Conseil d'État
N° 390489
ECLI:FR:CECHR:2016:390489.20161012
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème - 1ère chambres réunies
M. Stéphane Decubber, rapporteur
Mme Suzanne von Coester, rapporteur public
Lecture du mercredi 12 octobre 2016
Vu la procédure suivante :
1°) Sous le n° 390489, par une ordonnance n° 1403587-1403678-1407755 du 19 mai 2015, enregistrée le 28 mai 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au greffe de ce tribunal, présentée par Mme Y...D...E.... Par cette requête, Mme D...E...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de la défense et du préfet de la Loire-Atlantique du 21 février 2014 approuvant le plan de prévention des risques technologiques sur une partie des territoires des communes de Donges et Montoir-de-Bretagne, susceptible d'être exposée aux effets dus à des phénomènes dangereux générés par les installations exploitées par les sociétés Total Raffinage France, Antargaz et la société Donges-Metz.
2°) Sous le n° 390834, par une ordonnance n° 1405715 du 1er juin 2015, enregistrée le 5 juin 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 30 juin 2014 au greffe de ce tribunal, présentée par l'Association dongeoise des zones à risques et du PPRT (ADZRP), M. A...S...F..., Mme P...N..., MM. A...-W...G..., I...H..., V...H..., M. A...Q..., M. et Mme L...et Josiane Foutel, M. C...J..., Mme M...U...et MM. S...-Z... B...et A...-X...R.... Par cette requête et un mémoire en réplique, enregistré le 15 septembre 2016, l'ADZRP et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du ministre de la défense et du préfet de la Loire-Atlantique du 21 février 2014 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement aux requérants susvisés de la somme globale de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3°) Sous le n° 393935, par une ordonnance n° 1403770 du 2 octobre 2015, enregistrée le 6 octobre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au greffe de ce tribunal, présentée par M. K...O.... Par cette requête, M. O...demande au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du ministre de la défense et du préfet de la Loire-Atlantique du 21 février 2014 ;
2°) à titre subsidiaire d'annuler le classement en zone B2 de la parcelle YD1 dont il est propriétaire et d'enjoindre à l'autorité administrative de classer cette parcelle en zone B1.
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4°) Sous le n° 396884, par une ordonnance n° 1403587-1403678-1407755 du 19 mai 2015, enregistrée le 10 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 17 avril 2014 au greffe de ce tribunal, présentée par l'Association de défense du Brivet et de la Brière. Par cette requête et un mémoire en réplique, enregistré le 16 septembre 2016, l'Association de défense du Brivet et de la Brière demande au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du ministre de la défense et du préfet de la Loire-Atlantique du 21 février 2014 ;
2°) à titre subsidiaire, d'annuler le classement en zone de délaissement du hameau de La Hennetière.
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5°) Sous le n° 396885, par une ordonnance n° 1403587-1403678-1407755 du 19 mai 2015, enregistrée le 10 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 3 septembre 2014 au greffe de ce tribunal, présentée par la commune de Donges. Par cette requête et un mémoire en réplique, enregistré le 15 septembre 2016, la commune de Donges demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du ministre de la défense et du préfet de la Loire-Atlantique du 21 février 2014 et la décision du 18 juin 2014 par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique a rejeté le recours gracieux qu'elle avait formé contre cet arrêté.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment son premier protocole additionnel ;
- la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du Conseil ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des impôts ;
- le code du patrimoine ;
- le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Stéphane Decubber, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public.
1. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 515-15 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au présent litige : " L'Etat élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 et qui y figuraient au 31 juillet 2003, et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. / (...) Ces plans délimitent un périmètre d'exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en oeuvre. " ; qu'en vertu des dispositions du I de l'article L. 515-16 du même code, les plans de prévention des risques technologiques peuvent, à l'intérieur du périmètre d'exposition prévu à l'article L. 515-15, " délimiter les zones dans lesquelles la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ainsi que les constructions nouvelles et l'extension des constructions existantes sont interdites ou subordonnées au respect de prescriptions relatives à la construction, à l'utilisation ou à l'exploitation " ; que les dispositions des II et III du même article L. 515-16 permettent aux plans de prévention des risques technologiques de délimiter, à l'intérieur des zones prévues au I, des secteurs dans lesquels " les propriétaires des biens concernés peuvent mettre en demeure la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme de procéder à l'acquisition de leur bien ", ainsi que des secteurs dans lesquels " l'Etat peut déclarer d'utilité publique l'expropriation, au profit des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme, (...) des immeubles et droits réels immobiliers " ; que les dispositions des IV et V du même article L. 515-16 permettent également aux plans de prévention des risques technologiques , d'une part, de " prescrire les mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d'approbation du plan, qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais que le plan détermine ", d'autre part, de " définir des recommandations tendant à renforcer la protection des populations face aux risques encourus et relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des voies de communication et des terrains de camping ou de stationnement de caravanes, pouvant être mises en oeuvre par les propriétaires, exploitants et utilisateurs " ;
2. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 515-23 du même code : " Le plan de prévention des risques technologiques approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est porté à la connaissance des maires des communes situées dans le périmètre du plan en application de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme. Il est annexé aux plans locaux d'urbanisme, conformément à l'article L. 126-1 du même code. " ; qu'aux termes de l'article L. 517-1 du même code : " En ce qui concerne les installations appartenant aux services et organismes dépendant de l'Etat qui sont inscrites sur une liste établie par décret, les pouvoirs attribués au préfet par le présent titre sont exercés soit par le ministre chargé des installations classées, soit par le ministre chargé de la défense pour les installations qui relèvent de son département. " ; qu'enfin, aux termes du II de l'article R. 515-50 du même code : " Lorsque le périmètre du plan de prévention des risques technologiques ne s'étend pas au-delà des limites de l'emprise relevant du ministre de la défense, un arrêté de ce ministre approuve le plan. (...) / Dans le cas contraire, un arrêté conjoint du préfet et du ministre de la défense approuve le plan de prévention des risques technologiques. " ;
3. Considérant qu'il ressort des pièces des dossiers que les communes de Donges et Montoir-de-Bretagne comportent plusieurs installations de traitement et de stockage de produits pétroliers classées " Seveso ", dont une relevant du ministre de la défense ; que par un arrêté du 21 février 2014, qui a le caractère d'un acte réglementaire, le ministre de la défense et le préfet de la Loire-Atlantique ont approuvé le plan de prévention des risques technologiques sur une partie des territoires des communes de Donges et Montoir-de-Bretagne ; que, par cinq requêtes présentées devant le tribunal administratif de Nantes, transmises au Conseil d'Etat par le président de ce tribunal en application de l'article R. 321-2 du code de justice administrative, Mme D...E..., l'Association dongeoise des zones à risques et du PPRT (ADZRP) et autres, M. K...O..., l'Association de défense du Brivet et de la Brière et la commune de Donges demandent l'annulation de cet arrêté ;
4. Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même arrêté ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la légalité externe :
