Conseil d'État
N° 493561
ECLI:FR:CECHS:2025:493561.20251124
Inédit au recueil Lebon
6ème chambre
M. Antoine Berger, rapporteur
SAS HANNOTIN AVOCATS, avocats
Lecture du lundi 24 novembre 2025
Vu la procédure suivante :
D'une part, sous le n° 1605772, la commune de Couflens, l'association Couflens-Salau demain, l'association le Comité écologique ariégeois et l'association Henri Pézerat ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 21 octobre 2016, révélée par un communiqué de presse du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie auprès du ministre de l'économie et des finances, attribuant un permis exclusif de recherches à la société Variscan Mines sur le territoire de la commune de Couflens (Ariège).
D'autre part, sous le n° 1701308, la commune de Couflens, l'association Couflens-Salau demain, l'association le Comité écologique ariégeois et l'association Henri Pézerat ont demandé au même tribunal administratif d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie auprès du ministre de l'économie et des finances du 21 octobre 2016 accordant à la société Variscan Mines un permis exclusif de recherches de mines de tungstène, étain, bismuth, molybdène, zinc, plomb, cuivre, or, argent et substances connexes.
Par un jugement n° 1605772, 1701308 du 28 juin 2019, le tribunal administratif a annulé l'arrêté du 21 octobre 2016 et rejeté le surplus des demandes.
Par un arrêt n° 19BX03465, 19BX03466, 19BX03467, 19BX03468 du 16 juin 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels formés par le ministre de l'économie, des finances et de la relance et par la société Variscan Mines contre ce jugement en tant qu'il annule l'arrêté du 21 octobre 2016 et prononcé un non-lieu à statuer sur leurs requêtes à fin de sursis à exécution.
Par une décision n° 442746 du 22 juin 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par le ministre de l'économie, des finances et de la relance, a annulé cet arrêt en tant qu'il rejette son appel et renvoyé l'affaire, dans cette mesure, à la cour administrative d'appel.
Par un arrêt n° 22BX01700 du 20 février 2024, la cour administrative d'appel, statuant après renvoi du Conseil d'Etat, a rejeté, d'une part, l'appel formé par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique contre le jugement du tribunal administratif du 28 juin 2019 en tant qu'il annule l'arrêté du 21 octobre 2016 et, d'autre part, sa requête à fin de sursis à exécution.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 avril et 18 juillet 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt en tant qu'il rejette son appel contre le jugement du tribunal administratif du 28 juin 2019 en tant qu'il annule l'arrêté du 21 octobre 2016 ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;
- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ;
- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- le code de l'environnement ;
- le code forestier ;
- le code minier ;
- le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Antoine Berger, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Hannotin Avocats, avocat de la commune de Couflens et autres ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 novembre 2025, présentée par la commune de Couflens et autres ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, le 9 décembre 2014, la société Variscan Mines a déposé auprès du ministre chargé des mines un dossier de demande en vue d'obtenir un permis exclusif de recherches dans la mine de Salau, située sur le territoire de la commune de Couflens (Ariège). Le 21 octobre 2016, le secrétaire d'Etat chargé de l'industrie auprès du ministre de l'économie et des finances a publié un communiqué de presse annonçant l'attribution du permis exclusif de recherches de mines de tungstène en faveur de cette société. Par un courrier du même jour, le secrétaire d'Etat a informé cette société de la délivrance de l'autorisation demandée et, par un arrêté du même jour, publié au Journal officiel de la République française le 11 février 2017, il lui a attribué un permis exclusif de recherches de mines de tungstène, étain, bismuth, molybdène, zinc, plomb, cuivre, or, argent et substances connexes pour une durée de cinq ans. Par un arrêt du 16 juin 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels du ministre de l'économie, des finances et de la relance et de la société Variscan Mines contre le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 juin 2019 en tant que, sur demande de la commune de Couflens, de l'association Couflens-Salau demain, de l'association le Comité écologique ariégeois et de l'association Henri Pézerat, il a annulé pour excès de pouvoir l'arrêté du 21 octobre 2016. Par une décision du 22 juin 2022, le conseil d'Etat, statuant au contentieux, sur pourvoi du ministre de l'économie, des finances et de la relance, a annulé cet arrêt en tant qu'il rejette l'appel du ministre et renvoyé, dans cette mesure, l'affaire à la cour administrative d'appel. Par un arrêt du 20 février 2024, contre lequel le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel a rejeté son appel contre le jugement du tribunal administratif du 28 juin 2019.
2. D'une part, aux termes de l'article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive " Habitats " : " 3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d'affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site (...) ". Aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, transposant ces dispositions : " I. Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après 'Evaluation des incidences Natura 2000' : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ; / 2° Les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations ; / 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage (...) ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 122-1 du code minier : " Le permis exclusif de recherches de substances concessibles confère à son titulaire l'exclusivité du droit d'effectuer tous travaux de recherches dans le périmètre qu'il définit et de disposer librement des produits extraits à l'occasion des recherches et des essais ". Aux termes de l'article L. 162-1 du même code : " L'ouverture de travaux de recherches et d'exploitation de mines est subordonnée soit à une autorisation, soit à une déclaration administratives suivant la gravité des dangers ou des inconvénients qu'ils peuvent représenter pour les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 (...) ".
4. Il résulte des dispositions citées au point 3 qu'un permis exclusif de recherches, qui quelles que soient les indications sur les opérations projetées pouvant figurer dans la notice d'impact, confère seulement à son titulaire l'exclusivité du droit de procéder, pendant une certaine durée et dans le périmètre qu'il définit, à des travaux de recherches, travaux dont la réalisation est subordonnée à des autorisations ou déclarations administratives ultérieures, ne vaut pas autorisation de réaliser des opérations de nature à modifier la réalité physique des zones concernées et ne peut, en conséquence, être regardé comme un projet susceptible d'affecter un site de manière significative au sens des dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement citées au point 2. Dès lors, en jugeant que le permis exclusif de recherches dont bénéficiait la société Variscan Mines avait été délivré en méconnaissance de ces dispositions au motif qu'il n'avait pas été précédé d'une évaluation de ses incidences au regard des objectifs de conservation du site Natura 2000 " Massif du Mont-Valier ", la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit. Le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est, par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il a rejeté son appel contre le jugement du tribunal administratif du 28 juin 2019 en tant qu'il a annulé l'arrêté du 21 octobre 2016.
5. Conformément au second alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, il incombe au Conseil d'Etat, statuant au contentieux de régler l'affaire au fond.
Sur l'intervention de l'association pour Promouvoir l'exploitation responsable de la mine de Salau :
6. L'association Pour promouvoir l'exploitation responsable de la mine de Salau justifie, eu égard à son objet, d'un intérêt suffisant au maintien de l'arrêté litigieux. Son intervention est, par suite, recevable.
Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif de Toulouse :
7. Aux termes de l'article L. 122-2 du code minier : " Nul ne peut obtenir un permis exclusif de recherches s'il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux de recherches et pour assumer les obligations mentionnées dans des décrets pris pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9. Un décret en Conseil d'Etat définit les critères d'appréciation de ces capacités, les conditions d'attribution de ces titres ainsi que la procédure d'instruction des demandes. ". Aux termes de l'article 5 du décret du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrains : " Afin de justifier de ses capacités financières, le demandeur d'un titre fournit, à l'appui de sa demande et dans les mêmes conditions qu'à l'article précédent : / a) Les trois derniers bilans et comptes de l'entreprise ; / b) Les engagements hors bilan de l'entreprise, les garanties et les cautions consenties par elle, une présentation des litiges en cours et des risques financiers pouvant en résulter pour l'entreprise ; / c) Les garanties et cautions dont bénéficie l'entreprise. / Si le demandeur n'est pas en mesure de fournir les documents visés au a ci-dessus, il peut être autorisé à prouver ses capacités financières par tout autre document approprié (...) ". Aux termes de l'article 17 du même décret : " La demande de permis exclusif de recherches est assortie d'un dossier comportant (...) le programme des travaux envisagés, accompagné d'un engagement financier précisant, pour les permis de recherches de mines, le montant minimum de dépenses que le demandeur s'engage à consacrer aux recherches (...) ".
8. Il ressort des pièces du dossier que le montant global des dépenses prévues par la société Variscan Mines au titre de son programme de travaux s'élève à 25 millions d'euros. Par un courrier du 18 juillet 2014, le fonds d'investissement Juniper Capital Partners s'est engagé à hauteur de ce montant, cet engagement étant complété par un courrier du même jour de la société Apollo Multi Asset Management annonçant sa participation au financement du projet dans le cadre d'un partenariat avec le fonds d'investissement. Le désengagement ultérieur de cette société a été compensé par des engagements équivalents pris par la société Apollo Minerals Limited et par la société Equatorial Resources Limited. Dans ces conditions, la société Variscan Mines doit être regardée comme ayant justifié de capacités financières suffisantes pour lui permettre de conduire son projet. Dès lors, c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur ce moyen pour annuler l'arrêté du 21 octobre 2016 accordant à cette société un permis exclusif de recherches dans la mine de Salau. Il appartient toutefois au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune de Couflens et autres en première instance et en appel.
Sur la légalité externe :
9. En premier lieu, aux termes de l'article 17 du décret du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain : " La demande de permis exclusif de recherches est assortie (...) d'une notice d'impact indiquant les incidences éventuelles des travaux projetés sur l'environnement et les conditions dans lesquelles l'opération projetée prend en compte les préoccupations d'environnement (...) ".
10. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette décision a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale. L'arrêté attaqué n'ayant pas été pris pour l'application de l'article 17 précité, qui n'en constitue pas non plus la base légale, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière au motif, soulevé par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'article 17 du décret du 2 juin 2006 doit être écarté.
11. En deuxième lieu, aux termes du second alinéa de l'article 23 du décret du 2 juin 2006 : " Le silence gardé pendant plus de deux ans par le ministre chargé des mines sur la demande vaut décision de rejet de cette demande et, le cas échéant, des demandes concurrentes ". Si la commune de Couflens et autres font valoir que le silence initialement gardé par l'autorité administrative sur la demande présentée par la société Variscan Mines le 9 décembre 2014 aurait fait naître, en vertu des dispositions précitées, une décision implicite de rejet, une telle circonstance ne saurait avoir fait obstacle à ce que le secrétaire d'Etat chargé de l'industrie fasse droit à sa demande par son arrêté du 21 octobre 2016.
12. En troisième lieu, l'article R. 333-14 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable, dispose que le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional " est saisi pour avis de l'étude d'impact définie à l'article R. 122-5 par l'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation du projet ". Un permis exclusif de recherches n'ayant pas le caractère d'un projet au sens de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, la commune de Couflens et autres ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d'un vice de procédure du fait du défaut de saisine pour avis du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises. Ces derniers ne sauraient, par ailleurs, utilement se prévaloir de l'article 11.3.2 de la Charte du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises, un tel acte ne pouvant subordonner la délivrance d'autorisations d'installations classées à des obligations de procédure autres que celles prévues par la législation et la réglementation applicables.
13. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies a émis un avis sur le projet de permis exclusif de recherches le 12 mai 2016, conformément aux dispositions de l'article 3 du décret du 2 juin 2006. Le moyen tiré du vice de procédure résultant du défaut de consultation de cet organisme manque donc en fait.
14. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutiennent la commune de Couflens et autres, il ne ressort pas des pièces du dossier que le dossier de demande de la société Variscan Mines mis à la disposition du public, qui comportait l'ensemble des pièces et documents requis par l'article 4 du décret du 2 juin 2006, n'ait pas permis la complète information du public sur les capacités techniques de la pétitionnaire.
15. En sixième lieu, si la commune de Couflens et autres soutiennent que la notice d'impact établie le 27 novembre 2014 aurait comporté de nombreuses lacunes et inexactitudes s'agissant de la prise en compte de la présence d'espèces protégées, de la flore et des ressources en eau, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'eu égard à la nature de l'autorisation délivrée, qui n'est pas susceptible d'affecter, par elle-même, le site concerné de manière significative, ces insuffisances aient eu pour effet de nuire à la bonne information du public ou à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
16. En septième lieu, si la commune de Couflens et autres soutiennent que l'information du public aurait été incomplète du fait de l'absence au dossier, dans sa version électronique, du document intitulé " Annexe 5d revue : programme des travaux mentionnant l'impact des contaminants potentiels (arsenic et amiante) ", il ressort des pièces du dossier que ce document, dont la plupart des informations figuraient dans d'autres pièces mises à disposition, pouvait, au demeurant, être consulté dans sa version papier auprès des services de l'Etat. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que la circonstance que certains documents à caractère technique ou financier aient été rédigés en anglais aurait été, en l'espèce, de nature à nuire à la bonne information du public ou à fausser l'appréciation de l'autorité administrative. Enfin, dès lors que la consultation publique a été ouverte pour une durée de quinze jours, soit le délai minimal prévu par les dispositions, alors en vigueur, du II de l'article L. 120-1-1 du code de l'environnement, et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette durée aurait été insuffisante, les demandeurs ne sont pas fondés à soutenir que cette consultation aurait été irrégulière au regard des dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 120-3 du code de l'environnement, alors en vigueur.
Sur la légalité interne :
17. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la société Variscan Mines n'aurait pas justifié des capacités techniques lui permettant de réaliser les travaux découlant du permis exclusif de recherches qui lui a été accordé.
18. En deuxième lieu, si la commune de Couflens et autres invoquent la méconnaissance par l'autorisation litigieuse de l'obligation de cohérence avec les orientations et mesures de la Charte du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises, il ne résulte pas de ce document que celui-ci ferait, en lui-même, obstacle à la délivrance d'un permis exclusif de recherches.
19. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 141-2 du code forestier : " Le classement comme forêt de protection interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation ou la protection des boisements ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 141-14 du même code : " Aucun défrichement, aucune fouille, aucune extraction de matériaux, aucune emprise d'infrastructure publique ou privée, aucun exhaussement du sol ou dépôt ne peuvent être réalisés dans une forêt de protection ". La commune de Couflens et autres ne sauraient utilement soutenir que le permis exclusif de recherches litigieux méconnaîtrait les dispositions précitées en ce qu'il porterait atteinte à une forêt de protection dès lors que, comme il a été dit plus haut, un tel acte n'a pas pour effet d'autoriser la réalisation d'opérations susceptibles d'altérer la réalité physique des zones situées dans son périmètre.
20. En quatrième lieu, la commune de Couflens et autres ne peuvent utilement invoquer l'incompatibilité de l'autorisation litigieuse avec le schéma départemental des carrières de l'Ariège, un permis exclusif de recherches n'étant pas une autorisation d'exploitation de carrières au sens de l'article L. 515-3 du code de l'environnement. Le moyen tiré de l'incompatibilité avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux de l'Adour-Garonne ne peut qu'être également écarté dès lors qu'un permis exclusif de recherches ne constitue pas une décision administrative dans le domaine de l'eau au sens de l'article L. 212-1 du code de l'environnement et n'a, par suite, pas à être compatible avec les dispositions d'un tel document.
21. En cinquième lieu, si les demandeurs se prévalent de la méconnaissance des dispositions de l'article 6 de la directive 92/43/CEE, celles-ci ont été entièrement transposées par l'article L. 414-4 du code de l'environnement. Ce moyen ne peut, par suite, qu'être écarté. Il résulte par ailleurs de ce qui a été dit au point 4 qu'un permis exclusif de recherches ne peut être regardé comme un projet susceptible d'affecter un site de manière significative au sens des dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement citées au point 2. Pour les mêmes raisons, un tel permis ne saurait être regardé comme de nature à porter atteinte, par lui-même, à une espèce protégée telle que l'ours brun.
22. En sixième lieu, la commune de Couflens et autres ne sauraient utilement invoquer, au soutien de leur demande d'annulation, la méconnaissance des engagements " Mine responsable " définis dans le cadre de la stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable, ce document étant dépourvu de toute valeur normative.
23. En septième lieu, si les demandeurs font valoir que le périmètre de l'autorisation litigieuse présenterait, en cas d'exploration minière, des risques élevés du fait de la présence d'amiante, cette circonstance, à la supposer établie, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué, lequel n'a pas, par lui-même, pour effet d'autoriser la réalisation de travaux sur ce site.
24. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, que le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il annule l'arrêté du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie du 21 octobre 2016.
25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 20 février 2024 est annulé en tant qu'il rejette l'appel du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique contre le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 juin 2019 en tant qu'il annule l'arrêté du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie du 21 octobre 2016.
Article 2 : L'intervention en appel de l'association Pour promouvoir l'exploitation responsable de la mine de Salau est admise.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 juin 2019 est annulé en tant qu'il annule l'arrêté du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie du 21 octobre 2016.
Article 4 : La demande présentée par la commune de Couflens et autres devant le tribunal administratif de Toulouse tendant à l'annulation de l'arrêté du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie du 21 octobre 2016 est rejetée.
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Couflens et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, à la commune de Couflens, première défenderesse dénommée, à la société Variscan Mines et à l'association Pour promouvoir l'exploitation responsable de la mine de Salau.
Délibéré à l'issue de la séance du 23 octobre 2025 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat et M. Antoine Berger, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 24 novembre 2025.
La présidente :
Signé : Mme Isabelle de Silva
Le rapporteur :
Signé : M. Antoine Berger
La secrétaire :
Signé : Mme Angélique Rajaonarivelo
N° 493561
ECLI:FR:CECHS:2025:493561.20251124
Inédit au recueil Lebon
6ème chambre
M. Antoine Berger, rapporteur
SAS HANNOTIN AVOCATS, avocats
Lecture du lundi 24 novembre 2025
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
D'une part, sous le n° 1605772, la commune de Couflens, l'association Couflens-Salau demain, l'association le Comité écologique ariégeois et l'association Henri Pézerat ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 21 octobre 2016, révélée par un communiqué de presse du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie auprès du ministre de l'économie et des finances, attribuant un permis exclusif de recherches à la société Variscan Mines sur le territoire de la commune de Couflens (Ariège).
D'autre part, sous le n° 1701308, la commune de Couflens, l'association Couflens-Salau demain, l'association le Comité écologique ariégeois et l'association Henri Pézerat ont demandé au même tribunal administratif d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie auprès du ministre de l'économie et des finances du 21 octobre 2016 accordant à la société Variscan Mines un permis exclusif de recherches de mines de tungstène, étain, bismuth, molybdène, zinc, plomb, cuivre, or, argent et substances connexes.
Par un jugement n° 1605772, 1701308 du 28 juin 2019, le tribunal administratif a annulé l'arrêté du 21 octobre 2016 et rejeté le surplus des demandes.
Par un arrêt n° 19BX03465, 19BX03466, 19BX03467, 19BX03468 du 16 juin 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels formés par le ministre de l'économie, des finances et de la relance et par la société Variscan Mines contre ce jugement en tant qu'il annule l'arrêté du 21 octobre 2016 et prononcé un non-lieu à statuer sur leurs requêtes à fin de sursis à exécution.
Par une décision n° 442746 du 22 juin 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par le ministre de l'économie, des finances et de la relance, a annulé cet arrêt en tant qu'il rejette son appel et renvoyé l'affaire, dans cette mesure, à la cour administrative d'appel.
Par un arrêt n° 22BX01700 du 20 février 2024, la cour administrative d'appel, statuant après renvoi du Conseil d'Etat, a rejeté, d'une part, l'appel formé par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique contre le jugement du tribunal administratif du 28 juin 2019 en tant qu'il annule l'arrêté du 21 octobre 2016 et, d'autre part, sa requête à fin de sursis à exécution.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 avril et 18 juillet 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt en tant qu'il rejette son appel contre le jugement du tribunal administratif du 28 juin 2019 en tant qu'il annule l'arrêté du 21 octobre 2016 ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;
- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ;
- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- le code de l'environnement ;
- le code forestier ;
- le code minier ;
- le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Antoine Berger, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Hannotin Avocats, avocat de la commune de Couflens et autres ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 novembre 2025, présentée par la commune de Couflens et autres ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, le 9 décembre 2014, la société Variscan Mines a déposé auprès du ministre chargé des mines un dossier de demande en vue d'obtenir un permis exclusif de recherches dans la mine de Salau, située sur le territoire de la commune de Couflens (Ariège). Le 21 octobre 2016, le secrétaire d'Etat chargé de l'industrie auprès du ministre de l'économie et des finances a publié un communiqué de presse annonçant l'attribution du permis exclusif de recherches de mines de tungstène en faveur de cette société. Par un courrier du même jour, le secrétaire d'Etat a informé cette société de la délivrance de l'autorisation demandée et, par un arrêté du même jour, publié au Journal officiel de la République française le 11 février 2017, il lui a attribué un permis exclusif de recherches de mines de tungstène, étain, bismuth, molybdène, zinc, plomb, cuivre, or, argent et substances connexes pour une durée de cinq ans. Par un arrêt du 16 juin 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels du ministre de l'économie, des finances et de la relance et de la société Variscan Mines contre le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 juin 2019 en tant que, sur demande de la commune de Couflens, de l'association Couflens-Salau demain, de l'association le Comité écologique ariégeois et de l'association Henri Pézerat, il a annulé pour excès de pouvoir l'arrêté du 21 octobre 2016. Par une décision du 22 juin 2022, le conseil d'Etat, statuant au contentieux, sur pourvoi du ministre de l'économie, des finances et de la relance, a annulé cet arrêt en tant qu'il rejette l'appel du ministre et renvoyé, dans cette mesure, l'affaire à la cour administrative d'appel. Par un arrêt du 20 février 2024, contre lequel le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel a rejeté son appel contre le jugement du tribunal administratif du 28 juin 2019.
2. D'une part, aux termes de l'article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive " Habitats " : " 3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d'affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site (...) ". Aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, transposant ces dispositions : " I. Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après 'Evaluation des incidences Natura 2000' : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ; / 2° Les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations ; / 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage (...) ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 122-1 du code minier : " Le permis exclusif de recherches de substances concessibles confère à son titulaire l'exclusivité du droit d'effectuer tous travaux de recherches dans le périmètre qu'il définit et de disposer librement des produits extraits à l'occasion des recherches et des essais ". Aux termes de l'article L. 162-1 du même code : " L'ouverture de travaux de recherches et d'exploitation de mines est subordonnée soit à une autorisation, soit à une déclaration administratives suivant la gravité des dangers ou des inconvénients qu'ils peuvent représenter pour les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 (...) ".
4. Il résulte des dispositions citées au point 3 qu'un permis exclusif de recherches, qui quelles que soient les indications sur les opérations projetées pouvant figurer dans la notice d'impact, confère seulement à son titulaire l'exclusivité du droit de procéder, pendant une certaine durée et dans le périmètre qu'il définit, à des travaux de recherches, travaux dont la réalisation est subordonnée à des autorisations ou déclarations administratives ultérieures, ne vaut pas autorisation de réaliser des opérations de nature à modifier la réalité physique des zones concernées et ne peut, en conséquence, être regardé comme un projet susceptible d'affecter un site de manière significative au sens des dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement citées au point 2. Dès lors, en jugeant que le permis exclusif de recherches dont bénéficiait la société Variscan Mines avait été délivré en méconnaissance de ces dispositions au motif qu'il n'avait pas été précédé d'une évaluation de ses incidences au regard des objectifs de conservation du site Natura 2000 " Massif du Mont-Valier ", la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit. Le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est, par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il a rejeté son appel contre le jugement du tribunal administratif du 28 juin 2019 en tant qu'il a annulé l'arrêté du 21 octobre 2016.
5. Conformément au second alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, il incombe au Conseil d'Etat, statuant au contentieux de régler l'affaire au fond.
Sur l'intervention de l'association pour Promouvoir l'exploitation responsable de la mine de Salau :
6. L'association Pour promouvoir l'exploitation responsable de la mine de Salau justifie, eu égard à son objet, d'un intérêt suffisant au maintien de l'arrêté litigieux. Son intervention est, par suite, recevable.
Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif de Toulouse :
7. Aux termes de l'article L. 122-2 du code minier : " Nul ne peut obtenir un permis exclusif de recherches s'il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux de recherches et pour assumer les obligations mentionnées dans des décrets pris pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9. Un décret en Conseil d'Etat définit les critères d'appréciation de ces capacités, les conditions d'attribution de ces titres ainsi que la procédure d'instruction des demandes. ". Aux termes de l'article 5 du décret du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrains : " Afin de justifier de ses capacités financières, le demandeur d'un titre fournit, à l'appui de sa demande et dans les mêmes conditions qu'à l'article précédent : / a) Les trois derniers bilans et comptes de l'entreprise ; / b) Les engagements hors bilan de l'entreprise, les garanties et les cautions consenties par elle, une présentation des litiges en cours et des risques financiers pouvant en résulter pour l'entreprise ; / c) Les garanties et cautions dont bénéficie l'entreprise. / Si le demandeur n'est pas en mesure de fournir les documents visés au a ci-dessus, il peut être autorisé à prouver ses capacités financières par tout autre document approprié (...) ". Aux termes de l'article 17 du même décret : " La demande de permis exclusif de recherches est assortie d'un dossier comportant (...) le programme des travaux envisagés, accompagné d'un engagement financier précisant, pour les permis de recherches de mines, le montant minimum de dépenses que le demandeur s'engage à consacrer aux recherches (...) ".
8. Il ressort des pièces du dossier que le montant global des dépenses prévues par la société Variscan Mines au titre de son programme de travaux s'élève à 25 millions d'euros. Par un courrier du 18 juillet 2014, le fonds d'investissement Juniper Capital Partners s'est engagé à hauteur de ce montant, cet engagement étant complété par un courrier du même jour de la société Apollo Multi Asset Management annonçant sa participation au financement du projet dans le cadre d'un partenariat avec le fonds d'investissement. Le désengagement ultérieur de cette société a été compensé par des engagements équivalents pris par la société Apollo Minerals Limited et par la société Equatorial Resources Limited. Dans ces conditions, la société Variscan Mines doit être regardée comme ayant justifié de capacités financières suffisantes pour lui permettre de conduire son projet. Dès lors, c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur ce moyen pour annuler l'arrêté du 21 octobre 2016 accordant à cette société un permis exclusif de recherches dans la mine de Salau. Il appartient toutefois au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune de Couflens et autres en première instance et en appel.
Sur la légalité externe :
9. En premier lieu, aux termes de l'article 17 du décret du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain : " La demande de permis exclusif de recherches est assortie (...) d'une notice d'impact indiquant les incidences éventuelles des travaux projetés sur l'environnement et les conditions dans lesquelles l'opération projetée prend en compte les préoccupations d'environnement (...) ".
10. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette décision a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale. L'arrêté attaqué n'ayant pas été pris pour l'application de l'article 17 précité, qui n'en constitue pas non plus la base légale, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière au motif, soulevé par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'article 17 du décret du 2 juin 2006 doit être écarté.
11. En deuxième lieu, aux termes du second alinéa de l'article 23 du décret du 2 juin 2006 : " Le silence gardé pendant plus de deux ans par le ministre chargé des mines sur la demande vaut décision de rejet de cette demande et, le cas échéant, des demandes concurrentes ". Si la commune de Couflens et autres font valoir que le silence initialement gardé par l'autorité administrative sur la demande présentée par la société Variscan Mines le 9 décembre 2014 aurait fait naître, en vertu des dispositions précitées, une décision implicite de rejet, une telle circonstance ne saurait avoir fait obstacle à ce que le secrétaire d'Etat chargé de l'industrie fasse droit à sa demande par son arrêté du 21 octobre 2016.
12. En troisième lieu, l'article R. 333-14 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable, dispose que le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional " est saisi pour avis de l'étude d'impact définie à l'article R. 122-5 par l'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation du projet ". Un permis exclusif de recherches n'ayant pas le caractère d'un projet au sens de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, la commune de Couflens et autres ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d'un vice de procédure du fait du défaut de saisine pour avis du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises. Ces derniers ne sauraient, par ailleurs, utilement se prévaloir de l'article 11.3.2 de la Charte du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises, un tel acte ne pouvant subordonner la délivrance d'autorisations d'installations classées à des obligations de procédure autres que celles prévues par la législation et la réglementation applicables.
13. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies a émis un avis sur le projet de permis exclusif de recherches le 12 mai 2016, conformément aux dispositions de l'article 3 du décret du 2 juin 2006. Le moyen tiré du vice de procédure résultant du défaut de consultation de cet organisme manque donc en fait.
14. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutiennent la commune de Couflens et autres, il ne ressort pas des pièces du dossier que le dossier de demande de la société Variscan Mines mis à la disposition du public, qui comportait l'ensemble des pièces et documents requis par l'article 4 du décret du 2 juin 2006, n'ait pas permis la complète information du public sur les capacités techniques de la pétitionnaire.
15. En sixième lieu, si la commune de Couflens et autres soutiennent que la notice d'impact établie le 27 novembre 2014 aurait comporté de nombreuses lacunes et inexactitudes s'agissant de la prise en compte de la présence d'espèces protégées, de la flore et des ressources en eau, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'eu égard à la nature de l'autorisation délivrée, qui n'est pas susceptible d'affecter, par elle-même, le site concerné de manière significative, ces insuffisances aient eu pour effet de nuire à la bonne information du public ou à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.
16. En septième lieu, si la commune de Couflens et autres soutiennent que l'information du public aurait été incomplète du fait de l'absence au dossier, dans sa version électronique, du document intitulé " Annexe 5d revue : programme des travaux mentionnant l'impact des contaminants potentiels (arsenic et amiante) ", il ressort des pièces du dossier que ce document, dont la plupart des informations figuraient dans d'autres pièces mises à disposition, pouvait, au demeurant, être consulté dans sa version papier auprès des services de l'Etat. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que la circonstance que certains documents à caractère technique ou financier aient été rédigés en anglais aurait été, en l'espèce, de nature à nuire à la bonne information du public ou à fausser l'appréciation de l'autorité administrative. Enfin, dès lors que la consultation publique a été ouverte pour une durée de quinze jours, soit le délai minimal prévu par les dispositions, alors en vigueur, du II de l'article L. 120-1-1 du code de l'environnement, et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette durée aurait été insuffisante, les demandeurs ne sont pas fondés à soutenir que cette consultation aurait été irrégulière au regard des dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 120-3 du code de l'environnement, alors en vigueur.
Sur la légalité interne :
17. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que la société Variscan Mines n'aurait pas justifié des capacités techniques lui permettant de réaliser les travaux découlant du permis exclusif de recherches qui lui a été accordé.
18. En deuxième lieu, si la commune de Couflens et autres invoquent la méconnaissance par l'autorisation litigieuse de l'obligation de cohérence avec les orientations et mesures de la Charte du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises, il ne résulte pas de ce document que celui-ci ferait, en lui-même, obstacle à la délivrance d'un permis exclusif de recherches.
19. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 141-2 du code forestier : " Le classement comme forêt de protection interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation ou la protection des boisements ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 141-14 du même code : " Aucun défrichement, aucune fouille, aucune extraction de matériaux, aucune emprise d'infrastructure publique ou privée, aucun exhaussement du sol ou dépôt ne peuvent être réalisés dans une forêt de protection ". La commune de Couflens et autres ne sauraient utilement soutenir que le permis exclusif de recherches litigieux méconnaîtrait les dispositions précitées en ce qu'il porterait atteinte à une forêt de protection dès lors que, comme il a été dit plus haut, un tel acte n'a pas pour effet d'autoriser la réalisation d'opérations susceptibles d'altérer la réalité physique des zones situées dans son périmètre.
20. En quatrième lieu, la commune de Couflens et autres ne peuvent utilement invoquer l'incompatibilité de l'autorisation litigieuse avec le schéma départemental des carrières de l'Ariège, un permis exclusif de recherches n'étant pas une autorisation d'exploitation de carrières au sens de l'article L. 515-3 du code de l'environnement. Le moyen tiré de l'incompatibilité avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux de l'Adour-Garonne ne peut qu'être également écarté dès lors qu'un permis exclusif de recherches ne constitue pas une décision administrative dans le domaine de l'eau au sens de l'article L. 212-1 du code de l'environnement et n'a, par suite, pas à être compatible avec les dispositions d'un tel document.
21. En cinquième lieu, si les demandeurs se prévalent de la méconnaissance des dispositions de l'article 6 de la directive 92/43/CEE, celles-ci ont été entièrement transposées par l'article L. 414-4 du code de l'environnement. Ce moyen ne peut, par suite, qu'être écarté. Il résulte par ailleurs de ce qui a été dit au point 4 qu'un permis exclusif de recherches ne peut être regardé comme un projet susceptible d'affecter un site de manière significative au sens des dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement citées au point 2. Pour les mêmes raisons, un tel permis ne saurait être regardé comme de nature à porter atteinte, par lui-même, à une espèce protégée telle que l'ours brun.
22. En sixième lieu, la commune de Couflens et autres ne sauraient utilement invoquer, au soutien de leur demande d'annulation, la méconnaissance des engagements " Mine responsable " définis dans le cadre de la stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable, ce document étant dépourvu de toute valeur normative.
23. En septième lieu, si les demandeurs font valoir que le périmètre de l'autorisation litigieuse présenterait, en cas d'exploration minière, des risques élevés du fait de la présence d'amiante, cette circonstance, à la supposer établie, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué, lequel n'a pas, par lui-même, pour effet d'autoriser la réalisation de travaux sur ce site.
24. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, que le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il annule l'arrêté du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie du 21 octobre 2016.
25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 20 février 2024 est annulé en tant qu'il rejette l'appel du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique contre le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 juin 2019 en tant qu'il annule l'arrêté du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie du 21 octobre 2016.
Article 2 : L'intervention en appel de l'association Pour promouvoir l'exploitation responsable de la mine de Salau est admise.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 juin 2019 est annulé en tant qu'il annule l'arrêté du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie du 21 octobre 2016.
Article 4 : La demande présentée par la commune de Couflens et autres devant le tribunal administratif de Toulouse tendant à l'annulation de l'arrêté du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie du 21 octobre 2016 est rejetée.
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Couflens et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, à la commune de Couflens, première défenderesse dénommée, à la société Variscan Mines et à l'association Pour promouvoir l'exploitation responsable de la mine de Salau.
Délibéré à l'issue de la séance du 23 octobre 2025 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat et M. Antoine Berger, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 24 novembre 2025.
La présidente :
Signé : Mme Isabelle de Silva
Le rapporteur :
Signé : M. Antoine Berger
La secrétaire :
Signé : Mme Angélique Rajaonarivelo