Conseil d'État
N° 501092
ECLI:FR:CECHS:2025:501092.20251218
Inédit au recueil Lebon
5ème chambre
Mme Hortense Naudascher, rapporteure
GUERMONPREZ-TANNER;SCP SPINOSI, avocats
Lecture du jeudi 18 décembre 2025
Vu la procédure suivante :
Sous le n° 501092, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 janvier et 29 avril 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société coopérative d'intérêt collectif Le Média demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 16 décembre 2024 par laquelle l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) a rejeté sa candidature à l'attribution d'une autorisation d'utilisation d'une ressource radioélectrique pour la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode numérique, en clair et en haute définition d'un service de télévision à vocation nationale ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision de l'Arcom, révélée par le communiqué de presse du 12 décembre 2024, de ne pas attribuer la totalité de la ressource radioélectrique prévue par l'appel à candidatures ;
3°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision de l'Arcom, révélée par le communiqué de presse du 24 juillet 2024, de présélectionner quinze candidatures ;
4°) d'enjoindre à l'Arcom de réexaminer sa candidature et de l'admettre aux négociations d'une convention pour l'attribution d'une autorisation pour diffusion nationale sur les fréquences hertziennes terrestres ;
5°) de mettre à la charge de l'Arcom la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sous le n° 501609, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 février et 3 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société par actions simplifiées (SAS) Express TV demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 16 décembre 2024 par laquelle l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) a rejeté sa candidature de la société Express TV à l'attribution d'une autorisation d'utilisation d'une ressource radioélectrique pour la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode numérique, en clair et en haute définition d'un service de télévision à vocation nationale ;
2°) d'enjoindre à l'Arcom de rouvrir la procédure d'attribution des quatre fréquences laissées disponibles par le retrait des chaînes payantes du groupe Canal Plus ou, à titre subsidiaire, de procéder à un nouvel appel à candidature aux fins de pourvoir aux quatre fréquences ;
3°) de mettre à la charge de l'Arcom la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 ;
- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Hortense Naudascher, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Florian Roussel, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à Me Guermonprez-Tanner, avocat de la société Le Media, à la SARL Gury et Maître, avocat de la Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique et à la SCP Spinosi, avocat de la société Express TV ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : " La communication au public par voie électronique est libre. / L'exercice de cette liberté ne peut être limité que dans la mesure requise, d'une part, par le respect de la dignité de la personne humaine, de la liberté et de la propriété d'autrui, du caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion et, d'autre part, par la protection de l'enfance et de l'adolescence, par la sauvegarde de l'ordre public, par les besoins de la défense nationale, par les exigences de service public, par les contraintes techniques inhérentes aux moyens de communication, ainsi que par la nécessité, pour les services audiovisuels, de développer la production audiovisuelle ".
2. S'agissant des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique (TNT), utilisant des fréquences qui constituent une ressource limitée, le législateur a confié à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) compétence pour accorder les autorisations de diffusion de ces services. Lorsque de telles autorisations arrivent à échéance, il appartient à l'Arcom, en vertu de l'article 31 de la même loi, de procéder, tout d'abord, à une consultation publique et à une étude d'impact afin de déterminer si la situation économique du marché de la TNT est favorable au lancement d'un appel à candidatures ou s'il y a lieu de le différer pour une durée maximale de deux ans, renouvelable une fois dans les mêmes conditions. L'Arcom procède ensuite à l'appel à candidatures et dispose aux termes de la loi d'un délai de huit mois à compter de la clôture de la période de réception des candidatures pour se prononcer sur celles-ci. Il lui incombe, enfin, d'attribuer les autorisations au vu des mérites comparés des candidatures reçues en sélectionnant les projets qui contribuent le mieux à la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels et sont les plus à même de répondre à l'intérêt du public au regard des critères fixés par la loi et rappelés aux points 22 et 23 ci-dessous.
3. Saisi, le cas échéant, d'un recours pour excès de pouvoir contre les autorisations ainsi délivrées et le rejet d'autres candidatures, il appartient au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, de juger de la légalité des décisions de l'Arcom en contrôlant notamment, compte tenu des moyens soulevés devant lui, la régularité de la procédure mise en oeuvre par l'Arcom ainsi que la correcte application, par l'Autorité, des critères légaux dans l'appréciation des candidatures en cause.
4. Il ressort des pièces des dossiers que, par une décision du 28 février 2024, l'Arcom a, sur le fondement de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, lancé un appel à candidatures pour l'attribution de quinze autorisations pour la diffusion de services de TNT à l'échéance, les 28 février, 5 juin et 31 août 2025, des autorisations détenues depuis vingt ans par dix chaînes gratuites (BFM TV, CNews, CStar, C8, Gulli, LCI, NRJ 12, TFX, TMC et W9) et cinq chaînes payantes (Canal+, Canal+ Cinéma, Canal+ Sport, Paris Première et Planète+). Après avoir déclaré recevables vingt-cinq candidatures, dont une a fait l'objet d'un désistement, l'Arcom a, par un communiqué de presse du 24 juillet 2024, annoncé avoir " présélectionné, à titre de mesure préparatoire ", quinze projets pour lesquels elle a indiqué qu'elle allait négocier avec les éditeurs concernés les conventions prévues par l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986. Le 5 décembre 2024, le groupe Canal Plus a annoncé retirer ses chaînes payantes de la TNT et renoncer ainsi aux candidatures de ses quatre chaînes qui figuraient parmi les quinze présélectionnées. Enfin, par des décisions du 11 décembre 2024, l'Arcom a délivré onze autorisations, notamment pour les services CMI TV et OFTV, et a rejeté les autres candidatures, dont celles des sociétés Le Média et Express TV.
5. Les requêtes des sociétés Le Média et Express TV qui tendent à l'annulation des rejets de leurs candidatures et des autorisations attribuées aux services mentionnés ci-dessus et contestent le choix de l'Arcom de ne pas attribuer immédiatement, dans le cadre de cette procédure, quatre des fréquences à pourvoir, présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Sur la régularité de la procédure :
6. Aux termes de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 : " La délivrance des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique pour chaque nouveau service diffusé par voie hertzienne terrestre autre que ceux exploités par les sociétés nationales de programme, est subordonnée à la conclusion d'une convention passée entre l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique au nom de l'Etat et la personne qui demande l'autorisation. (...) ". Aux termes de son article 30-1 : " Sous réserve des dispositions de l'article 26, l'usage de ressources radioélectriques pour la diffusion de tout service de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique est autorisé par l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique dans les conditions prévues au présent article / I. - L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique définit des catégories de services et lance un appel aux candidatures dont la zone géographique équivaut à l'ensemble du territoire métropolitain pour les services à vocation nationale. (...) Celle-ci fixe le délai dans lequel les candidatures doivent être déposées (...). / II. - (...) A l'issue du délai prévu au premier alinéa du I, l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique arrête la liste des candidats dont le dossier est recevable. / III. - L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique procède à une audition publique des candidats. / Elle accorde les autorisations d'usage de la ressource radioélectrique en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public (...) ". Son article 31 dispose que : " Les autorisations relatives à l'usage de la ressource radioélectrique que l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut accorder, dans les conditions prévues à la présente section, tiennent compte de la situation économique du marché des services de communication audiovisuelle concernés. / Si les décisions d'autorisation d'usage de la ressource radioélectrique sont susceptibles de modifier de façon importante le marché en cause, l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique procède, préalablement au lancement des procédures prévues aux articles 29, 30, 30-1, 30-5 et 30-6, à une consultation publique (...). / Les modalités de cette consultation sont déterminées par l'autorité. / Lorsqu'elle procède aux consultations publiques prévues au deuxième alinéa (...), l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique procède également à une étude d'impact, notamment économique, des décisions d'autorisation d'usage de la ressource radioélectrique. Cette étude est rendue publique. / Si la consultation publique prévue au deuxième alinéa (...) ou l'étude d'impact prévue à l'avant-dernier alinéa du présent article font apparaître que la situation économique du marché des services de communication audiovisuelle concernés n'est pas favorable au lancement des procédures prévues aux articles 29, 29-1, 30-1, 30-5 et 30-6, l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut différer ce lancement pour une durée maximale de deux ans, renouvelable une fois dans les mêmes conditions ". Enfin, aux termes de l'article 32 de la même loi : " Les autorisations prévues à la présente section sont publiées au Journal officiel de la République française avec les obligations dont elles sont assorties. / Les refus d'autorisation sont motivés et sont notifiés aux candidats dans un délai d'un mois après la publication prévue à l'alinéa précédent. (...) ".
7. Ces dispositions transposent les objectifs de la directive du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant un code des communications électroniques européens, dont l'article 45 dispose que : " Les Etats membres (...) veillent à ce que l'attribution des droits d'utilisation individuels du spectre radioélectrique pour les réseaux et les services de communications électroniques (...) soient fondés sur des critères objectifs, transparents, favorables à la concurrence, non discriminatoires et proportionnés " et l'article 48 que : " Sans préjudice des procédures et critères particuliers adoptés par les Etats membres pour octroyer des droits d'utilisation individuel du spectre radioélectrique à des fournisseurs de services de contenus de radio ou de télévision en vue de poursuivre des objectifs d'intérêt général conformément au droit de l'Union, les droits d'utilisation individuels du spectre radioélectrique sont octroyés au moyen de procédures ouvertes, objectives, transparentes, non discriminatoires et proportionnées (...) ". Par ailleurs, en adoptant les articles précités de la loi du 30 septembre 1986, le législateur a fait usage de la faculté prévue à l'article 46 de la même directive, en vertu duquel : " 1. Les Etats membres (...) limitent l'octroi de droits d'utilisation individuels du spectre radioélectrique aux situations dans lesquelles de tels droits sont nécessaires pour maximiser l'efficience de cette utilisation en fonction de la demande et en tenant compte des critères énoncés au deuxième alinéa ", conformément aux dispositions de l'article 55 de cette directive, qui dispose que " (...) lorsqu'un Etat membre conclut qu'un droit d'utilisation du spectre radioélectrique ne peut être soumis à une autorisation générale et lorsqu'il examine s'il convient de limiter le nombre de droits d'utilisation du spectre radioélectrique à octroyer, il doit entre autres: / a) indiquer clairement les motifs justifiant de limiter les droits d'utilisation, notamment en prenant dûment en considération la nécessité d'apporter un maximum d'avantages aux utilisateurs et de stimuler la concurrence et réexaminer, le cas échéant, la limitation à intervalles réguliers ou à la demande des entreprises concernées, pour autant que celle-ci soit raisonnable; / donner à toutes les parties intéressées, dont les utilisateurs et les consommateurs, la possibilité d'exprimer leur point de vue sur une limitation éventuelle lors d'une consultation publique menée conformément à l'article 23. / Lorsqu'un Etat membre conclut qu'il y a lieu de limiter le nombre de droits d'utilisation, il définit clairement les objectifs poursuivis au moyen d'une procédure de sélection concurrentielle ou comparative conçue au titre du présent article, justifie ces objectifs et, si possible, les quantifie, en prenant dûment en considération la nécessité de réaliser les objectifs nationaux et ceux du marché intérieur. Les objectifs dont l'Etat membre peut se prévaloir pour concevoir la procédure de sélection en question, outre celui consistant à favoriser la concurrence, se limitent à une ou plusieurs des possibilités suivantes: / a) renforcer la couverture; / b) garantir la qualité de service requise; / c) favoriser l'utilisation efficiente du spectre radioélectrique, notamment en tenant compte des conditions dont sont assortis les droits d'utilisation et du niveau des redevances; / d) favoriser l'innovation et le développement de l'activité économique. / L'autorité de régulation nationale ou une autre autorité compétente définit clairement la procédure de sélection et en justifie le choix, y compris en ce qui concerne toute phase préalable pour accéder à ladite procédure. Par ailleurs, elle indique clairement le résultat de toute évaluation connexe de la situation concurrentielle, technique et économique du marché et fournit les motifs de l'utilisation éventuelle et du choix des mesures en application de l'article 35. / 3. Les Etats membres publient et motivent clairement toute décision sur la procédure de sélection choisie et les règles y afférentes. Ils publient également les conditions dont sont assortis les droits d'utilisation. / 4. Après avoir déterminé la procédure de sélection, l'Etat membre lance un appel à candidatures pour l'octroi de droits d'utilisation. / 5. Lorsqu'un Etat membre conclut que des droits d'utilisation du spectre radioélectrique supplémentaires ou une combinaison d'autorisation générale et de droits d'utilisation individuels peuvent être octroyés, il publie cette conclusion et lance la procédure pour l'octroi de ces droits. / 6. Lorsque l'octroi des droits d'utilisation du spectre radioélectrique doit être limité, les Etats membres octroient ces droits sur la base de critères de sélection et d'une procédure de sélection qui sont objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés. Ces critères de sélection prennent dûment en considération la réalisation des objectifs et des exigences prévus aux articles 3, 4, 28 et 45 ".
En ce qui concerne l'étude d'impact :
8. Il résulte des dispositions précitées de l'article 31 de la loi du 30 septembre 1986 qu'il appartient à l'Arcom, lorsque les décisions d'autorisation d'usage de la ressource radioélectrique sont susceptibles de modifier de façon importante le marché en cause, de procéder, avant le lancement de la procédure d'appel à candidatures, à une consultation publique et une étude d'impact.
9. Il lui appartient également de déterminer le contenu de cette étude d'impact afin qu'elle lui permette, au même titre que la consultation publique, notamment d'apprécier la situation économique du marché des services de communication audiovisuelle concernés en vue de différer le lancement de l'appel à candidatures au cas où elle ne serait pas favorable.
10. En l'espèce, eu égard au contenu du document en cause, la société Express TV n'est pas fondée à soutenir que cette étude, qui constate notamment la tendance à une contraction du marché publicitaire de la TNT gratuite et les incertitudes sur l'avenir de la TNT payante [tout en signalant l'importance de cette offre payante pour le paysage audiovisuel français], serait insuffisante, en particulier en ce qu'elle n'examinerait pas les conséquences d'un éventuel retrait du marché des chaînes payantes du groupe Canal Plus.
En ce qui concerne la procédure d'appel à candidatures :
S'agissant de la phase de présélection :
11. Il résulte des dispositions citées au point 6 qu'il incombe à l'Arcom, après s'être prononcée sur la recevabilité des candidatures reçues, de poursuivre l'instruction des dossiers déclarés recevables. Afin d'être en mesure d'apprécier l'intérêt respectif des différents projets qui lui sont présentés, l'Arcom est tenue de statuer sur l'ensemble de ces candidatures et de décider à l'issue de cette instruction de leur acceptation ou de leur rejet au cours d'une même séance.
12. D'une part, si, à l'issue des auditions menées au cours de l'instruction, il est loisible à l'Arcom, dans un souci de bonne gestion administrative, d'engager la négociation de la convention prévue par l'article 28 précité avec les seuls candidats auxquels elle envisage, à ce stade de la procédure, d'attribuer une fréquence, elle ne saurait statuer définitivement, dès ce stade, sur le rejet de certaines candidatures. D'autre part, aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que le contenu du dossier de candidature soit modifié lors de la négociation de cette convention, dès lors que ces modifications n'ont pas pour effet de remettre en cause les conditions dans lesquelles l'Arcom a porté, au stade de la phase de présélection, son appréciation sur les mérites comparés des différentes demandes.
13. Enfin, peuvent être utilement soulevés, au soutien d'un éventuel recours formé contre les décisions prises par le régulateur sur l'ensemble des candidatures au terme de cette procédure, des moyens mettant en cause, par la voie de l'exception, la légalité de la mesure préparatoire par laquelle l'Arcom a choisi de ne pas engager les négociations avec certains candidats ou contestant l'ampleur des modifications apportées par les candidats retenus à leur dossier de candidature postérieurement à la décision du régulateur d'engager avec eux de telles négociations.
14. La société Le Média n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que la procédure ainsi organisée, alors même qu'elle permet aux seuls candidats présélectionnés de modifier leur projet dans le cadre de la négociation de la convention prévue par l'article 28, méconnaîtrait par elle-même le principe d'égalité entre les candidats résultant des dispositions citées au point 6.
15. En l'espèce, d'autre part, si la société Le Média soutient que si elle avait été admise à négocier avec l'Arcom elle aurait pu poursuivre les négociations avec les différents investisseurs ayant signifié leur intérêt pour son projet, il ne ressort pas des pièces de sa candidature, compte tenu notamment des importants besoins de financement que l'autorisation d'émettre sur la TNT aurait suscité pour elle, qu'elle aurait été en mesure de couvrir ses besoins et que l'Arcom aurait ainsi porté une appréciation différente au stade de la phase de présélection.
16. Enfin, la société OFTV ayant, comme le lui permettait l'appel à candidatures, indiqué dans son dossier de candidature viser une date de début d'émission au 1er septembre 2025, le choix de cette même date par la décision attaquée pour le début de la diffusion du service ne saurait être regardé comme une modification du projet qui serait intervenue lors de la négociation de sa convention avec l'Arcom de nature à remettre en cause les conditions de l'appréciation de cette dernière au stade de la phase de présélection. Enfin, si la société Express TV soutient que OFTV envisagerait de modifier la structure de son actionnariat et de déplacer son siège social, en contradiction avec les éléments portés à la connaissance de l'Arcom dans sa candidature, elle n'apporte aucun élément de nature à étayer ces allégations.
17. Par suite, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la procédure aurait, dans les circonstances de l'espèce, méconnu les principes rappelés au point 11.
Sur le choix de ne pas attribuer la totalité des autorisations mentionnées dans l'appel à candidatures :
18. D'une part, s'il résulte de la décision de l'Arcom du 28 février 2024 lançant l'appel à candidatures que celui-ci portait sur l'autorisation de quinze services de télévision " en clair ("gratuit") ou sous condition d'accès ("payant") ", sans que l'Autorité distingue, dès ce stade, un nombre d'autorisations réservé à l'un ou l'autre de ces modes, il ressort des pièces des dossiers que cette procédure avait pour objet le renouvellement d'autorisations précédemment attribuées, pour cinq d'entre elles, à des chaînes payantes. Il ressort en outre de l'étude d'impact mentionnée ci-dessus que, si l'Arcom y relevait les incertitudes portant sur l'avenir de la TNT payante, elle concluait néanmoins à l'importance de cette offre pour le paysage audiovisuel français. Enfin, au terme de la phase d'instruction, l'Arcom a, comme il a été dit ci-dessus, présélectionné le 24 juillet 2024 cinq chaînes payantes, parmi lesquelles quatre chaînes du groupe Canal Plus s'étant portées candidates à leur renouvellement. Par suite, le retrait de ces quatre chaînes, annoncé par le groupe Canal Plus le 5 décembre 2024, constituait pour l'Autorité une circonstance nouvelle, intervenant six jours avant sa délibération pour attribuer les fréquences.
19. Il ressort, d'autre part, des pièces des dossiers, notamment de l'étude d'impact déjà mentionnée, que le chiffre d'affaires du marché publicitaire de la TNT gratuite connaît, depuis plusieurs années, une stagnation ou une diminution, qui risque de s'accentuer avec la baisse tendancielle des audiences résultant, notamment, d'une évolution des usages des consommateurs de médias et conduisant la TNT à capter une part décroissante des recettes publicitaires totales. Il ressort également de l'étude d'impact, réalisée dans un contexte où cinq des fréquences étaient occupées par des chaînes payantes, que la situation économique des acteurs de la TNT gratuite demeure fragile et, pour une partie d'entre eux, structurellement déficitaire, la majorité des contributeurs à la consultation publique menée par l'Arcom concluant, pour ce motif, à la nécessité de ne pas accroître le nombre de chaînes gratuites.
20. Dans ce contexte, et compte tenu du délai de huit mois qui lui était imparti par le législateur à compter de la fin de la période de réception des candidatures, le 15 mai 2024, pour statuer sur les demandes et de la date toute proche d'expiration des autorisations précédentes, dès le 28 février 2025 pour huit d'entre elles, l'Arcom a pu légalement estimer qu'elle n'était pas en mesure, après le retrait des quatre chaînes payantes du groupe Canal Plus, d'apprécier à si brève échéance les conséquences économiques que pourrait emporter la délivrance immédiate de quatre autorisations supplémentaires à des chaînes de TNT gratuites sur l'équilibre du secteur. Par suite, en augmentant pas immédiatement le nombre d'autorisations octroyées à de telles chaînes et en ne délivrant ainsi que onze des quinze autorisations prévues par l'appel à candidatures, l'Arcom, qui n'a pas dénaturé les conclusions de l'étude d'impact ni entaché sa décision d'erreurs d'appréciation et de fait au regard de la situation économique de la TNT gratuite précédemment rappelée et n'a pas méconnu les dispositions de la loi du 30 septembre 1986, ni ajouté un critère de sélection qui méconnaîtrait les dispositions de cette loi.
21. En outre, si la société Le Média soutient que la procédure suivie méconnaîtrait les articles 45 et 48 de la directive du 11 décembre 2018, ces dispositions ont été transposées en droit interne par celles de la loi du 30 septembre 1986 citées au point 6. La requérante, qui n'allègue pas que cette transposition serait incomplète, ne peut donc directement se prévaloir, à l'encontre des autorisations attaquées, qui ne sont pas réglementaires, des dispositions de cette directive.
Sur l'appréciation portée par l'Arcom sur les candidatures :
22. Aux termes de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 : " (...) III. - L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (...) accorde les autorisations d'usage de la ressource radioélectrique en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, la diversité des opérateurs et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence et des critères mentionnés aux articles 29 et 30 ainsi que des engagements du candidat en matière de couverture du territoire, de production et de diffusion d'oeuvres audiovisuelles et cinématographiques françaises et européennes. Elle tient également compte de la cohérence des propositions formulées par les candidats en matière de regroupement technique et commercial avec d'autres services et en matière de choix des distributeurs de services, ainsi que de la nécessité d'offrir des services répondant aux attentes d'un large public et de nature à encourager un développement rapide de la télévision numérique de terre. (...) ". Il appartient également à l'Arcom de tenir compte, en application des critères mentionnés à l'article 29 de la même loi : " 1° De l'expérience acquise par le candidat dans les activités de communication ; / 2° Du financement et des perspectives d'exploitation du service notamment en fonction des possibilités de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse écrite et les services de communication audiovisuelle ; / 3° Des participations, directes ou indirectes, détenues par le candidat dans le capital d'une ou plusieurs régies publicitaires ou dans le capital d'une ou plusieurs entreprises éditrices de publications de presse ; / 4° Pour les services dont les programmes comportent des émissions d'information politique et générale, des dispositions envisagées en vue de garantir le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, l'honnêteté de l'information et son indépendance à l'égard des intérêts économiques des actionnaires, en particulier lorsque ceux-ci sont titulaires de marchés publics ou de délégations de service public ; / 5° De la contribution à la production de programmes réalisés localement ; / (...) / 7° S'il s'agit de la délivrance d'une nouvelle autorisation après que l'autorisation précédente est arrivée à son terme, du respect des principes mentionnés au troisième alinéa de l'article 3-1 ".
23. Il résulte de ces dispositions que, pour délivrer des autorisations d'usage de ressources radioélectriques pour la diffusion d'un service de TNT, il incombe à l'Arcom, en se fondant sur les impératifs prioritaires et les éléments d'appréciation définis par les dispositions précitées des articles 29 et 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, de choisir, à l'issue de la procédure d'appel à candidatures prévue par le I de l'article 30-1, les projets qui contribuent le mieux à la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, lequel participe de l'objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme des courants de pensée et d'opinion, et qui sont le mieux à même de répondre à l'intérêt du public. L'Autorité doit veiller à ce qu'une diversification suffisante des opérateurs et le jeu normal de la concurrence permettent, en préservant notamment un accès équilibré de tous les opérateurs à la ressource publicitaire et aux marchés des droits, que l'objectif fondamental de pluralisme et l'intérêt du public soient respectés, notamment en prenant en considération l'intérêt que peut présenter l'arrivée de nouveaux entrants. Il appartient à l'Arcom de procéder à une appréciation des mérites comparés des candidatures reçues au regard, notamment, de leur contribution au pluralisme et à la diversité des opérateurs ainsi qu'à la production et à la diffusion d'oeuvres françaises et européennes, de leur impact sur la concurrence, des perspectives de leur financement et de leur capacité à respecter les obligations légales leur incombant.
24. En l'espèce, l'Arcom a, par ses délibérations du 11 décembre 2024, autorisé la diffusion des services BFM TV, CMI TV, CNews, CStar, Gulli, LCI, OFTV, Paris Première, TFX, TMC et W9. Il ressort des pièces des dossiers que l'Autorité a, au regard des candidatures reçues ainsi que des autres chaînes existantes sur la TNT qui présentent, pour beaucoup, un caractère généraliste, cherché à sélectionner, dans la procédure en cause, des chaînes permettant d'accroître la diversité des types de programmes et contenus proposés et qu'elle a ainsi favorisé, notamment, des candidatures présentant une thématique particulière, telle que la musique, les documentaires ou la représentation des territoires, ou ciblant, grâce à des formats dédiés, une audience spécifique, dont le jeune public.
25. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers que le projet de CMI TV comporte un volume important de documentaires, genre peu représenté sur la TNT, ainsi que de magazines et d'émissions de plateaux. Sa programmation met en avant la vulgarisation et l'information scientifique et culturelle, ainsi que les sujets de société, d'histoire, de géopolitique ou en lien avec la protection de l'environnement. En outre, son plan d'affaires, dont les prévisions d'audience et de recettes apparaissent cohérentes avec l'évolution attendue du marché, bénéficie de l'expérience en matière de communication du groupe de presse CMI France auquel elle appartient.
26. En deuxième lieu, il ressort des pièces des dossiers que, si la candidature d'OFTV, dont le contenu figure de façon suffisamment précise dans le dossier soumis à l'Arcom, repose sur une combinaison de programmes d'information, de magazines, de fiction et de divertissements, ce projet s'adresse aux populations présentes hors des grands centres urbains, public peu ciblé par les services présents sur la TNT, et vise à accroître la représentation de ces mêmes populations à la télévision. En outre, si OFTV ne dispose pas d'une expérience préalable dans le secteur télévisuel, elle appartient à un groupe ayant une forte assise dans le domaine de la communication, y compris dans l'exploitation de plateformes numériques, et dont il ne ressort pas des pièces des dossiers qu'il ne serait pas à même de consentir les investissements nécessaires à sa viabilité.
27. En troisième lieu, s'agissant de Express TV, ce candidat propose une programmation centrée sur des thématiques liées à l'histoire contemporaine, aux sciences et à l'information et se prévaut de son indépendance et de la mise en place de procédures visant à garantir le sérieux et la rigueur des programmes diffusés. Toutefois, il ressort des pièces des dossiers que ces thématiques sont déjà largement traitées par des chaînes existantes, notamment s'agissant de l'information qui représente le genre le plus représenté sur la TNT gratuite, de même que par certains nouveaux entrants, sans que la qualité des programmes ainsi diffusés ne soit sérieusement remise en cause par la requérante.
28. En dernier lieu, s'agissant de Le Média TV, il ressort du courrier du 16 décembre 2024 indiquant les motifs de la décision du 11 décembre 2024 refusant de lui attribuer une fréquence que cette décision est justifiée, d'une part, par la circonstance que la programmation proposée par Le Média TV est " apparue susceptible de contribuer à l'intérêt du public dans une mesure moindre " que d'autres chaînes existantes consacrées à l'information au regard de l'impératif de pluralisme des courants d'expression socio-culturels et, d'autre part, par la circonstance que " les modalités de financement n'offrent pas de garanties suffisantes ". Il résulte des pièces du dossier que ce dernier motif se fonde sur une appréciation pour l'Arcom des éléments propres à la candidature et aux garanties de viabilité financière dont elle était assortie qui, contrairement à ce que soutient la société Le Média TV, et eu égard à leur caractère insuffisamment étayé, notamment par des engagements fermes d'investissement ou des perspectives crédibles de croissance des revenus, faisant ainsi peser un doute sur la diffusion effective et les perspectives d'exploitation de la chaîne. Par suite, il ne procède pas d'une inexacte appréciation et n'est entaché d'aucune erreur de fait. Or, il résulte de l'instruction que l'Arcom aurait pris la même décision si elle ne s'était fondée que sur ce motif, qui est à lui seul de nature à justifier le refus d'accorder l'autorisation sollicitée.
29. Dans ces conditions, au vu de l'ensemble des caractéristiques des projets qui lui ont été présentés et compte tenu des différents impératifs et critères énoncés par la loi, l'Arcom, qui a suffisamment motivé ses décisions du 16 décembre 2024, a pu légalement estimer que les candidatures des sociétés Le Média et Express TV étaient moins à même que les onze projets qu'elle a retenus, notamment ceux des chaînes CMI TV et OFTV de contribuer au pluralisme des courants d'expression socio-culturels et de répondre à l'intérêt du public. Il ne ressort pas, en outre, des pièces des dossiers que l'Arcom, qui n'était pas tenue de motiver son refus au regard de l'ensemble des critères rappelés aux points 22 et 23, aurait inexactement apprécié les conséquences que le rejet de la candidature de la société Express TV serait susceptible d'entraîner sur l'équilibre concurrentiel de la TNT gratuite.
30. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés Le Média et Express TV ne sont pas fondées à demander l'annulation des décisions qu'elles attaquent. Leurs requêtes ne peuvent, par suite, qu'être rejetées, y compris leurs conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
31. Il n'y a, par ailleurs, pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'Arcom au titre des dispositions de ce même article.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Les requêtes des sociétés Le Média et Express TV sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions présentées par l'Arcom au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Le Média, à la société Express TV et à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique.
Copie en sera adressée à la ministre de la culture.
N° 501092
ECLI:FR:CECHS:2025:501092.20251218
Inédit au recueil Lebon
5ème chambre
Mme Hortense Naudascher, rapporteure
GUERMONPREZ-TANNER;SCP SPINOSI, avocats
Lecture du jeudi 18 décembre 2025
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Sous le n° 501092, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 janvier et 29 avril 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société coopérative d'intérêt collectif Le Média demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 16 décembre 2024 par laquelle l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) a rejeté sa candidature à l'attribution d'une autorisation d'utilisation d'une ressource radioélectrique pour la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode numérique, en clair et en haute définition d'un service de télévision à vocation nationale ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision de l'Arcom, révélée par le communiqué de presse du 12 décembre 2024, de ne pas attribuer la totalité de la ressource radioélectrique prévue par l'appel à candidatures ;
3°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision de l'Arcom, révélée par le communiqué de presse du 24 juillet 2024, de présélectionner quinze candidatures ;
4°) d'enjoindre à l'Arcom de réexaminer sa candidature et de l'admettre aux négociations d'une convention pour l'attribution d'une autorisation pour diffusion nationale sur les fréquences hertziennes terrestres ;
5°) de mettre à la charge de l'Arcom la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sous le n° 501609, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 février et 3 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société par actions simplifiées (SAS) Express TV demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 16 décembre 2024 par laquelle l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) a rejeté sa candidature de la société Express TV à l'attribution d'une autorisation d'utilisation d'une ressource radioélectrique pour la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode numérique, en clair et en haute définition d'un service de télévision à vocation nationale ;
2°) d'enjoindre à l'Arcom de rouvrir la procédure d'attribution des quatre fréquences laissées disponibles par le retrait des chaînes payantes du groupe Canal Plus ou, à titre subsidiaire, de procéder à un nouvel appel à candidature aux fins de pourvoir aux quatre fréquences ;
3°) de mettre à la charge de l'Arcom la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 ;
- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Hortense Naudascher, maîtresse des requêtes,
- les conclusions de M. Florian Roussel, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à Me Guermonprez-Tanner, avocat de la société Le Media, à la SARL Gury et Maître, avocat de la Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique et à la SCP Spinosi, avocat de la société Express TV ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : " La communication au public par voie électronique est libre. / L'exercice de cette liberté ne peut être limité que dans la mesure requise, d'une part, par le respect de la dignité de la personne humaine, de la liberté et de la propriété d'autrui, du caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion et, d'autre part, par la protection de l'enfance et de l'adolescence, par la sauvegarde de l'ordre public, par les besoins de la défense nationale, par les exigences de service public, par les contraintes techniques inhérentes aux moyens de communication, ainsi que par la nécessité, pour les services audiovisuels, de développer la production audiovisuelle ".
2. S'agissant des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique (TNT), utilisant des fréquences qui constituent une ressource limitée, le législateur a confié à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) compétence pour accorder les autorisations de diffusion de ces services. Lorsque de telles autorisations arrivent à échéance, il appartient à l'Arcom, en vertu de l'article 31 de la même loi, de procéder, tout d'abord, à une consultation publique et à une étude d'impact afin de déterminer si la situation économique du marché de la TNT est favorable au lancement d'un appel à candidatures ou s'il y a lieu de le différer pour une durée maximale de deux ans, renouvelable une fois dans les mêmes conditions. L'Arcom procède ensuite à l'appel à candidatures et dispose aux termes de la loi d'un délai de huit mois à compter de la clôture de la période de réception des candidatures pour se prononcer sur celles-ci. Il lui incombe, enfin, d'attribuer les autorisations au vu des mérites comparés des candidatures reçues en sélectionnant les projets qui contribuent le mieux à la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels et sont les plus à même de répondre à l'intérêt du public au regard des critères fixés par la loi et rappelés aux points 22 et 23 ci-dessous.
3. Saisi, le cas échéant, d'un recours pour excès de pouvoir contre les autorisations ainsi délivrées et le rejet d'autres candidatures, il appartient au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, de juger de la légalité des décisions de l'Arcom en contrôlant notamment, compte tenu des moyens soulevés devant lui, la régularité de la procédure mise en oeuvre par l'Arcom ainsi que la correcte application, par l'Autorité, des critères légaux dans l'appréciation des candidatures en cause.
4. Il ressort des pièces des dossiers que, par une décision du 28 février 2024, l'Arcom a, sur le fondement de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, lancé un appel à candidatures pour l'attribution de quinze autorisations pour la diffusion de services de TNT à l'échéance, les 28 février, 5 juin et 31 août 2025, des autorisations détenues depuis vingt ans par dix chaînes gratuites (BFM TV, CNews, CStar, C8, Gulli, LCI, NRJ 12, TFX, TMC et W9) et cinq chaînes payantes (Canal+, Canal+ Cinéma, Canal+ Sport, Paris Première et Planète+). Après avoir déclaré recevables vingt-cinq candidatures, dont une a fait l'objet d'un désistement, l'Arcom a, par un communiqué de presse du 24 juillet 2024, annoncé avoir " présélectionné, à titre de mesure préparatoire ", quinze projets pour lesquels elle a indiqué qu'elle allait négocier avec les éditeurs concernés les conventions prévues par l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986. Le 5 décembre 2024, le groupe Canal Plus a annoncé retirer ses chaînes payantes de la TNT et renoncer ainsi aux candidatures de ses quatre chaînes qui figuraient parmi les quinze présélectionnées. Enfin, par des décisions du 11 décembre 2024, l'Arcom a délivré onze autorisations, notamment pour les services CMI TV et OFTV, et a rejeté les autres candidatures, dont celles des sociétés Le Média et Express TV.
5. Les requêtes des sociétés Le Média et Express TV qui tendent à l'annulation des rejets de leurs candidatures et des autorisations attribuées aux services mentionnés ci-dessus et contestent le choix de l'Arcom de ne pas attribuer immédiatement, dans le cadre de cette procédure, quatre des fréquences à pourvoir, présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
Sur la régularité de la procédure :
6. Aux termes de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 : " La délivrance des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique pour chaque nouveau service diffusé par voie hertzienne terrestre autre que ceux exploités par les sociétés nationales de programme, est subordonnée à la conclusion d'une convention passée entre l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique au nom de l'Etat et la personne qui demande l'autorisation. (...) ". Aux termes de son article 30-1 : " Sous réserve des dispositions de l'article 26, l'usage de ressources radioélectriques pour la diffusion de tout service de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique est autorisé par l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique dans les conditions prévues au présent article / I. - L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique définit des catégories de services et lance un appel aux candidatures dont la zone géographique équivaut à l'ensemble du territoire métropolitain pour les services à vocation nationale. (...) Celle-ci fixe le délai dans lequel les candidatures doivent être déposées (...). / II. - (...) A l'issue du délai prévu au premier alinéa du I, l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique arrête la liste des candidats dont le dossier est recevable. / III. - L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique procède à une audition publique des candidats. / Elle accorde les autorisations d'usage de la ressource radioélectrique en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public (...) ". Son article 31 dispose que : " Les autorisations relatives à l'usage de la ressource radioélectrique que l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut accorder, dans les conditions prévues à la présente section, tiennent compte de la situation économique du marché des services de communication audiovisuelle concernés. / Si les décisions d'autorisation d'usage de la ressource radioélectrique sont susceptibles de modifier de façon importante le marché en cause, l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique procède, préalablement au lancement des procédures prévues aux articles 29, 30, 30-1, 30-5 et 30-6, à une consultation publique (...). / Les modalités de cette consultation sont déterminées par l'autorité. / Lorsqu'elle procède aux consultations publiques prévues au deuxième alinéa (...), l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique procède également à une étude d'impact, notamment économique, des décisions d'autorisation d'usage de la ressource radioélectrique. Cette étude est rendue publique. / Si la consultation publique prévue au deuxième alinéa (...) ou l'étude d'impact prévue à l'avant-dernier alinéa du présent article font apparaître que la situation économique du marché des services de communication audiovisuelle concernés n'est pas favorable au lancement des procédures prévues aux articles 29, 29-1, 30-1, 30-5 et 30-6, l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut différer ce lancement pour une durée maximale de deux ans, renouvelable une fois dans les mêmes conditions ". Enfin, aux termes de l'article 32 de la même loi : " Les autorisations prévues à la présente section sont publiées au Journal officiel de la République française avec les obligations dont elles sont assorties. / Les refus d'autorisation sont motivés et sont notifiés aux candidats dans un délai d'un mois après la publication prévue à l'alinéa précédent. (...) ".
7. Ces dispositions transposent les objectifs de la directive du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 établissant un code des communications électroniques européens, dont l'article 45 dispose que : " Les Etats membres (...) veillent à ce que l'attribution des droits d'utilisation individuels du spectre radioélectrique pour les réseaux et les services de communications électroniques (...) soient fondés sur des critères objectifs, transparents, favorables à la concurrence, non discriminatoires et proportionnés " et l'article 48 que : " Sans préjudice des procédures et critères particuliers adoptés par les Etats membres pour octroyer des droits d'utilisation individuel du spectre radioélectrique à des fournisseurs de services de contenus de radio ou de télévision en vue de poursuivre des objectifs d'intérêt général conformément au droit de l'Union, les droits d'utilisation individuels du spectre radioélectrique sont octroyés au moyen de procédures ouvertes, objectives, transparentes, non discriminatoires et proportionnées (...) ". Par ailleurs, en adoptant les articles précités de la loi du 30 septembre 1986, le législateur a fait usage de la faculté prévue à l'article 46 de la même directive, en vertu duquel : " 1. Les Etats membres (...) limitent l'octroi de droits d'utilisation individuels du spectre radioélectrique aux situations dans lesquelles de tels droits sont nécessaires pour maximiser l'efficience de cette utilisation en fonction de la demande et en tenant compte des critères énoncés au deuxième alinéa ", conformément aux dispositions de l'article 55 de cette directive, qui dispose que " (...) lorsqu'un Etat membre conclut qu'un droit d'utilisation du spectre radioélectrique ne peut être soumis à une autorisation générale et lorsqu'il examine s'il convient de limiter le nombre de droits d'utilisation du spectre radioélectrique à octroyer, il doit entre autres: / a) indiquer clairement les motifs justifiant de limiter les droits d'utilisation, notamment en prenant dûment en considération la nécessité d'apporter un maximum d'avantages aux utilisateurs et de stimuler la concurrence et réexaminer, le cas échéant, la limitation à intervalles réguliers ou à la demande des entreprises concernées, pour autant que celle-ci soit raisonnable; / donner à toutes les parties intéressées, dont les utilisateurs et les consommateurs, la possibilité d'exprimer leur point de vue sur une limitation éventuelle lors d'une consultation publique menée conformément à l'article 23. / Lorsqu'un Etat membre conclut qu'il y a lieu de limiter le nombre de droits d'utilisation, il définit clairement les objectifs poursuivis au moyen d'une procédure de sélection concurrentielle ou comparative conçue au titre du présent article, justifie ces objectifs et, si possible, les quantifie, en prenant dûment en considération la nécessité de réaliser les objectifs nationaux et ceux du marché intérieur. Les objectifs dont l'Etat membre peut se prévaloir pour concevoir la procédure de sélection en question, outre celui consistant à favoriser la concurrence, se limitent à une ou plusieurs des possibilités suivantes: / a) renforcer la couverture; / b) garantir la qualité de service requise; / c) favoriser l'utilisation efficiente du spectre radioélectrique, notamment en tenant compte des conditions dont sont assortis les droits d'utilisation et du niveau des redevances; / d) favoriser l'innovation et le développement de l'activité économique. / L'autorité de régulation nationale ou une autre autorité compétente définit clairement la procédure de sélection et en justifie le choix, y compris en ce qui concerne toute phase préalable pour accéder à ladite procédure. Par ailleurs, elle indique clairement le résultat de toute évaluation connexe de la situation concurrentielle, technique et économique du marché et fournit les motifs de l'utilisation éventuelle et du choix des mesures en application de l'article 35. / 3. Les Etats membres publient et motivent clairement toute décision sur la procédure de sélection choisie et les règles y afférentes. Ils publient également les conditions dont sont assortis les droits d'utilisation. / 4. Après avoir déterminé la procédure de sélection, l'Etat membre lance un appel à candidatures pour l'octroi de droits d'utilisation. / 5. Lorsqu'un Etat membre conclut que des droits d'utilisation du spectre radioélectrique supplémentaires ou une combinaison d'autorisation générale et de droits d'utilisation individuels peuvent être octroyés, il publie cette conclusion et lance la procédure pour l'octroi de ces droits. / 6. Lorsque l'octroi des droits d'utilisation du spectre radioélectrique doit être limité, les Etats membres octroient ces droits sur la base de critères de sélection et d'une procédure de sélection qui sont objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés. Ces critères de sélection prennent dûment en considération la réalisation des objectifs et des exigences prévus aux articles 3, 4, 28 et 45 ".
En ce qui concerne l'étude d'impact :
8. Il résulte des dispositions précitées de l'article 31 de la loi du 30 septembre 1986 qu'il appartient à l'Arcom, lorsque les décisions d'autorisation d'usage de la ressource radioélectrique sont susceptibles de modifier de façon importante le marché en cause, de procéder, avant le lancement de la procédure d'appel à candidatures, à une consultation publique et une étude d'impact.
9. Il lui appartient également de déterminer le contenu de cette étude d'impact afin qu'elle lui permette, au même titre que la consultation publique, notamment d'apprécier la situation économique du marché des services de communication audiovisuelle concernés en vue de différer le lancement de l'appel à candidatures au cas où elle ne serait pas favorable.
10. En l'espèce, eu égard au contenu du document en cause, la société Express TV n'est pas fondée à soutenir que cette étude, qui constate notamment la tendance à une contraction du marché publicitaire de la TNT gratuite et les incertitudes sur l'avenir de la TNT payante [tout en signalant l'importance de cette offre payante pour le paysage audiovisuel français], serait insuffisante, en particulier en ce qu'elle n'examinerait pas les conséquences d'un éventuel retrait du marché des chaînes payantes du groupe Canal Plus.
En ce qui concerne la procédure d'appel à candidatures :
S'agissant de la phase de présélection :
11. Il résulte des dispositions citées au point 6 qu'il incombe à l'Arcom, après s'être prononcée sur la recevabilité des candidatures reçues, de poursuivre l'instruction des dossiers déclarés recevables. Afin d'être en mesure d'apprécier l'intérêt respectif des différents projets qui lui sont présentés, l'Arcom est tenue de statuer sur l'ensemble de ces candidatures et de décider à l'issue de cette instruction de leur acceptation ou de leur rejet au cours d'une même séance.
12. D'une part, si, à l'issue des auditions menées au cours de l'instruction, il est loisible à l'Arcom, dans un souci de bonne gestion administrative, d'engager la négociation de la convention prévue par l'article 28 précité avec les seuls candidats auxquels elle envisage, à ce stade de la procédure, d'attribuer une fréquence, elle ne saurait statuer définitivement, dès ce stade, sur le rejet de certaines candidatures. D'autre part, aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que le contenu du dossier de candidature soit modifié lors de la négociation de cette convention, dès lors que ces modifications n'ont pas pour effet de remettre en cause les conditions dans lesquelles l'Arcom a porté, au stade de la phase de présélection, son appréciation sur les mérites comparés des différentes demandes.
13. Enfin, peuvent être utilement soulevés, au soutien d'un éventuel recours formé contre les décisions prises par le régulateur sur l'ensemble des candidatures au terme de cette procédure, des moyens mettant en cause, par la voie de l'exception, la légalité de la mesure préparatoire par laquelle l'Arcom a choisi de ne pas engager les négociations avec certains candidats ou contestant l'ampleur des modifications apportées par les candidats retenus à leur dossier de candidature postérieurement à la décision du régulateur d'engager avec eux de telles négociations.
14. La société Le Média n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que la procédure ainsi organisée, alors même qu'elle permet aux seuls candidats présélectionnés de modifier leur projet dans le cadre de la négociation de la convention prévue par l'article 28, méconnaîtrait par elle-même le principe d'égalité entre les candidats résultant des dispositions citées au point 6.
15. En l'espèce, d'autre part, si la société Le Média soutient que si elle avait été admise à négocier avec l'Arcom elle aurait pu poursuivre les négociations avec les différents investisseurs ayant signifié leur intérêt pour son projet, il ne ressort pas des pièces de sa candidature, compte tenu notamment des importants besoins de financement que l'autorisation d'émettre sur la TNT aurait suscité pour elle, qu'elle aurait été en mesure de couvrir ses besoins et que l'Arcom aurait ainsi porté une appréciation différente au stade de la phase de présélection.
16. Enfin, la société OFTV ayant, comme le lui permettait l'appel à candidatures, indiqué dans son dossier de candidature viser une date de début d'émission au 1er septembre 2025, le choix de cette même date par la décision attaquée pour le début de la diffusion du service ne saurait être regardé comme une modification du projet qui serait intervenue lors de la négociation de sa convention avec l'Arcom de nature à remettre en cause les conditions de l'appréciation de cette dernière au stade de la phase de présélection. Enfin, si la société Express TV soutient que OFTV envisagerait de modifier la structure de son actionnariat et de déplacer son siège social, en contradiction avec les éléments portés à la connaissance de l'Arcom dans sa candidature, elle n'apporte aucun élément de nature à étayer ces allégations.
17. Par suite, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la procédure aurait, dans les circonstances de l'espèce, méconnu les principes rappelés au point 11.
Sur le choix de ne pas attribuer la totalité des autorisations mentionnées dans l'appel à candidatures :
18. D'une part, s'il résulte de la décision de l'Arcom du 28 février 2024 lançant l'appel à candidatures que celui-ci portait sur l'autorisation de quinze services de télévision " en clair ("gratuit") ou sous condition d'accès ("payant") ", sans que l'Autorité distingue, dès ce stade, un nombre d'autorisations réservé à l'un ou l'autre de ces modes, il ressort des pièces des dossiers que cette procédure avait pour objet le renouvellement d'autorisations précédemment attribuées, pour cinq d'entre elles, à des chaînes payantes. Il ressort en outre de l'étude d'impact mentionnée ci-dessus que, si l'Arcom y relevait les incertitudes portant sur l'avenir de la TNT payante, elle concluait néanmoins à l'importance de cette offre pour le paysage audiovisuel français. Enfin, au terme de la phase d'instruction, l'Arcom a, comme il a été dit ci-dessus, présélectionné le 24 juillet 2024 cinq chaînes payantes, parmi lesquelles quatre chaînes du groupe Canal Plus s'étant portées candidates à leur renouvellement. Par suite, le retrait de ces quatre chaînes, annoncé par le groupe Canal Plus le 5 décembre 2024, constituait pour l'Autorité une circonstance nouvelle, intervenant six jours avant sa délibération pour attribuer les fréquences.
19. Il ressort, d'autre part, des pièces des dossiers, notamment de l'étude d'impact déjà mentionnée, que le chiffre d'affaires du marché publicitaire de la TNT gratuite connaît, depuis plusieurs années, une stagnation ou une diminution, qui risque de s'accentuer avec la baisse tendancielle des audiences résultant, notamment, d'une évolution des usages des consommateurs de médias et conduisant la TNT à capter une part décroissante des recettes publicitaires totales. Il ressort également de l'étude d'impact, réalisée dans un contexte où cinq des fréquences étaient occupées par des chaînes payantes, que la situation économique des acteurs de la TNT gratuite demeure fragile et, pour une partie d'entre eux, structurellement déficitaire, la majorité des contributeurs à la consultation publique menée par l'Arcom concluant, pour ce motif, à la nécessité de ne pas accroître le nombre de chaînes gratuites.
20. Dans ce contexte, et compte tenu du délai de huit mois qui lui était imparti par le législateur à compter de la fin de la période de réception des candidatures, le 15 mai 2024, pour statuer sur les demandes et de la date toute proche d'expiration des autorisations précédentes, dès le 28 février 2025 pour huit d'entre elles, l'Arcom a pu légalement estimer qu'elle n'était pas en mesure, après le retrait des quatre chaînes payantes du groupe Canal Plus, d'apprécier à si brève échéance les conséquences économiques que pourrait emporter la délivrance immédiate de quatre autorisations supplémentaires à des chaînes de TNT gratuites sur l'équilibre du secteur. Par suite, en augmentant pas immédiatement le nombre d'autorisations octroyées à de telles chaînes et en ne délivrant ainsi que onze des quinze autorisations prévues par l'appel à candidatures, l'Arcom, qui n'a pas dénaturé les conclusions de l'étude d'impact ni entaché sa décision d'erreurs d'appréciation et de fait au regard de la situation économique de la TNT gratuite précédemment rappelée et n'a pas méconnu les dispositions de la loi du 30 septembre 1986, ni ajouté un critère de sélection qui méconnaîtrait les dispositions de cette loi.
21. En outre, si la société Le Média soutient que la procédure suivie méconnaîtrait les articles 45 et 48 de la directive du 11 décembre 2018, ces dispositions ont été transposées en droit interne par celles de la loi du 30 septembre 1986 citées au point 6. La requérante, qui n'allègue pas que cette transposition serait incomplète, ne peut donc directement se prévaloir, à l'encontre des autorisations attaquées, qui ne sont pas réglementaires, des dispositions de cette directive.
Sur l'appréciation portée par l'Arcom sur les candidatures :
22. Aux termes de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 : " (...) III. - L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (...) accorde les autorisations d'usage de la ressource radioélectrique en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, la diversité des opérateurs et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence et des critères mentionnés aux articles 29 et 30 ainsi que des engagements du candidat en matière de couverture du territoire, de production et de diffusion d'oeuvres audiovisuelles et cinématographiques françaises et européennes. Elle tient également compte de la cohérence des propositions formulées par les candidats en matière de regroupement technique et commercial avec d'autres services et en matière de choix des distributeurs de services, ainsi que de la nécessité d'offrir des services répondant aux attentes d'un large public et de nature à encourager un développement rapide de la télévision numérique de terre. (...) ". Il appartient également à l'Arcom de tenir compte, en application des critères mentionnés à l'article 29 de la même loi : " 1° De l'expérience acquise par le candidat dans les activités de communication ; / 2° Du financement et des perspectives d'exploitation du service notamment en fonction des possibilités de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse écrite et les services de communication audiovisuelle ; / 3° Des participations, directes ou indirectes, détenues par le candidat dans le capital d'une ou plusieurs régies publicitaires ou dans le capital d'une ou plusieurs entreprises éditrices de publications de presse ; / 4° Pour les services dont les programmes comportent des émissions d'information politique et générale, des dispositions envisagées en vue de garantir le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, l'honnêteté de l'information et son indépendance à l'égard des intérêts économiques des actionnaires, en particulier lorsque ceux-ci sont titulaires de marchés publics ou de délégations de service public ; / 5° De la contribution à la production de programmes réalisés localement ; / (...) / 7° S'il s'agit de la délivrance d'une nouvelle autorisation après que l'autorisation précédente est arrivée à son terme, du respect des principes mentionnés au troisième alinéa de l'article 3-1 ".
23. Il résulte de ces dispositions que, pour délivrer des autorisations d'usage de ressources radioélectriques pour la diffusion d'un service de TNT, il incombe à l'Arcom, en se fondant sur les impératifs prioritaires et les éléments d'appréciation définis par les dispositions précitées des articles 29 et 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, de choisir, à l'issue de la procédure d'appel à candidatures prévue par le I de l'article 30-1, les projets qui contribuent le mieux à la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, lequel participe de l'objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme des courants de pensée et d'opinion, et qui sont le mieux à même de répondre à l'intérêt du public. L'Autorité doit veiller à ce qu'une diversification suffisante des opérateurs et le jeu normal de la concurrence permettent, en préservant notamment un accès équilibré de tous les opérateurs à la ressource publicitaire et aux marchés des droits, que l'objectif fondamental de pluralisme et l'intérêt du public soient respectés, notamment en prenant en considération l'intérêt que peut présenter l'arrivée de nouveaux entrants. Il appartient à l'Arcom de procéder à une appréciation des mérites comparés des candidatures reçues au regard, notamment, de leur contribution au pluralisme et à la diversité des opérateurs ainsi qu'à la production et à la diffusion d'oeuvres françaises et européennes, de leur impact sur la concurrence, des perspectives de leur financement et de leur capacité à respecter les obligations légales leur incombant.
24. En l'espèce, l'Arcom a, par ses délibérations du 11 décembre 2024, autorisé la diffusion des services BFM TV, CMI TV, CNews, CStar, Gulli, LCI, OFTV, Paris Première, TFX, TMC et W9. Il ressort des pièces des dossiers que l'Autorité a, au regard des candidatures reçues ainsi que des autres chaînes existantes sur la TNT qui présentent, pour beaucoup, un caractère généraliste, cherché à sélectionner, dans la procédure en cause, des chaînes permettant d'accroître la diversité des types de programmes et contenus proposés et qu'elle a ainsi favorisé, notamment, des candidatures présentant une thématique particulière, telle que la musique, les documentaires ou la représentation des territoires, ou ciblant, grâce à des formats dédiés, une audience spécifique, dont le jeune public.
25. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers que le projet de CMI TV comporte un volume important de documentaires, genre peu représenté sur la TNT, ainsi que de magazines et d'émissions de plateaux. Sa programmation met en avant la vulgarisation et l'information scientifique et culturelle, ainsi que les sujets de société, d'histoire, de géopolitique ou en lien avec la protection de l'environnement. En outre, son plan d'affaires, dont les prévisions d'audience et de recettes apparaissent cohérentes avec l'évolution attendue du marché, bénéficie de l'expérience en matière de communication du groupe de presse CMI France auquel elle appartient.
26. En deuxième lieu, il ressort des pièces des dossiers que, si la candidature d'OFTV, dont le contenu figure de façon suffisamment précise dans le dossier soumis à l'Arcom, repose sur une combinaison de programmes d'information, de magazines, de fiction et de divertissements, ce projet s'adresse aux populations présentes hors des grands centres urbains, public peu ciblé par les services présents sur la TNT, et vise à accroître la représentation de ces mêmes populations à la télévision. En outre, si OFTV ne dispose pas d'une expérience préalable dans le secteur télévisuel, elle appartient à un groupe ayant une forte assise dans le domaine de la communication, y compris dans l'exploitation de plateformes numériques, et dont il ne ressort pas des pièces des dossiers qu'il ne serait pas à même de consentir les investissements nécessaires à sa viabilité.
27. En troisième lieu, s'agissant de Express TV, ce candidat propose une programmation centrée sur des thématiques liées à l'histoire contemporaine, aux sciences et à l'information et se prévaut de son indépendance et de la mise en place de procédures visant à garantir le sérieux et la rigueur des programmes diffusés. Toutefois, il ressort des pièces des dossiers que ces thématiques sont déjà largement traitées par des chaînes existantes, notamment s'agissant de l'information qui représente le genre le plus représenté sur la TNT gratuite, de même que par certains nouveaux entrants, sans que la qualité des programmes ainsi diffusés ne soit sérieusement remise en cause par la requérante.
28. En dernier lieu, s'agissant de Le Média TV, il ressort du courrier du 16 décembre 2024 indiquant les motifs de la décision du 11 décembre 2024 refusant de lui attribuer une fréquence que cette décision est justifiée, d'une part, par la circonstance que la programmation proposée par Le Média TV est " apparue susceptible de contribuer à l'intérêt du public dans une mesure moindre " que d'autres chaînes existantes consacrées à l'information au regard de l'impératif de pluralisme des courants d'expression socio-culturels et, d'autre part, par la circonstance que " les modalités de financement n'offrent pas de garanties suffisantes ". Il résulte des pièces du dossier que ce dernier motif se fonde sur une appréciation pour l'Arcom des éléments propres à la candidature et aux garanties de viabilité financière dont elle était assortie qui, contrairement à ce que soutient la société Le Média TV, et eu égard à leur caractère insuffisamment étayé, notamment par des engagements fermes d'investissement ou des perspectives crédibles de croissance des revenus, faisant ainsi peser un doute sur la diffusion effective et les perspectives d'exploitation de la chaîne. Par suite, il ne procède pas d'une inexacte appréciation et n'est entaché d'aucune erreur de fait. Or, il résulte de l'instruction que l'Arcom aurait pris la même décision si elle ne s'était fondée que sur ce motif, qui est à lui seul de nature à justifier le refus d'accorder l'autorisation sollicitée.
29. Dans ces conditions, au vu de l'ensemble des caractéristiques des projets qui lui ont été présentés et compte tenu des différents impératifs et critères énoncés par la loi, l'Arcom, qui a suffisamment motivé ses décisions du 16 décembre 2024, a pu légalement estimer que les candidatures des sociétés Le Média et Express TV étaient moins à même que les onze projets qu'elle a retenus, notamment ceux des chaînes CMI TV et OFTV de contribuer au pluralisme des courants d'expression socio-culturels et de répondre à l'intérêt du public. Il ne ressort pas, en outre, des pièces des dossiers que l'Arcom, qui n'était pas tenue de motiver son refus au regard de l'ensemble des critères rappelés aux points 22 et 23, aurait inexactement apprécié les conséquences que le rejet de la candidature de la société Express TV serait susceptible d'entraîner sur l'équilibre concurrentiel de la TNT gratuite.
30. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés Le Média et Express TV ne sont pas fondées à demander l'annulation des décisions qu'elles attaquent. Leurs requêtes ne peuvent, par suite, qu'être rejetées, y compris leurs conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
31. Il n'y a, par ailleurs, pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'Arcom au titre des dispositions de ce même article.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes des sociétés Le Média et Express TV sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions présentées par l'Arcom au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Le Média, à la société Express TV et à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique.
Copie en sera adressée à la ministre de la culture.