En ce qui concerne les études préalables à l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques :
5. Considérant que s'il est soutenu que l'élaboration du périmètre d'exposition aux risques du plan de prévention des risques technologiques aurait dû être précédée de l'étude épidémiologique qu'avait demandée l'ADZRP, il ne résulte pas des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 515-15 du code de l'environnement citées au point 1, ni d'aucun autre texte que l'autorité administrative aurait été tenue de procéder ou faire procéder à une telle étude ; qu'il ressort des pièces du dossier que les études de danger requises par l'article L. 515-15 du code de l'environnement, dont il n'est pas soutenu qu'elles seraient insuffisantes, ont été réalisées ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été pris sur ce point en méconnaissance des dispositions de cet article L. 515-15, ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne les moyens relatifs au comité local d'information et de concertation :
6. Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que le préfet de la Loire-Atlantique a, par un arrêté du 19 novembre 2008, créé un comité local d'information et de concertation autour des installations classées situées sur la commune de Donges, conformément aux dispositions de l'article L. 125-2 du code de l'environnement alors en vigueur ; qu'en vertu des dispositions de l'article L. 515-22 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable, ce comité est associé à l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques et son avis sur le projet de plan doit être recueilli avant l'ouverture de l'enquête publique ;
7. Considérant, en premier lieu, que l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale ; que l'arrêté du 19 novembre 2008 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a institué un comité local d'information et de concertation autour des installations classées situées sur la commune de Donges n'est ni un acte pris pour l'application de l'arrêté attaqué, ni la base légale de cet arrêté ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait illégal, au motif qu'il a été pris après un avis du comité local d'information et de concertation dont les règles de délégation de vote, telles que fixées par son arrêté constitutif, seraient contraires aux dispositions du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, est inopérant ; qu'au surplus, il n'est pas soutenu que l'éventuelle irrégularité de l'arrêté du 19 novembre 2008 aurait eu une incidence sur la décision prise d'approuver, par l'arrêté attaqué, le plan de prévention des risques technologiques ; que ce moyen ne peut, par suite, qu'être écarté ;
8. Considérant, en deuxième lieu, que l'arrêté du 19 novembre 2008 précité a institué le comité local d'information et de concertation sans limitation de durée ; que si cet arrêté prévoit que la durée du mandat des membres de ce comité est de trois ans, l'expiration du mandat des membres nommés par l'arrêté du 19 novembre 2008 n'a pas mis fin à l'existence du comité ; que la circonstance que l'arrêté attaqué aurait été pris après un avis du comité local d'information et de concertation dont les membres auraient été nommés par un arrêté intervenu postérieurement à l'expiration du mandat des membres nommés par l'arrêté du 19 novembre 2008 est sans incidence sur sa légalité ;
9. Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que les visas de l'arrêté du 9 janvier 2012 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a renouvelé le comité local d'information et de concertation seraient entachés d'une erreur matérielle et d'une omission est en tout état de cause sans influence sur la légalité de cet arrêté ;
10. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du V de l'article D. 125-30 du code de l'environnement : " Le collège " riverains " comprend une ou plusieurs personnes choisies parmi les riverains situés à l'intérieur de la zone couverte par le comité local, les représentants des associations locales ou des personnalités qualifiées. " ; que ces dispositions n'ont pas été méconnues par la désignation, pour siéger au sein du comité au titre du collège " riverains ", d'une part, d'un représentant de l'association de sauvegarde et de protection de la corniche nazairienne qui est une association locale au sens de ces dispositions, d'autre part, d'un représentant du ministère de l'éducation nationale au titre des établissements scolaires situés dans la zone couverte par le comité ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait illégal, au motif qu'il a été pris après un avis du comité local d'information et de concertation dont la composition aurait méconnu les dispositions de l'article D. 125-30 du code de l'environnement, ne peut qu'être écarté ;
11. Considérant, en cinquième lieu, que la circonstance que, sur le procès-verbal de l'une des réunions du comité local d'information et de concertation, la mention de la présence d'un de ses membres aurait été omise, en méconnaissance des dispositions de l'article 14 du décret du 8 juin 2006 susmentionné, ne saurait être utilement invoquée à l'encontre de la décision attaquée, dès lors que ce procès-verbal a été dressé lors d'une réunion au cours de laquelle aucune délibération légalement prévue en vue de l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques n'a été adoptée ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ;
En ce qui concerne la concertation :
12. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 515-22 du code de l'environnement, l'élaboration d'un plan de prévention des risques technologiques est précédée d'une concertation dont les modalités sont définies par le préfet ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la concertation se serait déroulée selon des modalités qui n'auraient pas permis l'information et la participation du public dans de bonnes conditions ; qu'en particulier, plus de cinquante réunions ont eu lieu au cours de cette concertation, dont sept réunions avec les personnes et organismes associés et trois réunions publiques ; que le rapport de la commission d'enquête relève que les associations locales ont été largement associées à l'élaboration du plan pendant la phase de concertation ; que, par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant de la concertation préalable à l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques doit être écarté ;
En ce qui concerne l'enquête publique :
13. Considérant qu'aux termes du II de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " II. - Pendant l'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête reçoit le maître d'ouvrage de l'opération soumise à l'enquête publique à la demande de ce dernier. Il peut en outre : / - recevoir toute information et, s'il estime que des documents sont utiles à la bonne information du public, demander au maître d'ouvrage de communiquer ces documents au public ; / - visiter les lieux concernés, à l'exception des lieux d'habitation, après en avoir informé au préalable les propriétaires et les occupants ; / - entendre toutes les personnes concernées par le projet, plan ou programme qui en font la demande et convoquer toutes les personnes dont il juge l'audition utile ; / - organiser, sous sa présidence, toute réunion d'information et d'échange avec le public en présence du maître d'ouvrage. / A la demande du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête et lorsque les spécificités de l'enquête l'exigent, le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue peut désigner un expert chargé d'assister le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête. Le coût de cette expertise est à la charge du responsable du projet. " ;
14. Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré de ce que les commissaires enquêteurs auraient manqué à leur obligation d'impartialité n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
15. Considérant, en deuxième lieu, que ni les dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'environnement citées au point 13, ni aucun autre texte ou principe n'imposent la visite de tous les lieux concernés par l'enquête ; qu'en outre, dans les circonstances de l'espèce, la commission d'enquête n'a pas entaché son enquête d'irrégularité en ne procédant pas à une visite du château de la Hélardière ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'enquête publique serait entachée d'irrégularité faute pour la commission d'enquête d'avoir visité le château de la Hélardière doit être écarté ;
16. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'environnement que la commission d'enquête ne dispose pas du pouvoir d'exiger du maître d'ouvrage la réalisation d'une étude ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'enquête publique serait entachée d'insuffisance, faute pour la commission d'enquête d'avoir exigé le recours à un logiciel de définition des zones d'aléas en trois dimensions, ne peut qu'être écarté ;
17. Considérant, en quatrième lieu, que les dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'environnement ne confèrent pas à la commission d'enquête ou à son président, compétence pour désigner un expert ; qu'elles permettent seulement au président de la commission d'enquête de demander au président du tribunal administratif de désigner un expert chargé d'assister la commission ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'enquête publique serait irrégulière faute pour la commission d'enquête d'avoir ordonné une expertise indépendante ne peut qu'être écarté ;
18. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement : " La durée de l'enquête publique ne peut être inférieure à trente jours. Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de trente jours, notamment lorsqu'il décide d'organiser une réunion d'information et d'échange avec le public durant cette période de prolongation de l'enquête. " ; qu'il ne résulte ni des dispositions de l'article L. 123-9, ni d'aucun autre texte, que la commission d'enquête ne pourrait organiser, pendant toute la durée de l'enquête, y compris pendant la prolongation de la durée de celle-ci, d'autres réunions que la réunion d'information et d'échange avec le public mentionnée à cet article ; qu'en outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la réunion à laquelle une personne aurait été, selon les requérants, empêchée d'accéder, était une réunion d'information et d'échange avec le public ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ;
19. Considérant, en sixième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article R. 123-13 du code de l'environnement, d'une part, que le public a la faculté de consigner ses " observations, propositions et contre-propositions sur le registre d'enquête ", d'autre part, que la commission d'enquête doit recevoir les " observations écrites et orales du public " pendant les permanences qu'elle organise ; qu'en revanche, ces mêmes dispositions n'obligent la commission ni à comptabiliser les demandes d'information du public, dès lors que celui-ci ne formule pas d'observations, ni à relever l'identité des personnes se bornant à demander des informations ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'enquête serait, à ce titre, entachée d'irrégularité doit être écarté ;
20. Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a, dans son rapport, présenté les différentes observations formulées par les personnes ayant participé à l'enquête et y a répondu de façon précise et détaillée ; que la circonstance qu'une association ayant émis un avis défavorable avec réserves ait, postérieurement à la remise par la commission d'enquête de son rapport, fait savoir que son avis devrait être lu comme défavorable, faute pour ces réserves d'avoir été levées par le plan de prévention des risques technologiques approuvé, est sans incidence sur la régularité du rapport, dès lors que la présentation qui y est faite de cet avis n'était pas entachée d'inexactitude ; que la circonstance que la majorité des personnes ayant participé à l'enquête aient exprimé des avis défavorables à l'encontre du projet est également sans incidence sur la régularité de l'avis favorable émis par la commission d'enquête ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la commission aurait, en altérant la portée des avis exprimés, insuffisamment pris en compte les intérêts des tiers, doit être écarté ;
21. Considérant, enfin, que le moyen soulevé par Mme D...E...et tiré de ce que la commission d'enquête n'aurait pas pris en compte dans son rapport les questions et observations qu'elle lui avait adressées, n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
En ce qui concerne les autres moyens de légalité externe :
22. Considérant, en premier lieu, que si, en vertu de l'article L. 621-31 du code du patrimoine, un immeuble situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques ne peut faire l'objet d'aucune transformation ou modification de nature à en affecter l'aspect sans une autorisation préalable de l'architecte des bâtiments de France, le plan approuvé par l'arrêté attaqué n'a pas pour objet d'autoriser une transformation ou une modification des installations qui justifient son élaboration ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté serait illégal, faute d'avoir été préalablement autorisé par l'architecte des bâtiments de France, ne peut qu'être écarté ;
23. Considérant, en second lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les entreprises riveraines auraient été empêchées de participer tant à la concertation qu'à l'enquête publique préalables à l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été adopté au terme d'une procédure qui serait, pour ce motif, irrégulière ne peut qu'être écarté ;
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne le principe de l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques :
24. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les installations de raffinage de produits pétroliers situées dans le périmètre du plan et sur le territoire des communes de Donges et Montoir-de-Bretagne figuraient au 31 juillet 2003 sur la liste, prévue à l'article L. 515-36 du code de l'environnement, des installations dans lesquelles des substances, préparations ou mélanges dangereux sont présents dans des quantités telles qu'ils engendrent des dangers particulièrement importants pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l'environnement ; qu'eu égard à la nature des risques ainsi encourus du fait de la présence de ces installations industrielles, l'autorité administrative a pu légalement, et sans commettre d'erreur d'appréciation, décider d'élaborer le plan de prévention des risques technologiques attaqué ;
En ce qui concerne la violation alléguée de dispositions législatives :
25 Considérant que, l'élaboration d'un plan de prévention des risques technologiques, qui a pour but d'assurer la protection de sites exposés à des dangers particuliers du fait de la présence d'installations classées, n'a ni pour objet ni pour effet de faire application des règles relatives à la protection des immeubles ou sites bénéficiant d'une protection au titre des dispositions du code du patrimoine ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté serait illégal faute de prendre en compte la nécessité de protection des bâtiments remarquables qui résulte des dispositions du code du patrimoine, doit être écarté comme étant inopérant ;
26. Considérant que s'il est soutenu que l'arrêté aurait été pris en méconnaissance du principe d'indépendance des législations, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
En ce qui concerne les obligations imposées aux propriétaires :
27. Considérant, en premier lieu, d'une part, qu'aux termes des dispositions de l'article R. 512-9 du code de l'environnement, les exploitants d'installations classées sont soumis à une obligation " d'atteindre, dans des conditions économiquement acceptables, un niveau de risque aussi bas que possible, compte tenu de l'état des connaissances et des pratiques et de la vulnérabilité de l'environnement de l'installation " ; qu'il incombe ainsi au premier chef aux exploitants des installations classées pour la protection de l'environnement de maîtriser les risques et de financer les mesures de prévention exigibles par la réglementation en vigueur ;
28. Considérant, d'autre part, que les dispositions citées au point 1 de l'article L. 515-16 du code de l'environnement prévoient que les plans peuvent prescrire des mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives notamment à l'aménagement des constructions ; qu'aux termes notamment des deuxième et troisième alinéas du IV de cet article : " Lorsque des travaux de protection sont prescrits en application du premier alinéa du présent IV, ils ne peuvent porter que sur des aménagements dont le coût n'excède ni des limites fixées par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 515-25 ni, en tout état de cause : / 20 000 ?, lorsque le bien concerné est la propriété d'une personne physique ; " qu'aux termes de l'article R. 515-42 du même code : " Les travaux de protection prescrits en application du IV de l'article L. 515-16 ne peuvent porter que sur des aménagements dont le coût n'excède pas 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien avant l'intervention de l'arrêté prévu à l'article R. 515-40. " ; que ces dispositions prennent ainsi en considération la situation spécifique des propriétaires tiers par rapport aux installations en limitant les obligations mises à leur charge ; que par ailleurs, le coût des travaux de protection susceptibles d'être prescrits aux propriétaires riverains dans ces limites peut être compensé par des avantages fiscaux et aides publiques ; que, par suite, les requérants ne peuvent soutenir que l'arrêté contesté, pris légalement sur le fondement des dispositions précitées et dans les limites qu'elles fixent, serait entaché d'une erreur d'appréciation, ou porterait atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques au motif qu'il impose des travaux de protection aux propriétaires riverains ;
29. Considérant, en second lieu, que s'il est soutenu que les obligations que le plan fait peser sur les propriétaires des biens situés dans son périmètre porteraient une atteinte excessive au droit de propriété garanti par les dispositions du deuxième alinéa de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, cette atteinte est, d'une part, justifiée par l'objectif d'intérêt général de protection de la salubrité, de la santé et de la sécurité publiques et, d'autre part, pour les raisons exposées précédemment, proportionnée à cet objectif ; que, par suite, le moyen tiré d'une atteinte excessive au droit de propriété ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne les mesures de protection :
30. Considérant, en premier lieu, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose la réalisation d'un diagnostic individuel de vulnérabilité des constructions existantes préalablement à l'élaboration du plan ; que les requérants ne sauraient, à cet égard, utilement se prévaloir d'un rapport d'étude relatif au risque de surpression commandé par le ministère en charge de l'écologie, dont les recommandations sont dénuées de toute portée impérative ; qu'il résulte d'ailleurs des dispositions de l'article L. 515-19 du code de l'environnement, en vertu desquelles les exploitants des installations à l'origine du risque et les collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale participent au financement des diagnostics préalables et des travaux de protection prescrits aux personnes physiques propriétaires de logements en application du plan, que la réalisation des diagnostics sur les constructions existantes est prévue avant la réalisation des travaux prescrits par le plan et donc nécessairement après l'élaboration de ce plan ; que, par suite, l'autorité administrative pouvait légalement édicter les mesures de protection prescrites par le plan de prévention des risques technologiques sans que celles-ci aient été précédées d'un diagnostic individuel de vulnérabilité des constructions existantes ;
31. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures de protection prescrites par le plan de prévention des risques technologiques seraient inadaptées aux effets des différents aléas résultant des installations ; qu'il en va de même des mesures de protection prescrites en matière de renforcement des vitrages et des fenêtres ; que de même, il ne ressort pas des pièces du dossier que les obligations imposées par le plan en matière de réduction du risque de surpression seraient trop imprécises ou comporteraient des contradictions et erreurs ; qu'enfin, les insuffisances alléguées dont seraient entachées les recommandations figurant dans un guide sur les travaux de renforcement des fenêtres dépourvu de toute portée impérative ne sauraient être utilement invoquées à l'encontre de l'arrêté attaqué ; que, dès lors, les moyens tirés de l'absence de prise en compte des effets combinés des différents aléas et de l'inadaptation des mesures relatives à la surpression ou au renforcement des vitrages doivent être écartés ;
32. Considérant, en troisième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les travaux prescrits ne seraient pas nécessaires pour assurer la protection des bâtiments et des populations concernées ;
33. Considérant, enfin, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose une coordination des dispositions des plans de préventions des risques technologiques et des plans particuliers d'intervention prévus à l'article L. 741-6 du code de la sécurité intérieure ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'illégalité, faute de prévoir des dispositions de cette nature, ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne la définition des zones du plan de prévention des risques technologiques :
34. Considérant, en premier lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les critères pris en compte par l'autorité administrative pour définir le classement des différentes zones, notamment le caractère urbanisé ou non de celles-ci, auraient abouti à des résultats manifestement dénués de pertinence, en particulier pour la zone B1, à vocation d'habitat et la zone B2, à vocation d'activités ; que la circonstance que les zones auraient été délimitées en utilisant un logiciel en deux dimensions, alors qu'il existerait des logiciels en trois dimensions permettant d'obtenir des estimations des dangers plus précises, n'est pas à elle seule de nature à entacher le classement de ces zones d'erreur manifeste d'appréciation ;
35. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le classement de la parcelle YD1, non bâtie, en zone B2 est justifié par l'existence, non contestée par le requérant, d'un aléa thermique de niveau " moyen plus ", combiné à un aléa de surpression de niveau faible ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le classement de ladite parcelle serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation, ne peut qu'être écarté ;
36. Considérant, en troisième et dernier lieu, qu'il ne résulte pas des pièces du dossier que l'évaluation des risques ayant justifié le classement du hameau de La Hennetière en zone de mise en délaissement aurait été faussée par le manque de précision du logiciel en deux dimensions utilisé ; qu'à elle seule, la circonstance qu'une propriété située à une distance équivalente du même type d'installations de stockage a été classée en zone de protection ne suffit pas à établir une erreur manifeste d'appréciation dans la définition des zones ; que les requérants ne sauraient enfin utilement soutenir que des solutions alternatives à ce choix de classement n'auraient pas été sérieusement étudiées ; que le moyen tiré de ce que l'administration a entaché sur ce point son appréciation d'erreur manifeste ne peut donc qu'être écarté ;
En ce qui concerne les autres moyens de légalité interne :
37. Considérant, en premier lieu, que le fait que le plan ne mentionne pas un projet éventuel de déviation de la voie ferrée traversant les sites industriels ne saurait entacher à lui seul la décision d'approbation d'illégalité, ni constituer en tout état de cause une méconnaissance des dispositions de l'article 13 de la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ; que, par suite, un tel moyen doit être écarté ;
38. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions de l'article 200 quater A du code général des impôts, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué, fixant à 10 000 euros pour une personne seule et 20 000 euros pour un couple le montant des travaux prescrits ouvrant droit à un crédit d'impôt, de même que l'absence de dispositif d'aide financière pour les commerces et locaux artisanaux, sont par elles-mêmes sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; que dès lors, le moyen tiré du caractère insuffisant du dispositif de prise en charge du coût des travaux de renforcement ne peut qu'être écarté ;
39. Considérant, en dernier lieu, que s'il est soutenu que l'arrêté attaqué serait illégal en raison de son impact négatif sur la valeur foncière des biens situés dans le périmètre du plan, cette circonstance est par elle-même sans incidence sur la légalité de l'arrêté ;
40. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargé des relations internationales sur le climat, que les requêtes doivent être rejetées, y compris les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de Mme D...E..., de l'Association dongeoise des zones à risques et du PPRT et autres, de M.O..., de l'Association de défense du Brivet et de la Brière et de la commune de Donges sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à Mme Y...D...E..., à l'Association dongeoise des zones a risques et du PPRT, à M. A...S...F..., à Mme P...N..., à MM. A...-W... G...et I...H..., à Mme T...H..., à M. A...Q..., à M. et Mme L...et Josiane Foutel, à M. C...J..., à Mme M...U..., à MM. S... -Z... B...et A...-X...R..., à M. K...O..., à l'Association de défense du Brivet et de la Brière, à la commune de Donges, au ministre de la défense et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat.
N° 390489
ECLI:FR:CECHR:2016:390489.20161012
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème - 1ère chambres réunies
M. Stéphane Decubber, rapporteur
Mme Suzanne von Coester, rapporteur public
Lecture du mercredi 12 octobre 2016
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
1°) Sous le n° 390489, par une ordonnance n° 1403587-1403678-1407755 du 19 mai 2015, enregistrée le 28 mai 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au greffe de ce tribunal, présentée par Mme Y...D...E.... Par cette requête, Mme D...E...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de la défense et du préfet de la Loire-Atlantique du 21 février 2014 approuvant le plan de prévention des risques technologiques sur une partie des territoires des communes de Donges et Montoir-de-Bretagne, susceptible d'être exposée aux effets dus à des phénomènes dangereux générés par les installations exploitées par les sociétés Total Raffinage France, Antargaz et la société Donges-Metz.
2°) Sous le n° 390834, par une ordonnance n° 1405715 du 1er juin 2015, enregistrée le 5 juin 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 30 juin 2014 au greffe de ce tribunal, présentée par l'Association dongeoise des zones à risques et du PPRT (ADZRP), M. A...S...F..., Mme P...N..., MM. A...-W...G..., I...H..., V...H..., M. A...Q..., M. et Mme L...et Josiane Foutel, M. C...J..., Mme M...U...et MM. S...-Z... B...et A...-X...R.... Par cette requête et un mémoire en réplique, enregistré le 15 septembre 2016, l'ADZRP et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du ministre de la défense et du préfet de la Loire-Atlantique du 21 février 2014 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement aux requérants susvisés de la somme globale de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
3°) Sous le n° 393935, par une ordonnance n° 1403770 du 2 octobre 2015, enregistrée le 6 octobre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au greffe de ce tribunal, présentée par M. K...O.... Par cette requête, M. O...demande au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du ministre de la défense et du préfet de la Loire-Atlantique du 21 février 2014 ;
2°) à titre subsidiaire d'annuler le classement en zone B2 de la parcelle YD1 dont il est propriétaire et d'enjoindre à l'autorité administrative de classer cette parcelle en zone B1.
....................................................................................
4°) Sous le n° 396884, par une ordonnance n° 1403587-1403678-1407755 du 19 mai 2015, enregistrée le 10 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 17 avril 2014 au greffe de ce tribunal, présentée par l'Association de défense du Brivet et de la Brière. Par cette requête et un mémoire en réplique, enregistré le 16 septembre 2016, l'Association de défense du Brivet et de la Brière demande au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du ministre de la défense et du préfet de la Loire-Atlantique du 21 février 2014 ;
2°) à titre subsidiaire, d'annuler le classement en zone de délaissement du hameau de La Hennetière.
....................................................................................
5°) Sous le n° 396885, par une ordonnance n° 1403587-1403678-1407755 du 19 mai 2015, enregistrée le 10 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 3 septembre 2014 au greffe de ce tribunal, présentée par la commune de Donges. Par cette requête et un mémoire en réplique, enregistré le 15 septembre 2016, la commune de Donges demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du ministre de la défense et du préfet de la Loire-Atlantique du 21 février 2014 et la décision du 18 juin 2014 par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique a rejeté le recours gracieux qu'elle avait formé contre cet arrêté.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment son premier protocole additionnel ;
- la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du Conseil ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des impôts ;
- le code du patrimoine ;
- le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Stéphane Decubber, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public.
1. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 515-15 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au présent litige : " L'Etat élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 et qui y figuraient au 31 juillet 2003, et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. / (...) Ces plans délimitent un périmètre d'exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en oeuvre. " ; qu'en vertu des dispositions du I de l'article L. 515-16 du même code, les plans de prévention des risques technologiques peuvent, à l'intérieur du périmètre d'exposition prévu à l'article L. 515-15, " délimiter les zones dans lesquelles la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ainsi que les constructions nouvelles et l'extension des constructions existantes sont interdites ou subordonnées au respect de prescriptions relatives à la construction, à l'utilisation ou à l'exploitation " ; que les dispositions des II et III du même article L. 515-16 permettent aux plans de prévention des risques technologiques de délimiter, à l'intérieur des zones prévues au I, des secteurs dans lesquels " les propriétaires des biens concernés peuvent mettre en demeure la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme de procéder à l'acquisition de leur bien ", ainsi que des secteurs dans lesquels " l'Etat peut déclarer d'utilité publique l'expropriation, au profit des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme, (...) des immeubles et droits réels immobiliers " ; que les dispositions des IV et V du même article L. 515-16 permettent également aux plans de prévention des risques technologiques , d'une part, de " prescrire les mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d'approbation du plan, qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais que le plan détermine ", d'autre part, de " définir des recommandations tendant à renforcer la protection des populations face aux risques encourus et relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des voies de communication et des terrains de camping ou de stationnement de caravanes, pouvant être mises en oeuvre par les propriétaires, exploitants et utilisateurs " ;
2. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 515-23 du même code : " Le plan de prévention des risques technologiques approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est porté à la connaissance des maires des communes situées dans le périmètre du plan en application de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme. Il est annexé aux plans locaux d'urbanisme, conformément à l'article L. 126-1 du même code. " ; qu'aux termes de l'article L. 517-1 du même code : " En ce qui concerne les installations appartenant aux services et organismes dépendant de l'Etat qui sont inscrites sur une liste établie par décret, les pouvoirs attribués au préfet par le présent titre sont exercés soit par le ministre chargé des installations classées, soit par le ministre chargé de la défense pour les installations qui relèvent de son département. " ; qu'enfin, aux termes du II de l'article R. 515-50 du même code : " Lorsque le périmètre du plan de prévention des risques technologiques ne s'étend pas au-delà des limites de l'emprise relevant du ministre de la défense, un arrêté de ce ministre approuve le plan. (...) / Dans le cas contraire, un arrêté conjoint du préfet et du ministre de la défense approuve le plan de prévention des risques technologiques. " ;
3. Considérant qu'il ressort des pièces des dossiers que les communes de Donges et Montoir-de-Bretagne comportent plusieurs installations de traitement et de stockage de produits pétroliers classées " Seveso ", dont une relevant du ministre de la défense ; que par un arrêté du 21 février 2014, qui a le caractère d'un acte réglementaire, le ministre de la défense et le préfet de la Loire-Atlantique ont approuvé le plan de prévention des risques technologiques sur une partie des territoires des communes de Donges et Montoir-de-Bretagne ; que, par cinq requêtes présentées devant le tribunal administratif de Nantes, transmises au Conseil d'Etat par le président de ce tribunal en application de l'article R. 321-2 du code de justice administrative, Mme D...E..., l'Association dongeoise des zones à risques et du PPRT (ADZRP) et autres, M. K...O..., l'Association de défense du Brivet et de la Brière et la commune de Donges demandent l'annulation de cet arrêté ;
4. Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même arrêté ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur la légalité externe :
En ce qui concerne les études préalables à l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques :
5. Considérant que s'il est soutenu que l'élaboration du périmètre d'exposition aux risques du plan de prévention des risques technologiques aurait dû être précédée de l'étude épidémiologique qu'avait demandée l'ADZRP, il ne résulte pas des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 515-15 du code de l'environnement citées au point 1, ni d'aucun autre texte que l'autorité administrative aurait été tenue de procéder ou faire procéder à une telle étude ; qu'il ressort des pièces du dossier que les études de danger requises par l'article L. 515-15 du code de l'environnement, dont il n'est pas soutenu qu'elles seraient insuffisantes, ont été réalisées ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été pris sur ce point en méconnaissance des dispositions de cet article L. 515-15, ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne les moyens relatifs au comité local d'information et de concertation :
6. Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que le préfet de la Loire-Atlantique a, par un arrêté du 19 novembre 2008, créé un comité local d'information et de concertation autour des installations classées situées sur la commune de Donges, conformément aux dispositions de l'article L. 125-2 du code de l'environnement alors en vigueur ; qu'en vertu des dispositions de l'article L. 515-22 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable, ce comité est associé à l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques et son avis sur le projet de plan doit être recueilli avant l'ouverture de l'enquête publique ;
7. Considérant, en premier lieu, que l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale ; que l'arrêté du 19 novembre 2008 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a institué un comité local d'information et de concertation autour des installations classées situées sur la commune de Donges n'est ni un acte pris pour l'application de l'arrêté attaqué, ni la base légale de cet arrêté ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait illégal, au motif qu'il a été pris après un avis du comité local d'information et de concertation dont les règles de délégation de vote, telles que fixées par son arrêté constitutif, seraient contraires aux dispositions du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, est inopérant ; qu'au surplus, il n'est pas soutenu que l'éventuelle irrégularité de l'arrêté du 19 novembre 2008 aurait eu une incidence sur la décision prise d'approuver, par l'arrêté attaqué, le plan de prévention des risques technologiques ; que ce moyen ne peut, par suite, qu'être écarté ;
8. Considérant, en deuxième lieu, que l'arrêté du 19 novembre 2008 précité a institué le comité local d'information et de concertation sans limitation de durée ; que si cet arrêté prévoit que la durée du mandat des membres de ce comité est de trois ans, l'expiration du mandat des membres nommés par l'arrêté du 19 novembre 2008 n'a pas mis fin à l'existence du comité ; que la circonstance que l'arrêté attaqué aurait été pris après un avis du comité local d'information et de concertation dont les membres auraient été nommés par un arrêté intervenu postérieurement à l'expiration du mandat des membres nommés par l'arrêté du 19 novembre 2008 est sans incidence sur sa légalité ;
9. Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que les visas de l'arrêté du 9 janvier 2012 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a renouvelé le comité local d'information et de concertation seraient entachés d'une erreur matérielle et d'une omission est en tout état de cause sans influence sur la légalité de cet arrêté ;
10. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes du V de l'article D. 125-30 du code de l'environnement : " Le collège " riverains " comprend une ou plusieurs personnes choisies parmi les riverains situés à l'intérieur de la zone couverte par le comité local, les représentants des associations locales ou des personnalités qualifiées. " ; que ces dispositions n'ont pas été méconnues par la désignation, pour siéger au sein du comité au titre du collège " riverains ", d'une part, d'un représentant de l'association de sauvegarde et de protection de la corniche nazairienne qui est une association locale au sens de ces dispositions, d'autre part, d'un représentant du ministère de l'éducation nationale au titre des établissements scolaires situés dans la zone couverte par le comité ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait illégal, au motif qu'il a été pris après un avis du comité local d'information et de concertation dont la composition aurait méconnu les dispositions de l'article D. 125-30 du code de l'environnement, ne peut qu'être écarté ;
11. Considérant, en cinquième lieu, que la circonstance que, sur le procès-verbal de l'une des réunions du comité local d'information et de concertation, la mention de la présence d'un de ses membres aurait été omise, en méconnaissance des dispositions de l'article 14 du décret du 8 juin 2006 susmentionné, ne saurait être utilement invoquée à l'encontre de la décision attaquée, dès lors que ce procès-verbal a été dressé lors d'une réunion au cours de laquelle aucune délibération légalement prévue en vue de l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques n'a été adoptée ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ;
En ce qui concerne la concertation :
12. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 515-22 du code de l'environnement, l'élaboration d'un plan de prévention des risques technologiques est précédée d'une concertation dont les modalités sont définies par le préfet ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la concertation se serait déroulée selon des modalités qui n'auraient pas permis l'information et la participation du public dans de bonnes conditions ; qu'en particulier, plus de cinquante réunions ont eu lieu au cours de cette concertation, dont sept réunions avec les personnes et organismes associés et trois réunions publiques ; que le rapport de la commission d'enquête relève que les associations locales ont été largement associées à l'élaboration du plan pendant la phase de concertation ; que, par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant de la concertation préalable à l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques doit être écarté ;
En ce qui concerne l'enquête publique :
13. Considérant qu'aux termes du II de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " II. - Pendant l'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête reçoit le maître d'ouvrage de l'opération soumise à l'enquête publique à la demande de ce dernier. Il peut en outre : / - recevoir toute information et, s'il estime que des documents sont utiles à la bonne information du public, demander au maître d'ouvrage de communiquer ces documents au public ; / - visiter les lieux concernés, à l'exception des lieux d'habitation, après en avoir informé au préalable les propriétaires et les occupants ; / - entendre toutes les personnes concernées par le projet, plan ou programme qui en font la demande et convoquer toutes les personnes dont il juge l'audition utile ; / - organiser, sous sa présidence, toute réunion d'information et d'échange avec le public en présence du maître d'ouvrage. / A la demande du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête et lorsque les spécificités de l'enquête l'exigent, le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue peut désigner un expert chargé d'assister le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête. Le coût de cette expertise est à la charge du responsable du projet. " ;
14. Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré de ce que les commissaires enquêteurs auraient manqué à leur obligation d'impartialité n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
15. Considérant, en deuxième lieu, que ni les dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'environnement citées au point 13, ni aucun autre texte ou principe n'imposent la visite de tous les lieux concernés par l'enquête ; qu'en outre, dans les circonstances de l'espèce, la commission d'enquête n'a pas entaché son enquête d'irrégularité en ne procédant pas à une visite du château de la Hélardière ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'enquête publique serait entachée d'irrégularité faute pour la commission d'enquête d'avoir visité le château de la Hélardière doit être écarté ;
16. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'environnement que la commission d'enquête ne dispose pas du pouvoir d'exiger du maître d'ouvrage la réalisation d'une étude ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'enquête publique serait entachée d'insuffisance, faute pour la commission d'enquête d'avoir exigé le recours à un logiciel de définition des zones d'aléas en trois dimensions, ne peut qu'être écarté ;
17. Considérant, en quatrième lieu, que les dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'environnement ne confèrent pas à la commission d'enquête ou à son président, compétence pour désigner un expert ; qu'elles permettent seulement au président de la commission d'enquête de demander au président du tribunal administratif de désigner un expert chargé d'assister la commission ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'enquête publique serait irrégulière faute pour la commission d'enquête d'avoir ordonné une expertise indépendante ne peut qu'être écarté ;
18. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement : " La durée de l'enquête publique ne peut être inférieure à trente jours. Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de trente jours, notamment lorsqu'il décide d'organiser une réunion d'information et d'échange avec le public durant cette période de prolongation de l'enquête. " ; qu'il ne résulte ni des dispositions de l'article L. 123-9, ni d'aucun autre texte, que la commission d'enquête ne pourrait organiser, pendant toute la durée de l'enquête, y compris pendant la prolongation de la durée de celle-ci, d'autres réunions que la réunion d'information et d'échange avec le public mentionnée à cet article ; qu'en outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la réunion à laquelle une personne aurait été, selon les requérants, empêchée d'accéder, était une réunion d'information et d'échange avec le public ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ;
19. Considérant, en sixième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article R. 123-13 du code de l'environnement, d'une part, que le public a la faculté de consigner ses " observations, propositions et contre-propositions sur le registre d'enquête ", d'autre part, que la commission d'enquête doit recevoir les " observations écrites et orales du public " pendant les permanences qu'elle organise ; qu'en revanche, ces mêmes dispositions n'obligent la commission ni à comptabiliser les demandes d'information du public, dès lors que celui-ci ne formule pas d'observations, ni à relever l'identité des personnes se bornant à demander des informations ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'enquête serait, à ce titre, entachée d'irrégularité doit être écarté ;
20. Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a, dans son rapport, présenté les différentes observations formulées par les personnes ayant participé à l'enquête et y a répondu de façon précise et détaillée ; que la circonstance qu'une association ayant émis un avis défavorable avec réserves ait, postérieurement à la remise par la commission d'enquête de son rapport, fait savoir que son avis devrait être lu comme défavorable, faute pour ces réserves d'avoir été levées par le plan de prévention des risques technologiques approuvé, est sans incidence sur la régularité du rapport, dès lors que la présentation qui y est faite de cet avis n'était pas entachée d'inexactitude ; que la circonstance que la majorité des personnes ayant participé à l'enquête aient exprimé des avis défavorables à l'encontre du projet est également sans incidence sur la régularité de l'avis favorable émis par la commission d'enquête ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la commission aurait, en altérant la portée des avis exprimés, insuffisamment pris en compte les intérêts des tiers, doit être écarté ;
21. Considérant, enfin, que le moyen soulevé par Mme D...E...et tiré de ce que la commission d'enquête n'aurait pas pris en compte dans son rapport les questions et observations qu'elle lui avait adressées, n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
En ce qui concerne les autres moyens de légalité externe :
22. Considérant, en premier lieu, que si, en vertu de l'article L. 621-31 du code du patrimoine, un immeuble situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques ne peut faire l'objet d'aucune transformation ou modification de nature à en affecter l'aspect sans une autorisation préalable de l'architecte des bâtiments de France, le plan approuvé par l'arrêté attaqué n'a pas pour objet d'autoriser une transformation ou une modification des installations qui justifient son élaboration ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté serait illégal, faute d'avoir été préalablement autorisé par l'architecte des bâtiments de France, ne peut qu'être écarté ;
23. Considérant, en second lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les entreprises riveraines auraient été empêchées de participer tant à la concertation qu'à l'enquête publique préalables à l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été adopté au terme d'une procédure qui serait, pour ce motif, irrégulière ne peut qu'être écarté ;
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne le principe de l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques :
24. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les installations de raffinage de produits pétroliers situées dans le périmètre du plan et sur le territoire des communes de Donges et Montoir-de-Bretagne figuraient au 31 juillet 2003 sur la liste, prévue à l'article L. 515-36 du code de l'environnement, des installations dans lesquelles des substances, préparations ou mélanges dangereux sont présents dans des quantités telles qu'ils engendrent des dangers particulièrement importants pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l'environnement ; qu'eu égard à la nature des risques ainsi encourus du fait de la présence de ces installations industrielles, l'autorité administrative a pu légalement, et sans commettre d'erreur d'appréciation, décider d'élaborer le plan de prévention des risques technologiques attaqué ;
En ce qui concerne la violation alléguée de dispositions législatives :
25 Considérant que, l'élaboration d'un plan de prévention des risques technologiques, qui a pour but d'assurer la protection de sites exposés à des dangers particuliers du fait de la présence d'installations classées, n'a ni pour objet ni pour effet de faire application des règles relatives à la protection des immeubles ou sites bénéficiant d'une protection au titre des dispositions du code du patrimoine ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté serait illégal faute de prendre en compte la nécessité de protection des bâtiments remarquables qui résulte des dispositions du code du patrimoine, doit être écarté comme étant inopérant ;
26. Considérant que s'il est soutenu que l'arrêté aurait été pris en méconnaissance du principe d'indépendance des législations, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
En ce qui concerne les obligations imposées aux propriétaires :
27. Considérant, en premier lieu, d'une part, qu'aux termes des dispositions de l'article R. 512-9 du code de l'environnement, les exploitants d'installations classées sont soumis à une obligation " d'atteindre, dans des conditions économiquement acceptables, un niveau de risque aussi bas que possible, compte tenu de l'état des connaissances et des pratiques et de la vulnérabilité de l'environnement de l'installation " ; qu'il incombe ainsi au premier chef aux exploitants des installations classées pour la protection de l'environnement de maîtriser les risques et de financer les mesures de prévention exigibles par la réglementation en vigueur ;
28. Considérant, d'autre part, que les dispositions citées au point 1 de l'article L. 515-16 du code de l'environnement prévoient que les plans peuvent prescrire des mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives notamment à l'aménagement des constructions ; qu'aux termes notamment des deuxième et troisième alinéas du IV de cet article : " Lorsque des travaux de protection sont prescrits en application du premier alinéa du présent IV, ils ne peuvent porter que sur des aménagements dont le coût n'excède ni des limites fixées par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 515-25 ni, en tout état de cause : / 20 000 ?, lorsque le bien concerné est la propriété d'une personne physique ; " qu'aux termes de l'article R. 515-42 du même code : " Les travaux de protection prescrits en application du IV de l'article L. 515-16 ne peuvent porter que sur des aménagements dont le coût n'excède pas 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien avant l'intervention de l'arrêté prévu à l'article R. 515-40. " ; que ces dispositions prennent ainsi en considération la situation spécifique des propriétaires tiers par rapport aux installations en limitant les obligations mises à leur charge ; que par ailleurs, le coût des travaux de protection susceptibles d'être prescrits aux propriétaires riverains dans ces limites peut être compensé par des avantages fiscaux et aides publiques ; que, par suite, les requérants ne peuvent soutenir que l'arrêté contesté, pris légalement sur le fondement des dispositions précitées et dans les limites qu'elles fixent, serait entaché d'une erreur d'appréciation, ou porterait atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques au motif qu'il impose des travaux de protection aux propriétaires riverains ;
29. Considérant, en second lieu, que s'il est soutenu que les obligations que le plan fait peser sur les propriétaires des biens situés dans son périmètre porteraient une atteinte excessive au droit de propriété garanti par les dispositions du deuxième alinéa de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, cette atteinte est, d'une part, justifiée par l'objectif d'intérêt général de protection de la salubrité, de la santé et de la sécurité publiques et, d'autre part, pour les raisons exposées précédemment, proportionnée à cet objectif ; que, par suite, le moyen tiré d'une atteinte excessive au droit de propriété ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne les mesures de protection :
30. Considérant, en premier lieu, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose la réalisation d'un diagnostic individuel de vulnérabilité des constructions existantes préalablement à l'élaboration du plan ; que les requérants ne sauraient, à cet égard, utilement se prévaloir d'un rapport d'étude relatif au risque de surpression commandé par le ministère en charge de l'écologie, dont les recommandations sont dénuées de toute portée impérative ; qu'il résulte d'ailleurs des dispositions de l'article L. 515-19 du code de l'environnement, en vertu desquelles les exploitants des installations à l'origine du risque et les collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale participent au financement des diagnostics préalables et des travaux de protection prescrits aux personnes physiques propriétaires de logements en application du plan, que la réalisation des diagnostics sur les constructions existantes est prévue avant la réalisation des travaux prescrits par le plan et donc nécessairement après l'élaboration de ce plan ; que, par suite, l'autorité administrative pouvait légalement édicter les mesures de protection prescrites par le plan de prévention des risques technologiques sans que celles-ci aient été précédées d'un diagnostic individuel de vulnérabilité des constructions existantes ;
31. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures de protection prescrites par le plan de prévention des risques technologiques seraient inadaptées aux effets des différents aléas résultant des installations ; qu'il en va de même des mesures de protection prescrites en matière de renforcement des vitrages et des fenêtres ; que de même, il ne ressort pas des pièces du dossier que les obligations imposées par le plan en matière de réduction du risque de surpression seraient trop imprécises ou comporteraient des contradictions et erreurs ; qu'enfin, les insuffisances alléguées dont seraient entachées les recommandations figurant dans un guide sur les travaux de renforcement des fenêtres dépourvu de toute portée impérative ne sauraient être utilement invoquées à l'encontre de l'arrêté attaqué ; que, dès lors, les moyens tirés de l'absence de prise en compte des effets combinés des différents aléas et de l'inadaptation des mesures relatives à la surpression ou au renforcement des vitrages doivent être écartés ;
32. Considérant, en troisième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les travaux prescrits ne seraient pas nécessaires pour assurer la protection des bâtiments et des populations concernées ;
33. Considérant, enfin, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose une coordination des dispositions des plans de préventions des risques technologiques et des plans particuliers d'intervention prévus à l'article L. 741-6 du code de la sécurité intérieure ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'illégalité, faute de prévoir des dispositions de cette nature, ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne la définition des zones du plan de prévention des risques technologiques :
34. Considérant, en premier lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les critères pris en compte par l'autorité administrative pour définir le classement des différentes zones, notamment le caractère urbanisé ou non de celles-ci, auraient abouti à des résultats manifestement dénués de pertinence, en particulier pour la zone B1, à vocation d'habitat et la zone B2, à vocation d'activités ; que la circonstance que les zones auraient été délimitées en utilisant un logiciel en deux dimensions, alors qu'il existerait des logiciels en trois dimensions permettant d'obtenir des estimations des dangers plus précises, n'est pas à elle seule de nature à entacher le classement de ces zones d'erreur manifeste d'appréciation ;
35. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le classement de la parcelle YD1, non bâtie, en zone B2 est justifié par l'existence, non contestée par le requérant, d'un aléa thermique de niveau " moyen plus ", combiné à un aléa de surpression de niveau faible ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le classement de ladite parcelle serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation, ne peut qu'être écarté ;
36. Considérant, en troisième et dernier lieu, qu'il ne résulte pas des pièces du dossier que l'évaluation des risques ayant justifié le classement du hameau de La Hennetière en zone de mise en délaissement aurait été faussée par le manque de précision du logiciel en deux dimensions utilisé ; qu'à elle seule, la circonstance qu'une propriété située à une distance équivalente du même type d'installations de stockage a été classée en zone de protection ne suffit pas à établir une erreur manifeste d'appréciation dans la définition des zones ; que les requérants ne sauraient enfin utilement soutenir que des solutions alternatives à ce choix de classement n'auraient pas été sérieusement étudiées ; que le moyen tiré de ce que l'administration a entaché sur ce point son appréciation d'erreur manifeste ne peut donc qu'être écarté ;
En ce qui concerne les autres moyens de légalité interne :
37. Considérant, en premier lieu, que le fait que le plan ne mentionne pas un projet éventuel de déviation de la voie ferrée traversant les sites industriels ne saurait entacher à lui seul la décision d'approbation d'illégalité, ni constituer en tout état de cause une méconnaissance des dispositions de l'article 13 de la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ; que, par suite, un tel moyen doit être écarté ;
38. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions de l'article 200 quater A du code général des impôts, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué, fixant à 10 000 euros pour une personne seule et 20 000 euros pour un couple le montant des travaux prescrits ouvrant droit à un crédit d'impôt, de même que l'absence de dispositif d'aide financière pour les commerces et locaux artisanaux, sont par elles-mêmes sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; que dès lors, le moyen tiré du caractère insuffisant du dispositif de prise en charge du coût des travaux de renforcement ne peut qu'être écarté ;
39. Considérant, en dernier lieu, que s'il est soutenu que l'arrêté attaqué serait illégal en raison de son impact négatif sur la valeur foncière des biens situés dans le périmètre du plan, cette circonstance est par elle-même sans incidence sur la légalité de l'arrêté ;
40. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargé des relations internationales sur le climat, que les requêtes doivent être rejetées, y compris les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de Mme D...E..., de l'Association dongeoise des zones à risques et du PPRT et autres, de M.O..., de l'Association de défense du Brivet et de la Brière et de la commune de Donges sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à Mme Y...D...E..., à l'Association dongeoise des zones a risques et du PPRT, à M. A...S...F..., à Mme P...N..., à MM. A...-W... G...et I...H..., à Mme T...H..., à M. A...Q..., à M. et Mme L...et Josiane Foutel, à M. C...J..., à Mme M...U..., à MM. S... -Z... B...et A...-X...R..., à M. K...O..., à l'Association de défense du Brivet et de la Brière, à la commune de Donges, au ministre de la défense et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat.