Conseil d'État
N° 497978
ECLI:FR:CECHS:2025:497978.20251231
Inédit au recueil Lebon
5ème chambre
M. Marc Touillier, rapporteur
ALLIGNE, avocats
Lecture du mercredi 31 décembre 2025
Vu la procédure suivante :
Par une requête, deux mémoires rectificatifs et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 septembre et 24 octobre 2024 et les 11 avril et 20 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 5 août 2024 par lequel le Président de la République lui a infligé une sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'un an assortie d'un sursis de onze mois ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Marc Touillier, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.
Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 décembre 2025, présentée par M. B... ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que M. B..., commissaire de police, qui avait été nommé chef de la circonscription de sécurité publique de Roanne le 1er septembre 2019, s'est vu infliger, par un décret du 5 août 2024 du Président de la République, la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'un an assortie d'un sursis de onze mois. M. B... demande l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret.
Sur la légalité externe :
En ce qui concerne le défaut de signature manuscrite apposée sur le décret attaqué :
2. Il ressort des pièces du dossier que l'ampliation du décret attaqué notifiée au requérant comporte la mention " ampliation certifiée conforme par le secrétaire général du gouvernement ". Contrairement à ce que soutient M. B..., cette mention fait foi de ce que le décret a été signé par le Président de la République et contresigné par le Premier ministre et le ministre de l'intérieur et des outre-mer. Par suite, le moyen tiré du défaut de signature manuscrite apposée sur le décret attaqué ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne la motivation de l'avis du conseil de discipline et du décret attaqué :
3. Il ressort des pièces du dossier que l'avis du 21 novembre 2023 par lequel le conseil de discipline a proposé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions de M. B... pour une durée de douze mois, dont onze mois avec sursis, expose de manière détaillée les éléments de droit et les faits retenus contre lui. Il est ainsi suffisamment motivé.
4. De même, le décret attaqué, qui rappelle les faits à l'origine des manquements retenus et les raisons pour lesquelles le Président de la République a estimé qu'ils étaient de nature à justifier la sanction prononcée, comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit ainsi être écarté.
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée des droits de la défense :
5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les observations écrites rédigées par M. B... le 25 avril 2022 à la suite de la communication du rapport de synthèse de l'enquête administrative ont été jointes à celles qu'il a faites parvenir au conseil de discipline le 23 octobre 2023. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que ces observations n'auraient pas été transmises au conseil de discipline manque en fait.
6. En second lieu, aux termes de l'article 3 du décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat : " Le fonctionnaire poursuivi peut présenter devant le conseil de discipline des observations écrites ou orales (...) ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Le rapport établi par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire (...) et les observations écrites éventuellement présentées par le fonctionnaire sont lus en séance (...) ". Il résulte de ces dispositions que le fonctionnaire traduit en conseil de discipline doit pouvoir présenter en temps utile des observations écrites, lues en séance, dans des conditions qui permettent à l'intéressé d'assurer sa défense et d'éclairer le conseil de discipline sur les données de l'affaire.
7. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie.
8. S'il ne ressort pas du procès-verbal de la séance du 21 novembre 2023 du conseil de discipline que lecture aurait été donnée à ses membres des observations écrites rédigées par M. B... le 23 octobre 2023, il résulte des termes mêmes de ce procès-verbal que ces observations ont été communiquées avant la séance aux membres du conseil et que l'intéressé a pu en développer la teneur en ce qui concerne les faits qui lui étaient reprochés. Dans ces conditions, la seule circonstance que les observations écrites du requérant n'ont pas été lues au cours de la séance ne peut être regardée comme ayant eu une influence sur le sens de l'avis émis par le conseil de discipline, ni privé l'intéressé d'une garantie.
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée du droit de se taire :
9. Aux termes de l'article 9 de la Déclaration de 1789 : " Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ". Il en résulte le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s'appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition.
10. De telles exigences impliquent que l'agent public faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu'il soit préalablement informé du droit qu'il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d'être entendu pour la première fois, qu'il dispose de ce droit pour l'ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l'autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d'une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l'informer du droit qu'il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s'applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l'exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l'autorité hiérarchique et par les services d'inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent.
11. Dans le cas où un agent sanctionné n'a pas été informé du droit qu'il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points 9 et 10, cette irrégularité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l'agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l'intéressé n'avait pas été informé de ce droit.
12. S'il ressort des pièces du dossier que M. B... n'a pas été informé du droit qu'il avait de se taire devant le conseil de discipline alors que cette information aurait dû lui être donnée, il ne ressort pas des déclarations de l'intéressé lors de sa comparution devant le conseil de discipline que la sanction prononcée à son encontre se fonde de manière déterminante sur des propos qu'il a tenus dans ce cadre. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'absence de notification à M. B... du droit qu'il avait de se taire au cours de la procédure disciplinaire entacherait d'illégalité la sanction litigieuse doit être écarté.
Sur la légalité interne :
13. Aux termes de l'article R. 434-5 du code de la sécurité intérieure : " I. - Le policier ou le gendarme exécute loyalement et fidèlement les instructions et obéit de même aux ordres qu'il reçoit de l'autorité investie du pouvoir hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. / (...) ". Aux termes de l'article R. 434-6 du même code : " I. - Le supérieur hiérarchique veille en permanence à la préservation de l'intégrité physique de ses subordonnés. Il veille aussi à leur santé physique et mentale. Il s'assure de la bonne condition de ses subordonnés. / (...) ". Aux termes de l'article R. 434-10 du même code : " Le policier ou le gendarme fait, dans l'exercice de ses fonctions, preuve de discernement. (...) ". Aux termes de l'article R. 434-12 de ce même code : " Le policier ou le gendarme ne se départ de sa dignité en aucune circonstance. / (...) ". Aux termes de l'article R. 434-27 du même code : " Tout manquement du policier ou du gendarme aux règles et principes définis par le présent code de déontologie l'expose à une sanction disciplinaire en application des règles propres à son statut, indépendamment des sanctions pénales encourues le cas échéant. "
14. En premier lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire sont matériellement établis et constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.
15. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'enquête administrative et des témoignages concordants des policiers entendus dans ce cadre, que M. B... a adopté, dès sa prise de fonctions au commissariat de Roanne, un comportement autoritaire et intransigeant, se montrant méprisant, vexatoire ou infantilisant avec ses subordonnés et exerçant sur eux une pression constante, malgré les instructions qui lui ont été données à plusieurs reprises d'adapter son mode de management. Son comportement a directement conduit à une détérioration des conditions de travail au sein de son service et au mal-être de plusieurs fonctionnaires placés sous son autorité. En outre, il ressort des pièces du dossier que M. B... a manqué à son devoir d'exemplarité en imposant à l'ensemble de ses agents de ne plus stationner leurs véhicules particuliers dans les sous-sols du commissariat, tout en y maintenant le sien. Ces faits caractérisent, contrairement à ce qui est soutenu, des manquements de nature à justifier une sanction disciplinaire.
16. En second lieu, eu égard à la nature et à la répétition des manquements constatés ainsi qu'aux obligations d'un supérieur hiérarchique et au devoir d'exemplarité attendu tout particulièrement d'un agent occupant les fonctions qui étaient les siennes, M. B... n'est pas fondé à soutenir, en dépit par ailleurs de la qualité des états de service qu'il invoque, que l'autorité disciplinaire a pris une sanction disproportionnée en l'excluant temporairement de ses fonctions pour une durée de douze mois, dont onze avec sursis.
17. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à demander l'annulation du décret du Président de la République du 5 août 2024. Ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par suite, également être rejetées.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A... B... et au ministre de l'intérieur.
Délibéré à l'issue de la séance du 12 décembre 2025 où siégeaient : Mme Laurence Helmlinger, assesseure, présidant ; M. Jérôme Marchand-Arvier, conseiller d'Etat et M. Marc Touillier, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 31 décembre 2025.
La présidente :
Signé : Mme Laurence Helmlinger
Le rapporteur :
Signé : M. Marc Touillier
Le secrétaire :
Signé : M. Mickaël Lemasson
N° 497978
ECLI:FR:CECHS:2025:497978.20251231
Inédit au recueil Lebon
5ème chambre
M. Marc Touillier, rapporteur
ALLIGNE, avocats
Lecture du mercredi 31 décembre 2025
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête, deux mémoires rectificatifs et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 septembre et 24 octobre 2024 et les 11 avril et 20 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 5 août 2024 par lequel le Président de la République lui a infligé une sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'un an assortie d'un sursis de onze mois ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Marc Touillier, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.
Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 décembre 2025, présentée par M. B... ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que M. B..., commissaire de police, qui avait été nommé chef de la circonscription de sécurité publique de Roanne le 1er septembre 2019, s'est vu infliger, par un décret du 5 août 2024 du Président de la République, la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'un an assortie d'un sursis de onze mois. M. B... demande l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret.
Sur la légalité externe :
En ce qui concerne le défaut de signature manuscrite apposée sur le décret attaqué :
2. Il ressort des pièces du dossier que l'ampliation du décret attaqué notifiée au requérant comporte la mention " ampliation certifiée conforme par le secrétaire général du gouvernement ". Contrairement à ce que soutient M. B..., cette mention fait foi de ce que le décret a été signé par le Président de la République et contresigné par le Premier ministre et le ministre de l'intérieur et des outre-mer. Par suite, le moyen tiré du défaut de signature manuscrite apposée sur le décret attaqué ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne la motivation de l'avis du conseil de discipline et du décret attaqué :
3. Il ressort des pièces du dossier que l'avis du 21 novembre 2023 par lequel le conseil de discipline a proposé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions de M. B... pour une durée de douze mois, dont onze mois avec sursis, expose de manière détaillée les éléments de droit et les faits retenus contre lui. Il est ainsi suffisamment motivé.
4. De même, le décret attaqué, qui rappelle les faits à l'origine des manquements retenus et les raisons pour lesquelles le Président de la République a estimé qu'ils étaient de nature à justifier la sanction prononcée, comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit ainsi être écarté.
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée des droits de la défense :
5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les observations écrites rédigées par M. B... le 25 avril 2022 à la suite de la communication du rapport de synthèse de l'enquête administrative ont été jointes à celles qu'il a faites parvenir au conseil de discipline le 23 octobre 2023. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que ces observations n'auraient pas été transmises au conseil de discipline manque en fait.
6. En second lieu, aux termes de l'article 3 du décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat : " Le fonctionnaire poursuivi peut présenter devant le conseil de discipline des observations écrites ou orales (...) ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Le rapport établi par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire (...) et les observations écrites éventuellement présentées par le fonctionnaire sont lus en séance (...) ". Il résulte de ces dispositions que le fonctionnaire traduit en conseil de discipline doit pouvoir présenter en temps utile des observations écrites, lues en séance, dans des conditions qui permettent à l'intéressé d'assurer sa défense et d'éclairer le conseil de discipline sur les données de l'affaire.
7. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie.
8. S'il ne ressort pas du procès-verbal de la séance du 21 novembre 2023 du conseil de discipline que lecture aurait été donnée à ses membres des observations écrites rédigées par M. B... le 23 octobre 2023, il résulte des termes mêmes de ce procès-verbal que ces observations ont été communiquées avant la séance aux membres du conseil et que l'intéressé a pu en développer la teneur en ce qui concerne les faits qui lui étaient reprochés. Dans ces conditions, la seule circonstance que les observations écrites du requérant n'ont pas été lues au cours de la séance ne peut être regardée comme ayant eu une influence sur le sens de l'avis émis par le conseil de discipline, ni privé l'intéressé d'une garantie.
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée du droit de se taire :
9. Aux termes de l'article 9 de la Déclaration de 1789 : " Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ". Il en résulte le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s'appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition.
10. De telles exigences impliquent que l'agent public faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu'il soit préalablement informé du droit qu'il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d'être entendu pour la première fois, qu'il dispose de ce droit pour l'ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l'autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d'une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l'informer du droit qu'il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s'applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l'exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l'autorité hiérarchique et par les services d'inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent.
11. Dans le cas où un agent sanctionné n'a pas été informé du droit qu'il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points 9 et 10, cette irrégularité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l'agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l'intéressé n'avait pas été informé de ce droit.
12. S'il ressort des pièces du dossier que M. B... n'a pas été informé du droit qu'il avait de se taire devant le conseil de discipline alors que cette information aurait dû lui être donnée, il ne ressort pas des déclarations de l'intéressé lors de sa comparution devant le conseil de discipline que la sanction prononcée à son encontre se fonde de manière déterminante sur des propos qu'il a tenus dans ce cadre. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'absence de notification à M. B... du droit qu'il avait de se taire au cours de la procédure disciplinaire entacherait d'illégalité la sanction litigieuse doit être écarté.
Sur la légalité interne :
13. Aux termes de l'article R. 434-5 du code de la sécurité intérieure : " I. - Le policier ou le gendarme exécute loyalement et fidèlement les instructions et obéit de même aux ordres qu'il reçoit de l'autorité investie du pouvoir hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. / (...) ". Aux termes de l'article R. 434-6 du même code : " I. - Le supérieur hiérarchique veille en permanence à la préservation de l'intégrité physique de ses subordonnés. Il veille aussi à leur santé physique et mentale. Il s'assure de la bonne condition de ses subordonnés. / (...) ". Aux termes de l'article R. 434-10 du même code : " Le policier ou le gendarme fait, dans l'exercice de ses fonctions, preuve de discernement. (...) ". Aux termes de l'article R. 434-12 de ce même code : " Le policier ou le gendarme ne se départ de sa dignité en aucune circonstance. / (...) ". Aux termes de l'article R. 434-27 du même code : " Tout manquement du policier ou du gendarme aux règles et principes définis par le présent code de déontologie l'expose à une sanction disciplinaire en application des règles propres à son statut, indépendamment des sanctions pénales encourues le cas échéant. "
14. En premier lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire sont matériellement établis et constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.
15. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'enquête administrative et des témoignages concordants des policiers entendus dans ce cadre, que M. B... a adopté, dès sa prise de fonctions au commissariat de Roanne, un comportement autoritaire et intransigeant, se montrant méprisant, vexatoire ou infantilisant avec ses subordonnés et exerçant sur eux une pression constante, malgré les instructions qui lui ont été données à plusieurs reprises d'adapter son mode de management. Son comportement a directement conduit à une détérioration des conditions de travail au sein de son service et au mal-être de plusieurs fonctionnaires placés sous son autorité. En outre, il ressort des pièces du dossier que M. B... a manqué à son devoir d'exemplarité en imposant à l'ensemble de ses agents de ne plus stationner leurs véhicules particuliers dans les sous-sols du commissariat, tout en y maintenant le sien. Ces faits caractérisent, contrairement à ce qui est soutenu, des manquements de nature à justifier une sanction disciplinaire.
16. En second lieu, eu égard à la nature et à la répétition des manquements constatés ainsi qu'aux obligations d'un supérieur hiérarchique et au devoir d'exemplarité attendu tout particulièrement d'un agent occupant les fonctions qui étaient les siennes, M. B... n'est pas fondé à soutenir, en dépit par ailleurs de la qualité des états de service qu'il invoque, que l'autorité disciplinaire a pris une sanction disproportionnée en l'excluant temporairement de ses fonctions pour une durée de douze mois, dont onze avec sursis.
17. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à demander l'annulation du décret du Président de la République du 5 août 2024. Ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par suite, également être rejetées.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A... B... et au ministre de l'intérieur.
Délibéré à l'issue de la séance du 12 décembre 2025 où siégeaient : Mme Laurence Helmlinger, assesseure, présidant ; M. Jérôme Marchand-Arvier, conseiller d'Etat et M. Marc Touillier, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 31 décembre 2025.
La présidente :
Signé : Mme Laurence Helmlinger
Le rapporteur :
Signé : M. Marc Touillier
Le secrétaire :
Signé : M. Mickaël Lemasson