales, s'il est possible de tenir compte des différences de niveaux de sensibilités de différents groupes de consommateurs aux termes même du a) du paragraphe 1 de l'article 5 de la directive, un Etat membre peut-il aussi se fonder sur ce qu'une mesure visant le seul public particulièrement exposé au risque, par exemple un étiquetage adapté, pourrait dissuader ce groupe de recourir à un nutriment bénéfique pour lui à faibles doses ' La prise en compte de cette différence de sensibilité peut-elle conduire à appliquer à l'ensemble de la population la teneur maximale adaptée à un public fragile, notamment les enfants '
d) Dans quelle mesure des maxima peuvent-ils être fixés en l'absence de limites de sécurité faute de danger établi pour la santé ' Plus généralement, dans quelle mesure et à quelles conditions la pondération des critères à prendre en compte pourrait-elle conduire à fixer des maxima sensiblement inférieurs aux limites de sécurité admises pour ces nutriments '
Article 3 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT DE LA DIETETIQUE ET DES COMPLEMENTS ALIMENTAIRES, à la SCP Tiffreau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, mandataire de la SOCIETE SOLGAR VITAMIN'S FRANCE, de la SOCIETE VALORIMER, de M. Christian A, de la SARL L'ARBRE DE VIE, à la SOCIETE SOURCE CLAIRE, de l'EURL NORD PLANTES, de la SOCIETE RCS DISTRIBUTION et de la SOCIETE PONROY SANTE et chargée, à ce titre, de leur donner connaissance de cette décision, ainsi qu'au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, au ministre de la santé, de la jeunesse et des sports et au ministre de l'agriculture et de la pêche.
N° 295235
ECLI:FR:CESSR:2007:295235.20071217
Publié au recueil Lebon
Section du Contentieux
M. Daël, président
M. Eric Berti, rapporteur
Mlle Courrèges Anne, commissaire du gouvernement
SCP TIFFREAU, avocats
Lecture du lundi 17 décembre 2007
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu, 1°) sous le n° 295235, la requête, enregistrée le 11 juillet 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la SOCIETE SOLGAR VITAMIN'S FRANCE, dont le siège est Parc d'Activité des Trois Noyers, 7, avenue James de Rothschild à Ferrières-en-Brie (77164) ; la SOCIETE SOLGAR VITAMIN'S FRANCE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 9 mai 2006 relatif aux nutriments pouvant être employés dans la fabrication des compléments alimentaires ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°) à 8°), sous les n° 295236, 295237, 295331, 295381, 295592, 295593 et 295748, les requêtes, enregistrées les 11, 13, 17, 18 et 24 juillet 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentées respectivement pour la SARL VALORIMER, dont le siège est 8, rue Victor Hugo à Pont L'abbé cedex (29124), M. Christian A, demeurant ..., la SARL L'ARBRE DE VIE, dont le siège est situé 3, rue Jacques Morin à Ecueille (36240), la SOCIETE SOURCE CLAIRE, dont le siège est situé 33, rue de la Pluche à Breux-Jouy (91650), l'EURL NORD PLANTES, dont le siège est 54, rue Nationale à Gondecourt (59147), la SOCIETE RCS DISTRIBUTION, dont le siège est 8-12, rue de la Galère au Mans cedex (72013) et la SOCIETE PONROY SANTE, dont le siège est Parc d'Activité Sud Loire à Montaigu cedex (85612) ; la SARL VALORIMER et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du 9 mai 2006 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun des requérants de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
....................................................................................
....................................................................................
....................................................................................
....................................................................................
....................................................................................
....................................................................................
....................................................................................
Vu 9°), sous le n° 295978, la requête enregistrée le 28 juillet 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le SYNDICAT DE LA DIETETIQUE ET DES COMPLEMENTS ALIMENTAIRES, dont le siège est 194, rue de Rivoli à Paris (75001) ; le syndicat demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le même arrêté du 9 mai 2006 ;
2°) d'enjoindre aux ministres compétents, sous astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, d'édicter un arrêté compatible avec la directive du 10 mai 2002 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le traité instituant la Communauté économique européenne ;
Vu la directive 2002/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 ;
Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
Vu le décret n° 2006-352 du 20 mars 2006 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Eric Berti, chargé des fonctions de Maître des requêtes,
- les observations de la SCP Tiffreau, avocat de la SOCIETE SOLGAR VITAMIN'S et autres,
- les conclusions de Mlle Anne Courrèges, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même arrêté ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision ;
Sur les interventions du SYNDICAT DE LA DIETETIQUE ET DES COMPLEMENTS ALIMENTAIRES :
Considérant que ce syndicat, qui a présenté un recours pour excès de pouvoir contre l'arrêté attaqué sous le n° 295978, a intérêt à l'annulation de cet arrêté ; que ses interventions au soutien des huit autres requêtes dirigées contre ce même arrêté sont, dès lors, recevables ;
Sur la légalité de l'arrêté attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la directive du 10 juin 2002 relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant les compléments alimentaires : Les Etats membres veillent à ce que les compléments alimentaires ne puissent être commercialisés que s'ils sont conformes aux règles énoncées dans la présente directive ; que, selon le paragraphe 1 de son article 4, En ce qui concerne les vitamines et minéraux, sous réserve du paragraphe 6, seuls ceux énumérés à l'annexe I, sous les formes visées à l'annexe II, peuvent être utilisées dans la fabrication de compléments alimentaires ; que l'article 5 de la même directive dispose que : 1. Les quantités maximales de vitamines et de minéraux présentes dans les compléments alimentaires sont fixées en fonction de la portion journalière recommandée par le fabricant (...) / 5. Les quantités maximales et minimales de vitamines et de minéraux mentionnées aux paragraphes 1, 2 et 3 sont arrêtées selon la procédure visée à l'article 13 , lequel précise que la Commission est assistée par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (...) ; qu'aux termes de l'article 11 de la directive : 1. Sans préjudice de l'article 4, paragraphe 7, les Etats membres ne peuvent interdire ou entraver le commerce des produits visés à l'article 1er qui sont conformes à la présente directive et, le cas échéant, aux actes communautaires arrêtés pour sa mise en oeuvre pour des motifs liés à la composition, aux caractéristiques de fabrication, de présentation ou à l'étiquetage de ces produits. / 2. Sans préjudice du traité CE, et notamment de ses articles 28 et 30, le paragraphe 1 n'affecte pas les dispositions nationales qui sont applicables en l'absence d'actes communautaires arrêtés au titre de la présente directive. ;
Considérant que la transposition de la directive du 10 juin 2002 a été assurée par le décret du 20 mars 2006, dont l'article 5 prévoit l'intervention d'un arrêté conjoint des ministres chargés de la consommation, de l'agriculture et de la santé pour fixer les conditions dans lesquelles les nutriments - définis à l'article 2 de ce décret comme visant les vitamines et les minéraux - peuvent être employés dans la fabrication des compléments alimentaires ; que sur ce fondement est intervenu l'arrêté attaqué du 9 mai 2006 ;
Sur la légalité externe :
Considérant qu'il résulte des dispositions du décret du 27 juillet 2005 que le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, le directeur général de la santé et le directeur général de l'alimentation, dont les actes de nomination ont été publiés au Journal officiel de la République française respectivement les 4 juin 2004, 1er avril 2005 et 4 mars 2006, avaient de ce fait qualité pour signer l'arrêté attaqué au nom des ministres compétents ; que le moyen d'incompétence invoqué par les requérants doit, par suite, être écarté ;
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne l'absence de toute procédure allégée de reconnaissance mutuelle des nutriments :
Considérant qu'il ne résulte ni des dispositions de l'article 5 du décret du 20 mars 2006 prévoyant l'intervention d'un arrêté pour fixer les conditions dans lesquelles les nutriments peuvent être employés dans la fabrication des compléments alimentaires, ni d'aucune autre disposition, que les ministres chargés de la consommation, de l'agriculture et de la santé auraient compétence pour déterminer une procédure de reconnaissance mutuelle applicable aux compléments alimentaires légalement fabriqués ou commercialisés dans un autre Etat membre de la Communauté européenne ou un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté attaqué serait illégal faute de prévoir de procédure d'autorisation allégée pour les compléments alimentaires légalement fabriqués ou commercialisés dans ces autres Etats ; que s'ils soutiennent en outre, par voie d'exception, que les dispositions des articles 16 et 18 du décret du 20 mars 2006, définissant respectivement une procédure simplifiée d'autorisation pour certaines substances et une procédure de modification pour les vitamines et minéraux, méconnaîtraient les articles 28 et 30 du traité CE, un tel moyen est inopérant, dès lors que l'arrêté attaqué n'a pas été pris pour l'application de ces articles 16 et 18 ;
En ce qui concerne le régime dérogatoire applicable à certains nutriments :
Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des § 1 et 6 de l'article 4 de la directive du 10 juin 2002 que, jusqu'au 31 décembre 2009, les Etats membres peuvent autoriser sur leur territoire, à certaines conditions, l'utilisation de vitamines et de minéraux non mentionnés à l'annexe I, ou sous des formes non mentionnées à l'annexe II ; que l'article 4 et l'annexe IV de l'arrêté attaqué autorisant l'utilisation en France jusqu'au 31 décembre 2009 de substances vitaminiques et minérales ne figurant pas dans les annexes I et II mentionnées au paragraphe 6 de l'article 4 de la directive, sans distinguer entre nutriments d'origine nationale et étrangère, cet arrêté n'interdit pas les ventes en France de nutriments contenant des substances figurant à l'annexe IV et homologuées dans un autre pays de l'Union européenne ; que si les requérants contestent l'absence de procédure simplifiée permettant l'inscription sur la liste de l'annexe IV de substances autorisées, à titre dérogatoire, dans d'autres Etats membres, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'il n'appartenait pas aux ministres auteurs de l'arrêté attaqué de définir une telle procédure ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que, faute d'avoir repris les dérogations prévues au paragraphe 6 de l'article 4 de la directive et d'avoir défini une telle procédure, l'arrêté attaqué aurait méconnu cette disposition doit être écarté ;
En ce qui concerne les mesures transitoires :
Considérant que, selon le deuxième alinéa de l'article 23 du décret du 20 mars 2006 : Les compléments alimentaires contenant les nutriments mentionnés au 2° de l'article 2, fabriqués selon les dispositions en vigueur avant la date de publication du présent décret, peuvent continuer à être commercialisés jusqu'à la date de publication de l'arrêté prévu à l'article 5 , soit le 28 mai 2006 ;
Considérant que compte tenu, d'une part, des informations dont disposaient les entreprises concernées avant la publication de l'arrêté litigieux et, d'autre part, des éléments fournis par les requérants quant aux conséquences, pour ces entreprises, de l'application à cette date de la réglementation en cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces modalités d'entrée en vigueur aient pu apporter à leur activité des perturbations excessives au regard de l'objectif poursuivi ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait dû comporter d'autres dispositions transitoires pour les compléments alimentaires comprenant des nutriments non conformes aux nouvelles normes que celles prévues par le décret du 20 mars 2006 doit, en tout état de cause, être écarté ;
En ce qui concerne la fixation des critères de pureté :
Considérant, en premier lieu, que le paragraphe 4 de l'article 4 de la directive du 10 juin 2002 dispose que : Pour les substances énumérées à l'annexe II pour lesquelles les critères de pureté ne sont pas spécifiés dans la législation communautaire et jusqu'à l'adoption de telles spécifications, des critères de pureté généralement acceptables, recommandés par des organismes internationaux, sont applicables et les règles nationales fixant des critères de pureté plus stricts peuvent être maintenues ; qu'en application de ces dispositions et dans l'attente de l'adoption des spécifications communautaires par la Commission, l'article 2 de l'arrêté attaqué a fixé les critères de pureté des vitamines et minéraux pouvant être utilisés dans la fabrication des compléments alimentaires ; que si les requérants font valoir que les critères de pureté ainsi définis pour les substances visées à l'annexe II de la directive présentent un effet équivalent à une mesure quantitative de restriction aux échanges contraire à l'article 28 du traité CE, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant au Conseil d'Etat d'en apprécier la pertinence ;
En ce qui concerne la fixation, par l'annexe III de l'arrêté attaqué, des doses journalières maximales :
Considérant qu'aux termes de l'article 5 de la directive du 10 juin 2002 : Les quantités maximales de vitamines et de minéraux présentes dans les compléments alimentaires sont fixées en fonction de la portion journalière recommandée par le fabricant en tenant compte des éléments suivants : / a) les limites supérieures de sécurité établies pour les vitamines et les minéraux après une évaluation scientifique des risques fondée sur des données scientifiques généralement admises, compte tenu, le cas échéant, de la différence des niveaux de sensibilité de différents groupes de consommateurs ; / b) les apports en vitamines et en minéraux provenant d'autres sources alimentaires. / 2. Lors de la fixation des quantités maximales visée au paragraphe 1, il est également dûment tenu compte des apports de référence en vitamines et en minéraux pour la population. ;
Considérant qu'aux termes de l'article 3 de l'arrêté attaqué : L'utilisation des substances vitaminiques et minérales énumérées à l'annexe II ne doit pas conduire à un dépassement des doses journalières mentionnées à l'annexe III du présent arrêté, compte tenu de la portion journalière de produit recommandée par le fabricant telle qu'elle est indiquée dans l'étiquetage ; que l'annexe III de cet arrêté fixe ces doses maximales ;
Considérant, d'une part, que la directive du 10 juin 2002 prévoit une harmonisation complète de la législation applicable dans les Etats membres dans le domaine des vitamines et minéraux présents dans les compléments alimentaires et confie à la Commission européenne la fixation des quantités maximales et minimales de ces nutriments qui peuvent y être admises ; que le moyen tiré de ce que la directive fait obstacle à toute intervention d'une mesure nationale, alors même que la fixation de ces normes par la Commission n'est pas encore intervenue, soulève une difficulté sérieuse d'interprétation de cette directive, en particulier de ses articles 5, paragraphe 4, et 11, paragraphe 2 ;
Considérant, d'autre part, qu'à l'appui de leur contestation de ces mesures, les requérants font également valoir que la fixation de maxima très bas s'apparente, pour les produits déjà homologués à l'étranger, à une mesure restrictive aux échanges prohibée par le traité ; qu'ils relèvent à cet égard que la fixation d'une dose journalière maximale égale à 0 pour le fluor revient à une interdiction complète de ce minéral, alors que l'annexe I de la directive du 10 juin 2002 l'inclut dans la liste des vitamines et minéraux pouvant être utilisés pour la fabrication de compléments alimentaires et soutiennent qu'elle est disproportionnée par rapport à l'objectif de santé publique poursuivi ; qu'ils mettent de même en cause le caractère proportionné de la dose journalière maximale retenue pour la vitamine K et estiment que la fixation des doses journalières pour les vitamines B1, B2, B5, B8 et B12 ne résulte pas d'une évaluation approfondie du risque sanitaire, que la norme fixée pour les vitamines B3, C et E et certains minéraux (phosphore, cuivre, manganèse, potassium, sélénium, chrome, molybdène), n'est pas justifiée dès lors qu'elle est très en deçà des limites supérieures de sécurité évaluées pour ces substances, et qu'enfin pour la vitamine B6, l'arrêté attaqué fixe une dose journalière maximale ne correspondant à aucune évaluation scientifique du risque ;
Considérant que la réponse à ces moyens dépend des questions de savoir, en premier lieu, si la directive du 10 mai 2002 doit être interprétée en ce sens qu'un Etat membre - à le supposer compétent pour adopter une réglementation en la matière - doit s'inspirer des critères définis à l'article 5 de la directive, y compris l'exigence d'une évaluation des risques fondée sur des données scientifiques généralement admises, dans un secteur caractérisé encore par une relative incertitude ; en deuxième lieu, si l'autorité nationale peut fixer des maxima lorsqu'il est impossible, comme dans le cas du fluor, de chiffrer avec précision les apports en vitamines et minéraux provenant d'autres sources alimentaires, notamment de l'eau de distribution, pour chaque groupe de consommateurs et territoire par territoire et s'il peut dans ce cas, fixer un taux nul en présence de risques avérés sans recourir à la procédure de sauvegarde prévue à l'article 12 de la directive du 10 juin 2002 ; en troisième lieu, si, pour la fixation des teneurs maximales, il est possible de tenir compte des différences des niveaux de sensibilités de différents groupes de consommateurs aux termes même du a) du § 1 de l'article 5 de la directive, si cet Etat peut aussi se fonder sur ce qu'une mesure visant le seul public particulièrement exposé au risque, par exemple un étiquetage adapté, pourrait dissuader ce groupe de recourir à un nutriment bénéfique pour lui à faibles doses et si la prise en compte de cette différence de sensibilité peut conduire à appliquer à l'ensemble de la population la teneur maximale adaptée à un public fragile, notamment les enfants ; enfin, si et dans quelle mesure des maxima peuvent être fixés en l'absence de limites de sécurité faute de danger établi pour la santé et, plus généralement, dans quelle mesure et à quelles conditions la pondération des critères à prendre en compte pourrait conduire à fixer des maxima sensiblement inférieurs aux limites de sécurité admises pour ces nutriments ;
Considérant que ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat ; qu'elles posent une difficulté sérieuse ; qu'il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice des Communautés européennes en application de l'article 234 du traité CE et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur les requêtes dirigées contre l'arrêté attaqué ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Les interventions présentées sous les n°s 295235, 295236, 295237, 295331, 295381, 295592, 295593, 295748, 295978 par le SYNDICAT DE LA DIETETIQUE ET DES COMPLEMENTS ALIMENTAIRES sont admises.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur les requêtes présentées par la SOCIETE SOLGAR VITAMIN'S FRANCE, la SOCIETE VALORIMER, M. A, la SARL L'ARBRE DE VIE, la SOCIETE SOURCE CLAIRE, l'EURL NORD PLANTES, la SOCIETE RCS DISTRIBUTION, la SOCIETE PONROY SANTE et le SYNDICAT DE LA DIETETIQUE ET DES COMPLEMENTS ALIMENTAIRES, jusqu'à ce que la Cour de justice des Communautés européennes se soit prononcée sur les questions suivantes :
1°) La directive 2002/46/CE du 10 juin 2002, en particulier ses articles 5, paragraphe 4, et 11, paragraphe 2, doit-elle être interprétée en ce sens que s'il appartient en principe à la Commission de définir les quantités maximales de vitamines et de minéraux présentes dans les compléments alimentaires, les Etats membres demeurent compétents pour adopter une réglementation en la matière tant que la Commission n'a pas adopté l'acte communautaire requis '
2°) En cas de réponse affirmative à cette question :
a) les Etats membres, s'ils sont tenus, pour fixer ces quantités maximales, de respecter les stipulations des articles 28 et 30 du Traité CE, doivent-ils aussi s'inspirer des critères définis à l'article 5 de la directive, y compris l'exigence d'une évaluation des risques fondée sur des données scientifiques généralement admises dans un secteur caractérisé encore par une relative incertitude '
b) Un Etat membre peut-il fixer des maxima lorsqu'il est impossible, comme dans le cas du fluor, de chiffrer avec précision les apports en vitamines et minéraux provenant d'autres sources alimentaires, notamment de l'eau de distribution, pour chaque groupe de consommateurs et territoire par territoire ' Peut-il, dans ce cas, fixer un taux nul en présence de risques avérés sans recourir à la procédure de sauvegarde prévue à l'article 12 de la directive du 10 juin 2002 '
c) Dans la fixation des teneurs maximales, s'il est possible de tenir compte des différences de niveaux de sensibilités de différents groupes de consommateurs aux termes même du a) du paragraphe 1 de l'article 5 de la directive, un Etat membre peut-il aussi se fonder sur ce qu'une mesure visant le seul public particulièrement exposé au risque, par exemple un étiquetage adapté, pourrait dissuader ce groupe de recourir à un nutriment bénéfique pour lui à faibles doses ' La prise en compte de cette différence de sensibilité peut-elle conduire à appliquer à l'ensemble de la population la teneur maximale adaptée à un public fragile, notamment les enfants '
d) Dans quelle mesure des maxima peuvent-ils être fixés en l'absence de limites de sécurité faute de danger établi pour la santé ' Plus généralement, dans quelle mesure et à quelles conditions la pondération des critères à prendre en compte pourrait-elle conduire à fixer des maxima sensiblement inférieurs aux limites de sécurité admises pour ces nutriments '
Article 3 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT DE LA DIETETIQUE ET DES COMPLEMENTS ALIMENTAIRES, à la SCP Tiffreau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, mandataire de la SOCIETE SOLGAR VITAMIN'S FRANCE, de la SOCIETE VALORIMER, de M. Christian A, de la SARL L'ARBRE DE VIE, à la SOCIETE SOURCE CLAIRE, de l'EURL NORD PLANTES, de la SOCIETE RCS DISTRIBUTION et de la SOCIETE PONROY SANTE et chargée, à ce titre, de leur donner connaissance de cette décision, ainsi qu'au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, au ministre de la santé, de la jeunesse et des sports et au ministre de l'agriculture et de la pêche.