Conseil d'État
N° 491075
ECLI:FR:CECHS:2026:491075.20260417
Inédit au recueil Lebon
3ème chambre
Mme Nicole da Costa, rapporteure
SAS BOULLOCHE, COLIN, STOCLET ET ASSOCIÉS, avocats
Lecture du vendredi 17 avril 2026
Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 22 janvier et 22 avril 2024, le 4 mars 2025 et le 9 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la communauté de communes Chinon, Vienne et Loire et la commune de Chouzé-sur-Loire demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-1074 du 21 novembre 2023 relatif au transfert de la gestion des digues domaniales aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des impôts ;
- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Nicole da Costa, conseillère d'Etat,
- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés, avocat de la communauté de communes Chinon Vienne et Loire et de la commune de Chouzé-sur-Loire ;
Considérant ce qui suit :
1. La communauté de communes Chinon Vienne et Loire et la commune de Chouzé-sur-Loire (Indre-et-Loire) demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2023-1074 du 21 novembre 2023 relatif au transfert de la gestion des digues domaniales aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.
Sur le cadre juridique :
2. D'une part, en application du I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, issu de l'article 56 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, les communes sont compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), compétence qui comprend notamment la mission de " défense contre les inondations et contre la mer ". Aux termes de l'article L. 566-12-1 du même code, créé par l'article 58 de la même loi : " I. - Les digues sont des ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et les submersions. Les digues appartenant à une personne morale de droit public et achevées avant la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles sont mises gratuitement à la disposition, selon le cas, de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour la défense contre les inondations et contre la mer, par voie de conventions (...) ". Enfin, en vertu de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, la compétence des communes relative à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations est exercée de plein droit, dans les conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement, par la communauté de communes dont elles relèvent.
3. D'autre part, aux termes du IV de l'article 59 de la loi du 27 janvier 2014 : " IV.- L'Etat ou l'un de ses établissements publics, lorsqu'il gère des digues à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, continue d'assurer cette gestion pour le compte de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour la défense contre les inondations et contre la mer pendant une durée de dix ans à compter de cette date (...) Pendant cette période, le financement des travaux de mise en conformité des ouvrages avec les exigences réglementaires et légales incombe à l'Etat ".
4. Enfin, aux termes du XII de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République : " XII.- Sauf dispositions contraires, pour tout transfert de compétence ou délégation de compétence prévu par le code général des collectivités territoriales, la collectivité territoriale ou l'établissement public est substitué de plein droit à l'Etat, à la collectivité ou à l'établissement public dans l'ensemble de ses droits et obligations, dans toutes ses délibérations et tous ses actes. / Les contrats sont alors exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties (...) ".
5. Il résulte de la combinaison des dispositions citées ci-dessus que le législateur a prévu que, pour exercer la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations qu'il a confiée aux communes et à leurs groupements, les digues appartenant à des personnes morales de droit public sont mises gratuitement à la disposition de la collectivité qui exerce cette compétence " GEMAPI ", l'Etat et ses établissements publics continuant cependant d'assurer la gestion des digues leur appartenant, pour le compte de la collectivité concernée, pendant une période transitoire de dix ans après l'entrée en vigueur de la loi du 27 janvier 2014, qui a donc pris fin le 28 janvier 2024. Le principe de cette mise à disposition, nécessaire à l'exercice de la compétence " GEMAPI " transférée aux communes et à leurs groupements, n'étant pas subordonné à l'accord de ceux-ci, cette mise à disposition ne saurait être conditionnée à la conclusion des conventions prévues à l'article L. 566-12-1 du code de l'environnement, qui se bornent à constater, en identifiant notamment son objet, sa substance et son destinataire, les modalités de cette mise à disposition, intervenue de plein droit le 29 janvier 2024 pour les digues appartenant à l'Etat et à ses établissements publics.
Sur la légalité du décret contesté :
6. Aux termes de l'article 1er du décret du 21 novembre 2023 relatif au transfert de la gestion des digues domaniales aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations : " I. - Les conventions de mise à disposition prévues au I de l'article L. 566-12-1 du code de l'environnement prennent effet au plus tard à compter du premier jour suivant la fin de la période transitoire de dix ans prévue par le IV de l'article 59 de la loi du 27 janvier 2014 susvisée. / En l'absence de convention, le représentant de l'Etat dans le département prend un arrêté constatant la mise à disposition des digues à compter du 29 janvier 2024. Est annexé à cet arrêté un procès-verbal, établi après échange contradictoire avec les représentants de la commune ou du groupement de collectivités territoriales bénéficiaire du transfert des digues, comportant les indications figurant aux 1° à 6° de l'article 4 (...) ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " A compter de la prise d'effet de la convention mentionnée à l'article 1er, ou au plus tard le 29 janvier 2024, la commune ou le groupement de collectivités territoriales bénéficiaire de la mise à disposition de la digue domaniale est substitué à l'Etat ou à l'établissement public de l'Etat dans l'ensemble de ses droits et obligations nés des contrats et marchés publics conclus pour les besoins de la gestion de la digue domaniale pendant la période transitoire mentionnée au I de l'article 1er (...) ". Enfin, le premier alinéa de l'article 4 dispose que : " La convention mentionnée à l'article 1er fixe les modalités de mise à disposition des digues et ouvrages accessoires concernés et les obligations respectives des parties ". Elle précise notamment : / 1° La localisation et les principales caractéristiques des digues (...) / 2° Leur situation juridique, en particulier au regard du cadastre et des autorisations requises au titre de la police de l'eau ; / 3° La documentation administrative et technique afférentes aux digues (...) ; / 4° Le cas échéant, les modalités de la superposition d'affectation des digues ; / 5° Les actes, contrats, marchés publics et procédures administratives en cours (...) ; / 6° Le cas échéant, les modalités de fixation des financements de l'Etat, tels qu'évalués à la date du 29 janvier 2024, au titre de la mise en conformité des digues transférées à la commune ou au groupement de collectivités territoriales concerné. La convention précise notamment, à ce titre, les travaux susceptibles d'être éligibles à un dispositif de subvention d'investissement à taux bonifié de l'Etat ".
7. En premier lieu, en prévoyant, par le second alinéa du I de l'article 1er du décret attaqué, que le préfet constate par arrêté, en l'absence de convention signée entre l'Etat et la collectivité compétente, la mise à disposition gratuite des digues à compter du 29 janvier 2024, et, d'autre part, à son article 2, qu'à compter de cette date, la collectivité compétente est substituée à l'Etat pour l'ensemble des droits et obligations nés des contrats et marchés publics conclus pour les besoins de la gestion de la digue mise à disposition, le pouvoir réglementaire n'a fait que tirer les conséquences des dispositions législatives organisant le transfert de la compétence " gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations " et des effets en droit de la substitution de la collectivité à l'Etat pour l'exercice de cette compétence s'agissant des digues domaniales, dans les conditions rappelés au point 5. Dès lors que l'arrêté prévu par le décret attaqué se borne à constater, en l'absence de la convention prévue par la loi et comme celle-ci l'aurait fait, l'objet, la substance et le destinataire de la mise à disposition de la digue, dont le principe, ainsi qu'il a été dit, n'est pas subordonné à l'accord de la collectivité bénéficiaire, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le pouvoir réglementaire aurait, en prévoyant l'intervention d'un tel arrêté à défaut de convention, méconnu la volonté du législateur, excédé sa compétence ou méconnu le principe de la libre administration des collectivités territoriales.
8. En second lieu, en application de l'article 1530 bis du code général des impôts, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale qui exercent la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations peuvent instituer et percevoir une taxe en vue de financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, taxe dont " le produit voté (...) est au plus égal au montant annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d'investissement résultant de l'exercice de [cette] compétence (...) telle qu'elle est définie au I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement ".
9. La convention dont l'article 4 du décret attaqué précise le contenu n'a pas pour objet de permettre le calcul des charges de fonctionnement et d'investissement résultant du transfert de la gestion de la digue, mais seulement de préciser les modalités de sa mise à disposition. Est dès lors inopérant le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait le principe de libre administration des collectivités territoriales faute pour cette convention de contenir certaines informations, telles que la valeur comptable de la digue transférée ou l'état des éventuels contentieux nés antérieurement au transfert de l'ouvrage, nécessaires selon les requérantes au calcul du rendement de la taxe prévue par les dispositions de l'article 1530 bis du code général des impôts.
10. Il résulte de ce qui précède que la communauté de communes Chinon, Vienne et Loire et la commune de Chouzé-sur-Loire ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret attaqué.
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête de la communauté de communes Chinon, Vienne et Loire et de la commune de Chouzé-sur-Loire est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la communauté de communes Chinon, Vienne et Loire, première requérante, au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.
Délibéré à l'issue de la séance du 26 mars 2026 où siégeaient : M. Philippe Ranquet, conseiller d'Etat, présidant ; Mme Sylvie Pellissier, conseillère d'Etat et Mme Nicole da Costa, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 17 avril 2026.
Le président :
Signé : M. Philippe Ranquet
La rapporteure :
Signé : Mme Nicole da Costa
La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova
N° 491075
ECLI:FR:CECHS:2026:491075.20260417
Inédit au recueil Lebon
3ème chambre
Mme Nicole da Costa, rapporteure
SAS BOULLOCHE, COLIN, STOCLET ET ASSOCIÉS, avocats
Lecture du vendredi 17 avril 2026
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 22 janvier et 22 avril 2024, le 4 mars 2025 et le 9 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la communauté de communes Chinon, Vienne et Loire et la commune de Chouzé-sur-Loire demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-1074 du 21 novembre 2023 relatif au transfert de la gestion des digues domaniales aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des impôts ;
- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Nicole da Costa, conseillère d'Etat,
- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés, avocat de la communauté de communes Chinon Vienne et Loire et de la commune de Chouzé-sur-Loire ;
Considérant ce qui suit :
1. La communauté de communes Chinon Vienne et Loire et la commune de Chouzé-sur-Loire (Indre-et-Loire) demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2023-1074 du 21 novembre 2023 relatif au transfert de la gestion des digues domaniales aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.
Sur le cadre juridique :
2. D'une part, en application du I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, issu de l'article 56 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, les communes sont compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), compétence qui comprend notamment la mission de " défense contre les inondations et contre la mer ". Aux termes de l'article L. 566-12-1 du même code, créé par l'article 58 de la même loi : " I. - Les digues sont des ouvrages construits ou aménagés en vue de prévenir les inondations et les submersions. Les digues appartenant à une personne morale de droit public et achevées avant la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles sont mises gratuitement à la disposition, selon le cas, de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour la défense contre les inondations et contre la mer, par voie de conventions (...) ". Enfin, en vertu de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, la compétence des communes relative à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations est exercée de plein droit, dans les conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement, par la communauté de communes dont elles relèvent.
3. D'autre part, aux termes du IV de l'article 59 de la loi du 27 janvier 2014 : " IV.- L'Etat ou l'un de ses établissements publics, lorsqu'il gère des digues à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, continue d'assurer cette gestion pour le compte de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour la défense contre les inondations et contre la mer pendant une durée de dix ans à compter de cette date (...) Pendant cette période, le financement des travaux de mise en conformité des ouvrages avec les exigences réglementaires et légales incombe à l'Etat ".
4. Enfin, aux termes du XII de l'article 133 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République : " XII.- Sauf dispositions contraires, pour tout transfert de compétence ou délégation de compétence prévu par le code général des collectivités territoriales, la collectivité territoriale ou l'établissement public est substitué de plein droit à l'Etat, à la collectivité ou à l'établissement public dans l'ensemble de ses droits et obligations, dans toutes ses délibérations et tous ses actes. / Les contrats sont alors exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties (...) ".
5. Il résulte de la combinaison des dispositions citées ci-dessus que le législateur a prévu que, pour exercer la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations qu'il a confiée aux communes et à leurs groupements, les digues appartenant à des personnes morales de droit public sont mises gratuitement à la disposition de la collectivité qui exerce cette compétence " GEMAPI ", l'Etat et ses établissements publics continuant cependant d'assurer la gestion des digues leur appartenant, pour le compte de la collectivité concernée, pendant une période transitoire de dix ans après l'entrée en vigueur de la loi du 27 janvier 2014, qui a donc pris fin le 28 janvier 2024. Le principe de cette mise à disposition, nécessaire à l'exercice de la compétence " GEMAPI " transférée aux communes et à leurs groupements, n'étant pas subordonné à l'accord de ceux-ci, cette mise à disposition ne saurait être conditionnée à la conclusion des conventions prévues à l'article L. 566-12-1 du code de l'environnement, qui se bornent à constater, en identifiant notamment son objet, sa substance et son destinataire, les modalités de cette mise à disposition, intervenue de plein droit le 29 janvier 2024 pour les digues appartenant à l'Etat et à ses établissements publics.
Sur la légalité du décret contesté :
6. Aux termes de l'article 1er du décret du 21 novembre 2023 relatif au transfert de la gestion des digues domaniales aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations : " I. - Les conventions de mise à disposition prévues au I de l'article L. 566-12-1 du code de l'environnement prennent effet au plus tard à compter du premier jour suivant la fin de la période transitoire de dix ans prévue par le IV de l'article 59 de la loi du 27 janvier 2014 susvisée. / En l'absence de convention, le représentant de l'Etat dans le département prend un arrêté constatant la mise à disposition des digues à compter du 29 janvier 2024. Est annexé à cet arrêté un procès-verbal, établi après échange contradictoire avec les représentants de la commune ou du groupement de collectivités territoriales bénéficiaire du transfert des digues, comportant les indications figurant aux 1° à 6° de l'article 4 (...) ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " A compter de la prise d'effet de la convention mentionnée à l'article 1er, ou au plus tard le 29 janvier 2024, la commune ou le groupement de collectivités territoriales bénéficiaire de la mise à disposition de la digue domaniale est substitué à l'Etat ou à l'établissement public de l'Etat dans l'ensemble de ses droits et obligations nés des contrats et marchés publics conclus pour les besoins de la gestion de la digue domaniale pendant la période transitoire mentionnée au I de l'article 1er (...) ". Enfin, le premier alinéa de l'article 4 dispose que : " La convention mentionnée à l'article 1er fixe les modalités de mise à disposition des digues et ouvrages accessoires concernés et les obligations respectives des parties ". Elle précise notamment : / 1° La localisation et les principales caractéristiques des digues (...) / 2° Leur situation juridique, en particulier au regard du cadastre et des autorisations requises au titre de la police de l'eau ; / 3° La documentation administrative et technique afférentes aux digues (...) ; / 4° Le cas échéant, les modalités de la superposition d'affectation des digues ; / 5° Les actes, contrats, marchés publics et procédures administratives en cours (...) ; / 6° Le cas échéant, les modalités de fixation des financements de l'Etat, tels qu'évalués à la date du 29 janvier 2024, au titre de la mise en conformité des digues transférées à la commune ou au groupement de collectivités territoriales concerné. La convention précise notamment, à ce titre, les travaux susceptibles d'être éligibles à un dispositif de subvention d'investissement à taux bonifié de l'Etat ".
7. En premier lieu, en prévoyant, par le second alinéa du I de l'article 1er du décret attaqué, que le préfet constate par arrêté, en l'absence de convention signée entre l'Etat et la collectivité compétente, la mise à disposition gratuite des digues à compter du 29 janvier 2024, et, d'autre part, à son article 2, qu'à compter de cette date, la collectivité compétente est substituée à l'Etat pour l'ensemble des droits et obligations nés des contrats et marchés publics conclus pour les besoins de la gestion de la digue mise à disposition, le pouvoir réglementaire n'a fait que tirer les conséquences des dispositions législatives organisant le transfert de la compétence " gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations " et des effets en droit de la substitution de la collectivité à l'Etat pour l'exercice de cette compétence s'agissant des digues domaniales, dans les conditions rappelés au point 5. Dès lors que l'arrêté prévu par le décret attaqué se borne à constater, en l'absence de la convention prévue par la loi et comme celle-ci l'aurait fait, l'objet, la substance et le destinataire de la mise à disposition de la digue, dont le principe, ainsi qu'il a été dit, n'est pas subordonné à l'accord de la collectivité bénéficiaire, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le pouvoir réglementaire aurait, en prévoyant l'intervention d'un tel arrêté à défaut de convention, méconnu la volonté du législateur, excédé sa compétence ou méconnu le principe de la libre administration des collectivités territoriales.
8. En second lieu, en application de l'article 1530 bis du code général des impôts, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale qui exercent la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations peuvent instituer et percevoir une taxe en vue de financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, taxe dont " le produit voté (...) est au plus égal au montant annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d'investissement résultant de l'exercice de [cette] compétence (...) telle qu'elle est définie au I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement ".
9. La convention dont l'article 4 du décret attaqué précise le contenu n'a pas pour objet de permettre le calcul des charges de fonctionnement et d'investissement résultant du transfert de la gestion de la digue, mais seulement de préciser les modalités de sa mise à disposition. Est dès lors inopérant le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait le principe de libre administration des collectivités territoriales faute pour cette convention de contenir certaines informations, telles que la valeur comptable de la digue transférée ou l'état des éventuels contentieux nés antérieurement au transfert de l'ouvrage, nécessaires selon les requérantes au calcul du rendement de la taxe prévue par les dispositions de l'article 1530 bis du code général des impôts.
10. Il résulte de ce qui précède que la communauté de communes Chinon, Vienne et Loire et la commune de Chouzé-sur-Loire ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret attaqué.
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : La requête de la communauté de communes Chinon, Vienne et Loire et de la commune de Chouzé-sur-Loire est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la communauté de communes Chinon, Vienne et Loire, première requérante, au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, au ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.
Délibéré à l'issue de la séance du 26 mars 2026 où siégeaient : M. Philippe Ranquet, conseiller d'Etat, présidant ; Mme Sylvie Pellissier, conseillère d'Etat et Mme Nicole da Costa, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 17 avril 2026.
Le président :
Signé : M. Philippe Ranquet
La rapporteure :
Signé : Mme Nicole da Costa
La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova