Conseil d'État
N° 493869
ECLI:FR:CECHR:2025:493869.20250930
Inédit au recueil Lebon
6ème - 5ème chambres réunies
M. Léo André, rapporteur
SCP FOUSSARD, FROGER;BAZIN & CAZELLES AVOCATS ASSOCIES;SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET, avocats
Lecture du mardi 30 septembre 2025
Vu les procédures suivantes :
Par un jugement nos 2004596, 2008737, 2101960, 2101967 du 26 avril 2024, enregistré le 29 avril 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a renvoyé au Conseil d'Etat, d'une part, les conclusions de la société La Belle Etoile, du département du Val d'Oise, de la communauté d'agglomération Roissy Pays de France et de la commune de Gonesse tendant à l'annulation de la déclaration de la ministre de la transition écologique et solidaire du 7 novembre 2019 consécutive à une réunion du conseil de défense écologique énonçant que l'Etat ne souhaite pas que le projet EuropaCity se poursuive, ainsi que des décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux, et, d'autre part, par application de l'article R. 341-3 du code de justice administrative, les conclusions des sociétés La Belle Etoile, Alliages et Territoires, Ceetrus et Auchan Holding tendant à la condamnation de l'Etat et de l'établissement public Grand Paris Aménagement du fait de l'abandon de ce projet.
1°/ Sous le n° 493869, par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 mars et 12 octobre 2020 et le 2 avril 2021 au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, et par un nouveau mémoire enregistré le 21 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société La Belle Etoile demande :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la déclaration de la ministre de la transition écologique et solidaire du 7 novembre 2019 consécutive au conseil de défense écologique énonçant que l'Etat ne souhaite pas que le projet EuropaCity se poursuive, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2°/ Sous le n° 493876, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 31 juillet 2020 et le 30 avril 2021 au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, le département du Val-d'Oise, la communauté d'agglomération Roissy Pays de France et la commune de Gonesse demandent :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la déclaration de la ministre de la transition écologique et solidaire du 7 novembre 2019 consécutive au conseil de défense écologique énonçant que l'Etat ne souhaite pas que le projet EuropaCity se poursuive, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
3°/ Sous le n° 493879, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 8 février 2021 et le 28 juin 2022 au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, et par un nouveau mémoire, enregistré le 21 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés Ceetrus et Auchan Holding demandent :
1°) de condamner l'Etat à leur verser la somme d'un million d'euros hors taxes en raison des préjudices qu'elles estiment avoir subis à la suite de la déclaration du 7 novembre 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire énonçant le souhait de l'Etat que le projet EuropaCity ne se poursuive pas ;
2°) d'assortir cette somme des intérêts à taux légal et d'ordonner leur capitalisation ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
4°/ Sous le n° 493885, par une requête et sept autres mémoires, enregistrés les 8 février et 28 décembre 2021 et les 3 février, 13 mai et 31 octobre 2022 au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, et par un nouveau mémoire enregistré le 21 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés La Belle Etoile et Alliages et Territoires demandent :
1°) de condamner solidairement l'Etat et l'établissement public Grand Paris Aménagement à leur verser la somme de 82 616 000 euros hors taxes en raison des préjudices qu'elles estiment avoir subis à la suite de la déclaration du 7 novembre 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire énonçant le souhait de l'Etat que le projet EuropaCity ne se poursuive pas ;
2°) d'assortir cette somme des intérêts à taux légal et d'ordonner leur capitalisation ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat et de l'établissement public Grand Paris Aménagement les sommes respectives de 10 000 et 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n° 2019-449 du 15 mai 2019 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Léo André, auditeur,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société La Belle Etoile et autres, et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de l'établissement public Grand Paris Aménagement ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 septembre 2025, présentée par les sociétés Ceetrus et Auchan Holding dans l'affaire n° 493879 ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 septembre 2025, présentée par les sociétés La Belle Etoile et Alliages et Territoires dans l'affaire n° 493885 ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers que l'entreprise Auchan souhaite depuis 2007 développer un projet d'aménagement, dit EuropaCity, situé sur une portion actuellement non urbanisée du territoire de la commune de Gonesse, dite " triangle de Gonesse ", et consistant en un ensemble de bâtiments destinés à des activités commerciales et de loisirs sur une surface de 800 000 m2. En 2011, le groupe Auchan et l'établissement public d'aménagement Plaine de France ont conclu un premier protocole relatif au développement de ce projet. Le 26 avril 2012, le préfet de la région Ile-de-France, le président de la communauté d'agglomération Val de France, le président du conseil général du Val-d'Oise, le maire de Gonesse et le président du groupe Auchan ont conclu un deuxième protocole relatif au même objet. Le 21 septembre 2015, l'établissement public d'aménagement Plaine de France et la société Alliages et Territoires, filiale du groupe Auchan, ont conclu un protocole d'objectifs relatif au développement du projet EuropaCity. Le 21 septembre 2016, le préfet du Val-d'Oise a adopté un arrêté portant création de la zone d'aménagement concerté " triangle de Gonesse " d'une surface de 299 hectares, dont le programme prévisionnel des constructions à édifier dans la zone prévoyait la réalisation d'environ 760 000 m2 d'activités de loisirs, de culture et commerce. Le 30 août 2018, l'établissement public Grand Paris Aménagement, se substituant à l'établissement public d'aménagement Plaine de France en tant qu'aménageur de la zone d'aménagement concerté du triangle de Gonesse, et la société La Belle Etoile, filiale de la société Alliages et Territoires, ont signé un premier avenant au protocole d'objectifs signé le 21 septembre 2015. Le 20 décembre 2018, le préfet du Val-d'Oise a adopté un arrêté déclarant d'utilité publique au profit de l'établissement public foncier d'Ile-de-France le projet d'aménagement du triangle de Gonesse.
2. Sous les nos 493869 et 493876, la société La Belle Etoile, le département du Val d'Oise, la communauté d'agglomération Roissy Pays de France et la commune de Gonesse demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la déclaration par laquelle la ministre de la transition écologique et solidaire, à l'issue du conseil de défense écologique du 7 novembre 2019, a indiqué que l'Etat ne souhaitait pas que le projet EuropaCity se poursuive. Sous le n° 493879, les sociétés Ceetrus et Auchan Holding demandent la condamnation de l'Etat à l'indemnisation du préjudice qu'elles estiment avoir subi du fait de l'abandon du soutien de l'Etat à ce projet. Sous le n° 493885, les sociétés La Belle Etoile et Alliages et Territoires demandent la condamnation de l'Etat à l'indemnisation du préjudice qu'elles estiment avoir subi du fait de cet abandon ainsi que la condamnation de l'établissement public Grand Paris Aménagement à l'indemnisation du préjudice qu'elles estiment avoir subi pour méconnaissance du protocole d'objectifs signé le 21 septembre 2015.
3. Il y a lieu de joindre ces requêtes pour statuer par une même décision.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la ministre chargée de la transition écologique aux requêtes n° 493869 et 493876 :
4. Par la déclaration qu'elle a faite, le 7 novembre 2019, à l'issue d'un conseil de défense écologique, la ministre de la transition écologique et solidaire s'est bornée à indiquer que l'Etat ne souhaitait pas que le projet EuropaCity se poursuive. Par elle-même, une telle annonce est dépourvue d'effets juridiques directs. Elle n'emporte notamment pas d'effets sur les arrêtés portant création de la zone d'aménagement concerté ou déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement du triangle de Gonesse. Elle n'a pas davantage pour effet d'abroger ou de modifier les protocoles ayant été signés ou tout autre acte. Par suite, la déclaration en litige ne révèle pas l'existence d'un acte susceptible d'être attaqué par la voie du recours pour excès de pouvoir. Dès lors, ainsi que le fait valoir en défense la ministre chargée de la transition écologique, les conclusions tendant à l'annulation de cette déclaration sont irrecevables et doivent être rejetées.
Sur l'engagement de la responsabilité de l'Etat :
En ce qui concerne l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait de l'illégalité de la déclaration attaquée :
5. Il résulte de ce qui vient d'être dit que la déclaration faite le 7 novembre 2019 ne constitue pas une décision susceptible de recours. Il suit de là que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à exciper de l'illégalité qui entacherait cette déclaration pour soutenir que la responsabilité de l'Etat serait engagée à leur égard.
En ce qui concerne l'engagement de la responsabilité de l'Etat pour faute au titre des promesses non tenues :
6. Ainsi qu'il a été dit au point 1, le projet EuropaCity a été élaboré, à compter de 2007, par l'entreprise Auchan comme un vaste ensemble de bâtiments destinés à des activités commerciales et de loisirs qui devait être situé sur le territoire du triangle de Gonesse. Il résulte de l'instruction que ni les différentes prises de position de responsables publics en faveur du projet EuropaCity, qui se bornent à manifester un encouragement de l'Etat au projet, ni l'arrêté du 21 septembre 2016 portant création de la zone d'aménagement concerté Triangle de Gonesse qui mentionne 76 hectares " d'activités de loisirs, de culture et commerce " s'insérant au sein d'une surface totale de 299 hectares qui prévoit par ailleurs la création de 80 hectares de bureaux, 20 hectares d'activités technologiques et 7,5 hectares d'activités hôtelières notamment, ni l'arrêté du 20 décembre 2018 déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement du triangle de Gonesse ne peuvent être regardés comme constitutifs de promesses de la part de l'Etat quant à la réalisation du projet porté par les sociétés requérantes, promesses qui seraient de nature à leur ouvrir un droit à indemnité faute d'avoir été tenues. Le protocole du 26 avril 2012, qui ne fait qu'énoncer des orientations partagées et ébaucher quelques axes de développement du projet, ne peut davantage être regardé comme constitutif de telles promesses.
7. Dans ces conditions, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à se prévaloir de promesses non tenues de la part de l'Etat pour réclamer le versement d'une indemnité.
En ce qui concerne l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques :
8. La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques au cas où une mesure a pour effet de causer à une personne physique ou morale un dommage anormal, c'est-à-dire grave et spécial, excédant les charges lui incombant normalement.
9. Il résulte de l'instruction que les sociétés Ceetrus, Auchan Holding, La Belle Etoile et Alliages et Territoires, en leur qualité de sociétés spécialisées dans le développement de projets d'aménagements commerciaux, ne pouvaient ignorer les aléas qui pèsent nécessairement sur la réalisation d'un programme d'envergure tel que le projet EuropaCity. Au surplus, il ne résulte pas de l'instruction que la déclaration du 7 novembre 2019 ait été, par elle-même, de nature à menacer la viabilité économique du groupe Auchan dans son ensemble. Les sociétés requérantes, qui se sont engagées en connaissance de cause dans le projet EuropaCity et se sont exposées au risque de son abandon ou de son échec, ne sont pas fondées à soutenir que le dommage qu'elles invoquent excéderait les charges qui leur incombent normalement. Leurs conclusions recherchant la responsabilité sans faute de l'Etat ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées.
En ce qui concerne l'engagement de la responsabilité contractuelle de Grand Paris Aménagement :
10. Il résulte de l'instruction que le protocole d'objectifs du 21 septembre 2015 signé entre l'établissement public à caractère industriel et commercial Plaine de France, devenu l'établissement public Grand Paris Aménagement, et la société Alliages et Territoires n'a pas pour objet l'exécution même d'une mission de service public et ne comporte, par ailleurs, aucune clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, impliquerait, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs. Ce protocole revêt dès lors le caractère d'un contrat de droit privé. Il en résulte que la juridiction administrative est incompétente pour connaître des conclusions recherchant la responsabilité contractuelle de Grand Paris Aménagement au titre de ce protocole.
Sur les frais d'instance :
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Grand Paris Aménagement au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Les conclusions des sociétés La Belle Etoile et Alliages et Territoires dirigées contre l'établissement public Grand Paris Aménagement sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.
Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes de la société La Belle Etoile, du département du Val-d'Oise, de la communauté d'agglomération Roissy Pays de France et de la commune de Gonesse, des sociétés Ceetrus et Auchan Holding ainsi que des sociétés La Belle Etoile et Alliages et Territoires est rejeté.
Article 3 : Les conclusions de Grand Paris Aménagement présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée aux sociétés La Belle Etoile, Ceetrus, Auchan Holding et Alliages et Territoires, au département du Val-d'Oise, à la communauté d'agglomération Roissy Pays de France, à la commune de Gonesse, à l'établissement public Grand Paris Aménagement et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Délibéré à l'issue de la séance du 5 septembre 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M. Alain Seban, Mme Laurence Helmlinger, M. Laurent Cabrera, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, conseillers d'Etat et M. Léo André, auditeur-rapporteur.
Rendu le 30 septembre 2025.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
Le rapporteur :
Signé : M. Léo André
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain
N° 493869
ECLI:FR:CECHR:2025:493869.20250930
Inédit au recueil Lebon
6ème - 5ème chambres réunies
M. Léo André, rapporteur
SCP FOUSSARD, FROGER;BAZIN & CAZELLES AVOCATS ASSOCIES;SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET, avocats
Lecture du mardi 30 septembre 2025
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu les procédures suivantes :
Par un jugement nos 2004596, 2008737, 2101960, 2101967 du 26 avril 2024, enregistré le 29 avril 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a renvoyé au Conseil d'Etat, d'une part, les conclusions de la société La Belle Etoile, du département du Val d'Oise, de la communauté d'agglomération Roissy Pays de France et de la commune de Gonesse tendant à l'annulation de la déclaration de la ministre de la transition écologique et solidaire du 7 novembre 2019 consécutive à une réunion du conseil de défense écologique énonçant que l'Etat ne souhaite pas que le projet EuropaCity se poursuive, ainsi que des décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux, et, d'autre part, par application de l'article R. 341-3 du code de justice administrative, les conclusions des sociétés La Belle Etoile, Alliages et Territoires, Ceetrus et Auchan Holding tendant à la condamnation de l'Etat et de l'établissement public Grand Paris Aménagement du fait de l'abandon de ce projet.
1°/ Sous le n° 493869, par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 mars et 12 octobre 2020 et le 2 avril 2021 au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, et par un nouveau mémoire enregistré le 21 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société La Belle Etoile demande :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la déclaration de la ministre de la transition écologique et solidaire du 7 novembre 2019 consécutive au conseil de défense écologique énonçant que l'Etat ne souhaite pas que le projet EuropaCity se poursuive, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2°/ Sous le n° 493876, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 31 juillet 2020 et le 30 avril 2021 au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, le département du Val-d'Oise, la communauté d'agglomération Roissy Pays de France et la commune de Gonesse demandent :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la déclaration de la ministre de la transition écologique et solidaire du 7 novembre 2019 consécutive au conseil de défense écologique énonçant que l'Etat ne souhaite pas que le projet EuropaCity se poursuive, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
3°/ Sous le n° 493879, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 8 février 2021 et le 28 juin 2022 au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, et par un nouveau mémoire, enregistré le 21 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés Ceetrus et Auchan Holding demandent :
1°) de condamner l'Etat à leur verser la somme d'un million d'euros hors taxes en raison des préjudices qu'elles estiment avoir subis à la suite de la déclaration du 7 novembre 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire énonçant le souhait de l'Etat que le projet EuropaCity ne se poursuive pas ;
2°) d'assortir cette somme des intérêts à taux légal et d'ordonner leur capitalisation ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
4°/ Sous le n° 493885, par une requête et sept autres mémoires, enregistrés les 8 février et 28 décembre 2021 et les 3 février, 13 mai et 31 octobre 2022 au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, et par un nouveau mémoire enregistré le 21 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés La Belle Etoile et Alliages et Territoires demandent :
1°) de condamner solidairement l'Etat et l'établissement public Grand Paris Aménagement à leur verser la somme de 82 616 000 euros hors taxes en raison des préjudices qu'elles estiment avoir subis à la suite de la déclaration du 7 novembre 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire énonçant le souhait de l'Etat que le projet EuropaCity ne se poursuive pas ;
2°) d'assortir cette somme des intérêts à taux légal et d'ordonner leur capitalisation ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat et de l'établissement public Grand Paris Aménagement les sommes respectives de 10 000 et 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n° 2019-449 du 15 mai 2019 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Léo André, auditeur,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société La Belle Etoile et autres, et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de l'établissement public Grand Paris Aménagement ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 septembre 2025, présentée par les sociétés Ceetrus et Auchan Holding dans l'affaire n° 493879 ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 septembre 2025, présentée par les sociétés La Belle Etoile et Alliages et Territoires dans l'affaire n° 493885 ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers que l'entreprise Auchan souhaite depuis 2007 développer un projet d'aménagement, dit EuropaCity, situé sur une portion actuellement non urbanisée du territoire de la commune de Gonesse, dite " triangle de Gonesse ", et consistant en un ensemble de bâtiments destinés à des activités commerciales et de loisirs sur une surface de 800 000 m2. En 2011, le groupe Auchan et l'établissement public d'aménagement Plaine de France ont conclu un premier protocole relatif au développement de ce projet. Le 26 avril 2012, le préfet de la région Ile-de-France, le président de la communauté d'agglomération Val de France, le président du conseil général du Val-d'Oise, le maire de Gonesse et le président du groupe Auchan ont conclu un deuxième protocole relatif au même objet. Le 21 septembre 2015, l'établissement public d'aménagement Plaine de France et la société Alliages et Territoires, filiale du groupe Auchan, ont conclu un protocole d'objectifs relatif au développement du projet EuropaCity. Le 21 septembre 2016, le préfet du Val-d'Oise a adopté un arrêté portant création de la zone d'aménagement concerté " triangle de Gonesse " d'une surface de 299 hectares, dont le programme prévisionnel des constructions à édifier dans la zone prévoyait la réalisation d'environ 760 000 m2 d'activités de loisirs, de culture et commerce. Le 30 août 2018, l'établissement public Grand Paris Aménagement, se substituant à l'établissement public d'aménagement Plaine de France en tant qu'aménageur de la zone d'aménagement concerté du triangle de Gonesse, et la société La Belle Etoile, filiale de la société Alliages et Territoires, ont signé un premier avenant au protocole d'objectifs signé le 21 septembre 2015. Le 20 décembre 2018, le préfet du Val-d'Oise a adopté un arrêté déclarant d'utilité publique au profit de l'établissement public foncier d'Ile-de-France le projet d'aménagement du triangle de Gonesse.
2. Sous les nos 493869 et 493876, la société La Belle Etoile, le département du Val d'Oise, la communauté d'agglomération Roissy Pays de France et la commune de Gonesse demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la déclaration par laquelle la ministre de la transition écologique et solidaire, à l'issue du conseil de défense écologique du 7 novembre 2019, a indiqué que l'Etat ne souhaitait pas que le projet EuropaCity se poursuive. Sous le n° 493879, les sociétés Ceetrus et Auchan Holding demandent la condamnation de l'Etat à l'indemnisation du préjudice qu'elles estiment avoir subi du fait de l'abandon du soutien de l'Etat à ce projet. Sous le n° 493885, les sociétés La Belle Etoile et Alliages et Territoires demandent la condamnation de l'Etat à l'indemnisation du préjudice qu'elles estiment avoir subi du fait de cet abandon ainsi que la condamnation de l'établissement public Grand Paris Aménagement à l'indemnisation du préjudice qu'elles estiment avoir subi pour méconnaissance du protocole d'objectifs signé le 21 septembre 2015.
3. Il y a lieu de joindre ces requêtes pour statuer par une même décision.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la ministre chargée de la transition écologique aux requêtes n° 493869 et 493876 :
4. Par la déclaration qu'elle a faite, le 7 novembre 2019, à l'issue d'un conseil de défense écologique, la ministre de la transition écologique et solidaire s'est bornée à indiquer que l'Etat ne souhaitait pas que le projet EuropaCity se poursuive. Par elle-même, une telle annonce est dépourvue d'effets juridiques directs. Elle n'emporte notamment pas d'effets sur les arrêtés portant création de la zone d'aménagement concerté ou déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement du triangle de Gonesse. Elle n'a pas davantage pour effet d'abroger ou de modifier les protocoles ayant été signés ou tout autre acte. Par suite, la déclaration en litige ne révèle pas l'existence d'un acte susceptible d'être attaqué par la voie du recours pour excès de pouvoir. Dès lors, ainsi que le fait valoir en défense la ministre chargée de la transition écologique, les conclusions tendant à l'annulation de cette déclaration sont irrecevables et doivent être rejetées.
Sur l'engagement de la responsabilité de l'Etat :
En ce qui concerne l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait de l'illégalité de la déclaration attaquée :
5. Il résulte de ce qui vient d'être dit que la déclaration faite le 7 novembre 2019 ne constitue pas une décision susceptible de recours. Il suit de là que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à exciper de l'illégalité qui entacherait cette déclaration pour soutenir que la responsabilité de l'Etat serait engagée à leur égard.
En ce qui concerne l'engagement de la responsabilité de l'Etat pour faute au titre des promesses non tenues :
6. Ainsi qu'il a été dit au point 1, le projet EuropaCity a été élaboré, à compter de 2007, par l'entreprise Auchan comme un vaste ensemble de bâtiments destinés à des activités commerciales et de loisirs qui devait être situé sur le territoire du triangle de Gonesse. Il résulte de l'instruction que ni les différentes prises de position de responsables publics en faveur du projet EuropaCity, qui se bornent à manifester un encouragement de l'Etat au projet, ni l'arrêté du 21 septembre 2016 portant création de la zone d'aménagement concerté Triangle de Gonesse qui mentionne 76 hectares " d'activités de loisirs, de culture et commerce " s'insérant au sein d'une surface totale de 299 hectares qui prévoit par ailleurs la création de 80 hectares de bureaux, 20 hectares d'activités technologiques et 7,5 hectares d'activités hôtelières notamment, ni l'arrêté du 20 décembre 2018 déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement du triangle de Gonesse ne peuvent être regardés comme constitutifs de promesses de la part de l'Etat quant à la réalisation du projet porté par les sociétés requérantes, promesses qui seraient de nature à leur ouvrir un droit à indemnité faute d'avoir été tenues. Le protocole du 26 avril 2012, qui ne fait qu'énoncer des orientations partagées et ébaucher quelques axes de développement du projet, ne peut davantage être regardé comme constitutif de telles promesses.
7. Dans ces conditions, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à se prévaloir de promesses non tenues de la part de l'Etat pour réclamer le versement d'une indemnité.
En ce qui concerne l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques :
8. La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques au cas où une mesure a pour effet de causer à une personne physique ou morale un dommage anormal, c'est-à-dire grave et spécial, excédant les charges lui incombant normalement.
9. Il résulte de l'instruction que les sociétés Ceetrus, Auchan Holding, La Belle Etoile et Alliages et Territoires, en leur qualité de sociétés spécialisées dans le développement de projets d'aménagements commerciaux, ne pouvaient ignorer les aléas qui pèsent nécessairement sur la réalisation d'un programme d'envergure tel que le projet EuropaCity. Au surplus, il ne résulte pas de l'instruction que la déclaration du 7 novembre 2019 ait été, par elle-même, de nature à menacer la viabilité économique du groupe Auchan dans son ensemble. Les sociétés requérantes, qui se sont engagées en connaissance de cause dans le projet EuropaCity et se sont exposées au risque de son abandon ou de son échec, ne sont pas fondées à soutenir que le dommage qu'elles invoquent excéderait les charges qui leur incombent normalement. Leurs conclusions recherchant la responsabilité sans faute de l'Etat ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées.
En ce qui concerne l'engagement de la responsabilité contractuelle de Grand Paris Aménagement :
10. Il résulte de l'instruction que le protocole d'objectifs du 21 septembre 2015 signé entre l'établissement public à caractère industriel et commercial Plaine de France, devenu l'établissement public Grand Paris Aménagement, et la société Alliages et Territoires n'a pas pour objet l'exécution même d'une mission de service public et ne comporte, par ailleurs, aucune clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, impliquerait, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs. Ce protocole revêt dès lors le caractère d'un contrat de droit privé. Il en résulte que la juridiction administrative est incompétente pour connaître des conclusions recherchant la responsabilité contractuelle de Grand Paris Aménagement au titre de ce protocole.
Sur les frais d'instance :
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Grand Paris Aménagement au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Les conclusions des sociétés La Belle Etoile et Alliages et Territoires dirigées contre l'établissement public Grand Paris Aménagement sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.
Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes de la société La Belle Etoile, du département du Val-d'Oise, de la communauté d'agglomération Roissy Pays de France et de la commune de Gonesse, des sociétés Ceetrus et Auchan Holding ainsi que des sociétés La Belle Etoile et Alliages et Territoires est rejeté.
Article 3 : Les conclusions de Grand Paris Aménagement présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée aux sociétés La Belle Etoile, Ceetrus, Auchan Holding et Alliages et Territoires, au département du Val-d'Oise, à la communauté d'agglomération Roissy Pays de France, à la commune de Gonesse, à l'établissement public Grand Paris Aménagement et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Délibéré à l'issue de la séance du 5 septembre 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M. Alain Seban, Mme Laurence Helmlinger, M. Laurent Cabrera, M. Stéphane Hoynck, M. Christophe Pourreau, conseillers d'Etat et M. Léo André, auditeur-rapporteur.
Rendu le 30 septembre 2025.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
Le rapporteur :
Signé : M. Léo André
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain